城镇化进程中失地农民社会保障问题研究

赵春江，李 玥

（哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，哈尔滨 150028）

由于统计数据的缺失，目前我国对失地农民数量还没有准确的统计，但以往的数据表明，1987—2001年全国非农建设占用耕地3 394.6万亩，如果按照人均耕地面积不足0.7亩计算，每征用一亩地就会有1.4人失去土地，由此可推算，其时，失地农民的数量至少会有4 000万。据此再推算，2012年我国失地农民数量已超5 000万人。现阶段，我国城市化水平为39%，发达国家城市化水平为75%，世界城市化的平均水平为47%，我国如果要达到50%的城市化水平，从2000年到2030年的30年间，中国将占用耕地超过5 400万亩，到2030年我国失地农民数量将超过1.1亿人［1］。

大量的失地农民从过去依赖土地为生，开始转向通过在城镇就业来解决自身的生存问题。农民对土地的天然依存关系决定了土地对农民的就业、经济和社会保障三大功能，但失去土地后，农民转变为市民，这种转变使农民的生存压力加大，城市高昂的住房成本、教育费、医疗费、养老费让失地农民无法负担，对未来产生困惑和绝望的农民对整个社会的稳定造成了巨大隐患。科学合理地解决失地农民的社会保障问题，对维护社会的长期稳定、持续、健康的发展具有重要的社会现实意义。

一、失地农民社会保障存在的问题及原因

（一）失地农民社会保障存在的主要问题

农民失去土地，同时也失去了与土地联结的一系列权利和利益，此后只好进入城市打工，但是由于农民自身的素质、国家的产业政策及经济发展的周期性波动，社会不能够为这些失去土地的农民提供足够的经济收入及就业机会。当前，国家针对城乡居民社会保障制度的整合出台了一系列政策，但目前为止，失地农民存在的社会保障问题并没有得到实质性的解决和完善。主要存在以下问题:

1.医疗问题

我国医疗体制在不同区域差别较大，农民收入低，面对城镇的高额医疗费用，农民尤其是失地农民的就医已非常困难。农民在失地之后很难找到能代缴医疗保险的工作单位，而农村医疗合作制度与城镇职工医疗保险的衔接并不完善，导致农民就医无力。我国医疗保险存在地域性特点，大部分失地农民选择外出工作，意味着其流动性较大，医疗保险不能够随着农民的流动而进行有效的衔接，医疗保险的缺失，让失地农民因病返穷、因病致困的情况成为普遍现象。

2.就业问题

大部分失地农民一直以土地种植维持生计，依赖土地获得的收入可以维系整个家庭成员的生存。但是，当土地被国家征用之后，或者经过土地流转之后丧失了土地，要以何为生便成为了失地农民的主要问题。现代社会劳动力供给量普遍是供大于求，失地农民由于受教育程度普遍较低，缺少适应现代经济社会发展需要的劳动技能，农民在短期内甚至长期内很难找到适合自己的工作，再加上城镇本身下岗职工及毕业待分配学生择业都很困难，这些转为市民的农民就更加难上加难了。

3.养老问题

2014年，国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》提出到“十二五”末，在全国基本实现新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接，2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度。但是改革后的农民保险待遇水平与改革之前基本一致，农民仅仅是实现了“名义保障”，即名义上，数以亿计的广大农民享受到了养老保险制度的福佑，但实际上区区几十元的养老保险金不仅仅谈不上体面，而且对晚年生活来说根本就是杯水车薪、聊胜于无。目前阶段，城乡居民基本养老保险制度可以说是“形式”大于“内容”。

4.住房问题

首先，我国针对失地农民的安置机制存在不健全、不科学的现象。农民失去土地后，安置政策的责任主体不明确，很多时候、很多地方只是重拆迁轻安置，在“拆”与“安”的不协调现象下，我国城镇化进程明显受到阻碍，并出现安置机制失调的情况。其次，国家在征收土地时，安置房的建设资金、途径、模式并没有很好地进行规划、制定，甚至存在农民失地后多年居无定所的情况。如果土地征收是商业项目，如果地块好，新开发的房产就会迅速外售，以利于开发商回笼资金，同时，农民的安置房、回迁房会受到各种政策、现实情况的制约，例如，安置房源的位置可能非常偏远，户型非常不适于居住等等，最重要的是部分农民在失去原有住房的同时并不享有优先购买权和优惠政策，严重损害了农民的居住权益。

