从弱化到重构

冯景 张楠楠 董琦

摘 要：在我国的司法实践中，监狱人民警察权益的保障出现了弱化的趋势和不尽人意之处。例如，监狱民警的生命权、名誉权频频受侵，休息权、健康权更是得不到应有保障等问题。针对上述情况，应加强和完善相关立法，坚持以人为本、从优待警，从而有效地保障监狱人民警察的执法权益。

关键词：监狱人民警察；执法；权益保障

中图分类号：D 922.14 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）08-0295-02

一、问题的缘起

随着我国的法治化进程不断推进，以人为本、和谐发展理念的持续实践，罪犯的权益广受舆论和理论界研究的特别关注，而作为监狱教育改造罪犯的执行者——监狱人民警察的权益却备受冷落，从而致使出现了以罪犯权益保障为中心和以监狱人民警察权益保障为边缘的失衡现象。监狱人民警察是刑罚的执行者，担负着惩罚和改造罪犯，教育、感化、挽救犯罪分子，预防和减少犯罪的艰巨任务。由于诸多因素的影响，监狱人民警察（以下简称监狱民警）权益受到侵犯的现象屡见不鲜。例如，2009年2月7日，河南南阳监狱发生监狱罪犯袭警事件；2009年10月17日，呼和浩特第二监狱4名罪犯抢夺了当班民警徐某的警服，并将其捆绑，又将另一名当班民警兰建国残忍杀害的越狱事件。监狱民警在执法过程中权益是否得到保障直接涉及这一群体的切身利益、罪犯教育改造的质量以及社会的良性运行和协调发展。因此，研究监狱民警的权益保障问题具有深远的意义。

二、监狱人民警察权益保障机制弱化的表现

随着社会经济的发展和建设法治国家、和谐社会的需要，监狱人民警察的权益保障伴随着政治经济的发展而逐步得以实现。但在司法实践工作中，监狱民警权益受到侵犯的情况非常普遍，主要表现在以下方面。

第一，个体基本权益受侵害。如生命健康权、休息权、劳动报酬权等方面。进入21世纪，罪犯构成与过去比较发生了很大变化，暴力型、侵财型罪犯日趋上升。以上变化带来的是狱内犯罪的危害性加大，犯罪手段的暴力倾向更加突出，改造难度加大，监管秩序难以维护，监狱的安全稳定工作面临更加严峻的形势。罪犯维权意识增强，抗拒教育改造的气焰上涨，伤害监狱民警的危险加大。例如，有些罪犯依靠社会关系网络对民警施压；有些罪犯因违反监狱规定受到惩罚而报复民警。由于工作压力大，工作时间长，很难保证8小时工作制。有人诙谐地总结说，监狱人民警察是“8小时的待遇、12小时的工作量、24小时的责任”。此外，由于国家规定的双休日、法定节假日往往都是监管安全的重点防范期，因而相当部分的监狱人民警察根本无法安排休息，探亲假、病假时间大大缩短，使监狱人民警察的休息权受到严重侵害。尽管工作时间如此之长，但监狱警察的工资待遇并不高。在现实中，监狱的经费与司法部下达的二类标准相比，仍没有全额到位，缺口严重，保障不足。例如，监狱人民警察与公安警察同属公务员，与公安相比，监狱民警经济收入水平还有一定差距。除此之外，监狱民警还面临着服刑人员违规违纪甚至逃跑等多方面的心理压力。长期的超负荷工作使监狱民警处于亚健康状态或因过度疲劳而患生理、心理方面的疾病。

第二，维权目标难以实现。我国目前保护警察权益的法律法规分布在《宪法》、《人民警察法》、《公务员法》中的相关权益保护条款，主要是笼统的对警察权益进行概括性描述，法律内容不完善，概念模糊，难以操作，而且相关法律仍然存在较大的漏洞，缺乏专门针对监狱警察的相关维权法律法规。作为监狱执法主体的监狱民警，当他们的权益受到侵害时，无论是出于维护法律的权威还是保护个人的基本权利的目的，都应该通过一定的方式去维护自身权益。但是，在从严治警的背景下，法律的内容大部分是如何约束警察权利和执法行为，从而维权的目标最终还是难以实现。

三、监狱人民警察权益保障机制弱化的原因分析

监狱民警的权益受到侵害，而维权又难以实现，其背后的原因在于以下几个方面。

（一）法律的不完善和法律实现效果不佳

一方面，监狱民警的执法行为必须要有强有力的法律制度作为支撑。虽然，在《监狱法》、《人民警察法》等一些法律规定中能找到“警察执法权益受法律保护”的相关内容，但《监狱法》对监狱执法和警察执法大多是原则性和指导性的规定，缺乏对保护警察执法权益的具体内容设计，可操作性较低。另一方面《监狱法》的法律位阶较低，权威性也有待提高。《刑法》、《刑事诉讼法》的修订以后，《监狱法》却迟迟未能修改完善，《监狱法实施细则》迄今未能出台，致使监狱民警在执法过程中没有具体的法律依据和强硬的支撑。从实践来看，各地监狱管理部门纷纷出台对罪犯管理教育的相关执法规定，为此，规范性规定各有不同，水平参差不齐，科学性、适用性有待商榷。有的越权立规，有的擅自制定土政策、土规定，严重影响了全国监狱刑罚执行的统一性。监管法规不完善，直接制约了监狱民警执法的公正性。