（二）失地农民社会保障问题产生的原因

我国针对城镇居民及失地前农民的社会保障政策较为完整，除基本的社会保险以外，也有相应的社会救济，而失地农民的社会保险政策则较为混乱。理论上失地农民在失地之后户口转为城镇户口，失业后应享有失业保险，医疗保险与社会救济也应与城镇居民享受同等待遇。而实际上，失地农民的这三类保障是按区域划分的，不同的区域享有的保险水平也有所不同，具体内容见表1。

表1 失地农民与城市居民社会保障内容对比

由表1可看出，我国失地农民社会保障具有极大的不确定性，失地农民的社会保障在理论和现实上存在极大的差异，具体原因如下:

1.城乡二元体制的刚性化

我国是发展中国家，在向现代化转变的过程中，城乡之间的经济发展水平往往相差较大，在向工业化发展转变的过程中，城乡居民由于不同的经济条件与社会背景，享受着不同的公共服务，在此阶段，随着城市的发展，乡村经济发展相对落后，便形成了城乡二元结构［2］。

城乡二元体制是引起失地农民问题的主要原因。如今，中国城市的发展主要是以工业生产为主，农村仍以传统的农业生产为主要收入来源，城乡发展不均衡，其收入水平、生活水平皆相差悬殊。这种社会结构在推动城市发展的同时，也加大了农村同城市生活水平的鸿沟。城乡二元不仅体现在城乡的发展水平上，同时体现在城乡间独立的财政政策、户籍制度、公共管理制度、社会保障制度、社会福利制度以及劳动市场的隔离上。随着新农村建设的逐步深入，国家加大了对农村的投资投入，对农村的重视程度也明显提高，但农村的整体发展水平仍然十分落后，特别是在实现农民的公民权利上仍然需要极大的努力，农民同市民理论上一样是中国的公民，但在社会保障待遇上的差距却亟须弥平，以上这种公民权利的区别是失地农民社会保障问题产生的主要根源。

2.土地征用制度的缺陷

国家工业化城市化的快速发展，意味着更多的土地需求，因而国家对土地征用的力度愈来愈强。我国的土地征用是城市化、工业化的必然产物，国家给予农民私人和集体补偿后，农民集体共有的土地便成为国家所有。但这种补偿对于农民以后的发展出路而言往往是微乎其微的，并且在国家征收土地的过程中，其强制性意味着农民处于弱势的地位，农民没有谈判和选择的权利［3］。同时，由于没有明确的法律法规来规范国家的征用制度，政府在征用大量的土地之后，再将土地以高价转让或承包，政府将获得巨额的土地收入，由此政府征用土地的热情和冲动将会持续。

同时，土地征用后的安置补偿制度也亟待改革。我国关于征地补偿的规定是以农民原生活水平和土地原有用途为基础，补偿总额为土地过去三年平均收益的16—30倍，在政府与农民的补偿博弈中，补偿政策、标准、原则等一系列规定农民只能被动接受，农民的失地经济补偿将会根据农民保卫土地的决心以及征地政府资金补偿意愿决定，这种补偿从全国的范围来看，补偿额度不容乐观。随着物价多年上涨以及未来通胀的走势，这些补偿不知能维持农民生计多久?即使农民拿到一定市场标准的足额补偿，由于农民不知道如何去使用大额的资金，很多农民可能会急于消费，以满足自己多年压抑的各种消费需求，最后造成农民的补偿金多用于不当的生活消费，例如，北方地区有的农民获得补偿后购买高档汽车，或者是购买裘皮大衣等大件奢侈品，而政府期望农民使用补偿金来满足其就业以及维持生计的想法就会落空。

3.社会保障制度的缺失

在我国城乡二元体制的刚性结构下，城市人口与农村人口在社会保障上的差异愈发明显，农民群众被广泛地排斥在社会保障覆盖面之外。我国独立的农村社会保障体系尚未完善，对于依靠土地为生的农民而言，土地被大量征收便意味着失去了生存的根本。土地被征收后的农民由于其数量庞大，而国家规定各地政府要因地制宜地进行安排，又由于我国区域辽阔，地区差异较大，不同的区域针对失地农民的社会保障安排皆不相同，目前主要为以下六种:一是城镇保障模式。这种模式将失地农民纳入了城镇社会保障之中，按照失地农民的不同失地情况、自身背景条件而采用区别待遇;二是农村保险模式。这种模式将被征地农民纳入了农村社会保障覆盖范围;三是小城镇社会保险模式。这是介于城镇保障模式与农村保险模式之间的制度;四是商业保险模式。这种模式是将保障资金交给承保机构，之后承保机构再与参保的失地农民签订相关合同;五是失地农民社会保险模式，这种模式是建立失地农民社会保障金和养老保障金，其资金主要来源于政府补贴;六是失地农民维持原来的生活保障模式。这一模式参照城镇最低生活保障设立。从上述六种模式可以得出，我国针对失地农民的保障方式趋于多样化，但实际上这些保障的覆盖率以及保障水平极低，大多数失地农民仍然处于实际上的失保状态之中。

三、解决失地农民社会保障问题的对策建议

（一）打破城乡二元结构，实现权益平等

要有效地维护失地农民的权益，首先要逐步打破城乡二元化的格局，让农民同市民享有同等权益。城乡二元壁垒的最大弊端就是农民不能够享有同市民一样的各种公共产品，特别是教育、医疗、公共交通服务等。只有打破城乡二元壁垒，才会实现社会公共服务的均等化，农民的各种权益才会得到保证和实现。

1.社会制度改革设计应该引入公平正义理念

在我国，由于历史的原因，城乡社会发展长期割裂，社会资源主要流向城市，这种非公平性的现实，使城市人群形成了强大的利益集团，进而形成各种特权意识，逐渐加宽了城乡之间的隔阂。伴随着这种不公平，失地农民将游离于城市主体人群之外。我们需要在国家的改革变迁中，将公平正义理念注入到各项改革政策之中，提高人们对农民权利的保护意识，让农民享受到社会发展以及改革的各种成果。

2.户籍制度的改革

要彻底的、全面的实现户籍管理一元化，以法律来确保公平性，保证城乡统一，以免失地农民这一边缘群体的基础生活得不到保证。户籍一旦平等，应声而来的便是社会保障、社会保险的平等，完整的医疗、住房、失业保障能从根本上免除失地农民的后顾之忧。因此，户籍制度的变迁将会是失地农民的第一保护伞，只有户籍平等了，失地农民才能更好地保障自己的权益。

（二）坚持以人为本，深化土地制度改革

现阶段，我国正不断地探索失地农民地社会保障之路，但归根究底仍是资金的问题。资金是否充足直接影响了失地农民的社会保障问题。在改革开放之后，国家对农民土地的低价征用直接导致了失地农民权益受损的现象，这深刻体现了当前土地制度的缺陷。因此，对土地改革制度的修正是当务之急。

1.产权的保证

农村土地制度的核心问题便是土地产权问题，土地产权制度的变革对我国农民利益的影响尤为深刻，要明确产权，保障农民的合法权益，使失地农民得到相应的保护和补偿。再者，要明确土地主体权利义务，立法规范土地的处分权、收益权、使用权以及所有权，在土地征收之后，失地农民有相应的法律条款来保护自身的合法权益。同时，要健全土地流转制度，严禁非自愿、无偿的转让转包，保证土地的农业用途，使其公开透明化，保证土地经营的效益。

2.土地征用制度的完善

土地征用，要秉持全面、协调、可持续的基本原则，在着眼国家利益的同时，保证失地农民的生活。要完善土地征用制度，就要做到征用过程的规范、公正和合理。所以，首先应制定规范的征地制度标准，规范征地行为和程序，完善相应的土地补偿制度，保障失地农民的权益不受损害。其次，要限制征地的用途，以免出现打着公共利益的幌子来抢夺农民土地的现象，国家应对土地征用作出全面监督，明确被征用土地的范围和用处。由于土地具有增值收益，所以容易导致分配不公，价格不明确。北京大学教授周其仁曾指出:“正确的做法就是要放到一个分享体制上来，土地增值所产生的经济效益不能够完全给农民，也不能完全归于城市人，要找到一个合理的比例进行共赢和分享［1］。”国家应监督其征地价格以市场价格为准，保证农民得到合理的补偿，确保农民在失地之后仍有可靠的收入来源。再者，土地征收要注意区域差异，我国本身贫富差距就较大，不合理的土地征用会导致贫富差距变得更大。综上，即不断地完善土地征用制度的改革原则，是土地征用制度改革进一步完善的重要基础。

（三）完善失地农民补偿安置机制，解决民生问题

失地农民问题解决的核心就是科学、公平、合理的安置补偿机制，因此，妥善安排安置补偿的方式能从源头上解决失地农民的根本问题。中国《土地管理法》规定，对失地农民的安置补偿是一种“超低、不完全”的安置补偿模式。国家大部分地区对失地农民采取的是一次性补偿或安置，这种机制的标准不仅不合理，而且存在分配不公、补偿“超低”和安置不完善、执行力薄弱的现象，所以，我国的安置补偿模式没有完全地解决失地农民的就业和保障问题，仅仅保障了失地农民短期的收入问题，没有着眼于其谋生出路，具有“不完全”特征，国家应努力弥补这种缺陷。