（二）权益保障机制缺失

监狱是阶级统治的工具，是打击和预防犯罪的最后一道防线。近年来，随着监狱法制化、科学化、社会化进程的深入，罪犯作为特殊社会群体的权益日益受到重视和保护。但是，与之应运而生的是一些罪犯在主张和诉求基本权利时，不切实际地扩张和滥用自己的权利，直接影响着监狱民警执法权的依法行使。在安全稳定是第一位的目标下，大多数监狱民警的合理的权利被剥夺了。同时，受舆论和国外人权组织的压力，对监狱民警执法的要求和标准也越来越高，这些都是监狱民警必须承受的压力。因此，才会出现从严治警，而未从优待警。

（三）知法却规避法律

许多学者常常断言：监狱民警的权益受到侵害是因为其法律意识不强、维权意识淡薄、维权途径和手段不完善。因此，在学者眼中，对于监狱民警要培养法制意识，通过法律的途径维护自己的合法权益不受侵害。可以说，这样的结论是有一定道理的。因为从我国监狱民警的队伍结构组成来看，真正学过法律、懂法律的人不多。但是，这并不表明他们不知法、不懂法、不具备法律意识。监狱民警作为监狱执法主体，其自身首先要熟悉法律规定的权利和义务，否则就不能实现文明执法、公正执法。如果这个前提不具备，那么罪犯的权益保障就是问题了。从我国监狱执法进程看，我国监狱民警执法的法律依据比较完备，从《宪法》、《刑法》、《监狱法》中都有相关的规定。但是，监狱民警的权益受到侵犯时为什么选择沉默、忍气吞声？因为这是他们所谓的理性选择——合理的规避法律。近年来，随着依法治监的推进，监狱建立了十分严格的考核制度，担心投诉已经成为基层监狱民警日常工作的重心，而维权工作却没有得到相应的投入。监狱民警囿于严明的纪律，在执法活动中往往变得“软弱无力”，尤其是罪犯过度维权，直接导致民警在日常执法中妥协执法或者因为惧怕出监管事故而“如履薄冰，不敢作为”。在很多人看来，这是法律意识不强，不会去维权。事实上未必是这样。之所以他们会忍下去，是因为他们明白“投诉”的公开负面影响将是长期的，会涉及到以后的晋升和奖励。即使是被罪犯诬告后证明了自身的清白，在他人的眼中也未必就是清白的，他们害怕别人的“有色眼镜”。所以，在有些监狱民警看来，忍气吞声比据理力争接受法律的保护可能对自己更有利。因此，监狱民警未必是维权意识不强，而是出于自身所处环境的影响考虑，从利己的角度出发选择一种理性的但在他人看来未必是最好的方式解决问题。

四、重构监狱民警权益保障机制的路径选择

（一）加强相关立法，确保法律实现

对于监狱民警察的权益保障在立法上是比较薄弱的问题，首先，要重视监狱民警执法权益的保护，并作为法律明确下来。立法机关应当结合监狱人民警察执法特点与现实情况，完善《监狱法》，早日出台《监狱法实施细则》，将监狱人民警察的权利和义务具体化，以增强操作性。其次，要在现行法律框架之内，根据监狱工作的实际，重视监狱制度建设，使监狱工作一切的执法环节、执法行为都有法可依。加强监狱人民警察执法操作规程，以规章或规范性文件的形式对监狱人民警察在刑罚执行中以及自身权益受到侵害时通过怎样的法律途径进行维护加以具体规定。要做到详实、完整，能够对实际工作进行有效的规范，解决实际执行中的疑难问题，避免由于法律含糊造成的无所适从的状况，消除执法过程中的随意性，从源头上保障监狱人民警察的执法安全。最后，在立法的前提下还要保障法律的实现，使法律在社会生活或者监狱工作的实践中被转化为现实，即权利被享有、义务被履行、禁令被遵守，进而实现真正的公平正义。

（二）以人为本，从优待警

监狱民警和其他警察相比只是警种不同，其肩负的责任和使命在维护社会稳定的目标上都具有举足轻重的意义。因此，应当从根本上消除监狱民警与其他警察的地位差别。坚持以人为本，从优待警，积极发挥媒体、舆论对监狱人民警察认知程度的正面宣传引导作用，使社会各界对监狱及监狱民警的工作有一个客观公正的了解。政府应提高财政保障水平，确保财政全额保障监狱经费。从福利、健康、休息等方面提高待遇，保证监狱民警工作的积极性，使监狱民警做好教育改造工作的同时确保人身、健康安全，照顾家庭有特殊困难的民警，如赡养老人、子女上学、家属就业等。监狱应进一步提高警囚配备比例，优化基层警力配置；加大科技强警投入，加快信息化建设，利用高科技手段增强监狱执法工作的透明度；建立监狱民警教育培训长效机制，提升监狱民警的执法意识和执法水平，不断提高监狱依法管理和规范执法的能力。

（三）拓宽言路，保证救济渠道畅通

监狱对于诬告、陷害监狱民警的罪犯，一经查实要追究责任，从严处罚，让监狱民警在诬告和诽谤面前不再忍气吞声、沉默无语。要完善司法救济，成立民警执法维权委，有必要将监狱机关作出的涉及监狱人民警察重大人身权、财产权等权益的决定，如开除、免去职务、扣发工资、福利待遇等行为，纳入司法审查范围，对监狱人民警察实行司法保障。与司法机关、行政部门及有关单位进行沟通、协调，完善行政救济和申诉制度，对在正当执法和执行公务时受到人身伤害的监狱民警进行慰问、奖励等，以期给监狱民警提供一个更好的执法和工作环境。

参考文献：

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[责任编辑 安 琪]