国家关于失地农民的补偿安置政策应该以失地农民的长久生计问题为主，培育其可持续发展能力的同时给予短期的补偿费用。例如，政府应该设立就业、创业机构，对失地农民免费提供就业培训，加快其对城市生活的适应，在丰富失地农民知识技能、解决失地农民就业渠道的同时，发展农村经济，优化农村产业结构，实现城乡共同发展。

对失地农民的补偿方式也可以创新、多样化。如分期的货币补偿方式，以避免失地农民短期内将补偿金挥霍一空;使用替代土地的补偿方式，可在另一区域给失地农民一块相应面积的土地以维持生计;提高失地农民对现代化投资的意识，将补偿费用转换为基金等可盈利性产品;如果征地被开发后用于工业项目等，国家对失地的补偿可转换为这些公司的股票，使失地农民以优先股的方式长期稳定地获取收益，在解决农民的可持续生计问题的同时，促进城镇化的发展进程。

（四）完善失地农民社会保障体系，维护失地农民的根本利益

建立并完善失地农民的社会保障制度，是解决失地农民生存发展保障问题、保护其权益的有效策略。目前我国并无针对失地农民社会保障的专一政策条例，应根据不同年龄阶段、不同的经济状况、失地状况和不同的区域情况而分类设定，提高社会保险的针对性和效率。完善的社会保障体系应包括失业、养老、医疗、工伤、生育五项保险。我国应根据现状，从养老保险和最低生活保障出发，制定具有前瞻性的社会保障政策，逐步地建立失地农民社会保障体系。

1.提高失地农民对社会保障的认识

失地农民在进入城市之前，对各类保险的了解少之又少，又由于自身素质的原因，一直处于一种边缘游离状态，对城市保险在不了解的同时又存在抵抗心理。所以，国家首先应加大针对失地农民社会保障的宣传力度，普及社会保障知识，提高失地农民对自身的权益保护和权利行使的意识。

2.加大社会保障的贯通性，实现全国医疗联保

我国社会保障的区域局限性以及失地农民的户籍问题和就业流动性一直是国家全面提升社会保障水平的一大难点。我国失地农民在医疗方面参保难度较大，政府对社会保障制度的实际实施操作有巨大困难，这一点在医疗保险上尤为突出。因此，加快贯通中国社会保障体系是社会保障全面实施的关键，尤其是在医疗保险方面，打破区域间的隔离，在全国范围内皆享有医疗保障，解决“看病难”的问题。

3.提升失地农民受教育程度，从根本上解决失地农民就业问题

农民在失去土地之后没有其他技能可供其就业，导致就业机会少、就业层次低，归根究底是农民受教育意识浅薄、自身知识水平低、观念落后，国家应加大力度确保农民受教育程度，并将科学技术和法律条例更多地渗入农村文化教育中，针对农民进行专业技术培训，使其在失去土地之后仍有一技之长。现阶段，政府应在农村设立学习机构，组织失地农民学习一门技术手艺，而非“等、靠、要”，鼓励失地农民在受国家帮助的同时依靠自身能力就业［4］。

4.调整养老保险制度，提升最低生活保障标准

农民这一弱势群体所享有的最低生活保障经常被忽视，我国要健全和完善失地农民最低生活保障政策，首先应明确受众群体，对本身知识素养较高、有能力自谋生路的人，不采取低保措施，而使老弱病残及那些失去土地便失去全部收入来源且没有其他工作技能的人享受最低生活保障。其次，应根据各区域的经济发展状况的不同，对失地农民制定不同的贫困线标准和最低生活保障补贴标准，再根据各地不同的消费水平进行调整［5］。再者，国家应有效地提高失地农民的养老保险标准水平，健全养老保险机构机制，完善失地农民养老保险法律法规，将失地农民养老保险缴费标准控制在农民可承受的范围内，努力做到投保无门槛，使失地农民老有所依。中国现阶段养老金缺口较大，国家应考虑多渠道地筹集失地农民养老金，例如，从被征地开发后的收入效益中固定抽取、从被征地的增值效益中抽取，以及向社会募捐等。

［1］刘晓霞.我国城镇化进程中的失地农民问题研究［D］.东北师范大学，2009.

［2］陆益龙.农民中国.后乡土社会与新农村建设研究［M］.北京:中国人民大学出版社，2010.

［3］农村集体土地收益待合理分配，增值分享须公私兼顾［N］.中国新闻网，2011－12－30.

［4］丛旭文.吉林省失地农民就业出路探析［J］.长春大学学报，2012，（11）:1392－1396.

［5］张映芹，张瑞锋.公正视野下社会保障制度的法制建设［J］.西安财经学院学报，2012，（4）:103－107.