“双周协商”座谈会的产生与发展

林怀艺

〔摘要〕 协商民主的发展促成了双周协商座谈会的诞生。与改革开放前相比，新时期的双周协商座谈会与之前的双周座谈会存在较大差异，这种差异折射出后者是对前者的扬弃。在未来的征程中，双周协商座谈会应有助于推进国家治理体系和治理能力现代化，突出专题协商，搞好“上层”与“下层”的互动，大力加强协商文化建设，突破全國政协，在更大的范围付诸实践，善于吸收西方协商民主的有益成果。

〔关键词〕 中国特色协商民主，“双周协商”座谈会，人民政协

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）04-0062-05

2013年9月，政协全国委员会出台了《双周协商座谈会工作办法（试行）》，决定建立双周协商座谈会制度。这一举措是人民政协在时隔近半个世纪后对建国初期双周座谈会的继承和创新，对于中国特色协商民主的发展具有重大现实意义和深远历史意义。

一、协商民主的发展促成了双周协商座谈会的诞生

中国共产党历来以实现和发展人民民主为己任。如何从中国国情出发，找到一条既能保障人民当家作主又顺应世界民主化潮流的新路，这是许多理论和实践课题需要认真加以探讨的，用邓小平对如何在新的历史条件下坚持四项基本原则的话讲，“这决不是改头换面地抄袭旧书本所能完成的工作，而是要费尽革命思想家心血的崇高的创造性的科学工作” 〔1 〕 （P180 ）。经过长期的思考，江泽民在1991年明确提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。” 〔2 〕 （P347 ） 2007年，国务院新闻办公室发布的《中国的政党制度》白皮书进而将上述思想概括为：“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。” 〔3 〕从中可见，在我国实现和发展人民民主的进程中，一方面要始终不渝地发展选举民主，另一方面要始终不渝地发展协商民主，同时还要努力造成这两种民主形式的互动和互促。

关于选举在民主政治中的重要性，西方学者已经进行了不计其数的论述，强调没有自由的选举就没有民主，而马克思主义创始人在这一点上也毫不逊色，例如马克思在《法兰西内战》中就明确指出：“如果用等级授职制去代替普选制，那是最违背公社精神不过的。” 〔4 〕 （P57 ）但是，选举并非民主的全部，或者说，单纯的选举并不能真正保障民主的兑现。基于这样的认识，从1980年开始，由美国的约瑟夫·毕塞特开先河，西方学者提出并兴起了对“协商民主”的研究。其实，协商民主的理念与实践像民主本身一样古老，古希腊雅典城邦中的500人议事会和陪审团制度、古罗马贵族共和制中的元老院和人民大会、欧洲中世纪的等级会议等，就有它的身影。现代意义上的协商民主，是体现在“主权在民”制度中的协商，即不同的行为主体通过共同商量以协调关系、达成一致。这里的关键就在于，协商是总体决策过程中必不可少的环节。协商民主抓住“公共协商”这个核心要义，倡导合法性、公开性、责任性和包容性，引导广大公民有序地参与讨论、对话、辩论、审议，自由、平等地表达诉求，理性、客观地思考问题，在共识的基础上作出合情合理的选择，从而赋予决策深刻的合法性。西方学者希望通过协商民主来弥补选举民主的缺陷并挽救之，达到“使民主更加民主” 〔5 〕 （P3-4 ）的目的。

改革开放以来，我国的选举民主获得了长足的发展，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》为人大代表的选举提供了法律依据，同时，基层群众自治性组织中的民主选举也全面推开，选举作为保障公民权利、自由和人权的手段得到了前所未有的重视。与此同时，协商民主在新的历史条件下也得到了发扬光大。民主革命时期，抗日根据地的“三三制”政权，特点之一“就是要各方协商，一致协议，取得共同纲领，以作为施政的方针” 〔6 〕 （P253 ），从而留下了同党外人士协商的佳话。新中国就是在“协商+选举”的基础上诞生的。新中国所采取的不同于苏联模式一党制的新型政党制度——共产党领导的多党合作和政治协商制度，以及作为这一制度的重要机构和爱国统一战线组织的中国人民政治协商会议，成为协商民主的重要制度性、组织性支撑。中文“协商民主”，从表述上看固然借鉴了西方政治文明的成果，但从发生学的角度看，它源自内部生成而非外力强加，是中国革命、建设、改革的产物，在当代中国它已经融入中国特色社会主义政治发展道路之中，因而可以称之为中国特色协商民主。

继中共十八大提出“健全社会主义协商民主制度”之后，中共十八届三中全会又提出“推进协商民主广泛多层制度化发展”的历史任务。“广泛”一词表明中国特色协商民主应该宽厚包容，首先，它的体系应该是覆盖政治生活和社会生活各个方面的，不仅包括中共同各民主党派、无党派人士的党际协商和人民政协的政治协商，也包括党和政府与社会之间的社会协商，还包括社会领域的公民协商；其次，它的协商渠道应该是不断拓宽的，包括国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织等的协商；再次，它的协商类型应该是丰富多彩的，包括立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商等。“多层”，表明中国特色协商民主应该是立体的而不是单向度的，不但要有中央层面、地方层面的协商，还要有遍布基层的协商。“制度化”，表明中国特色协商民主应该形成一整套相互配套、相互衔接的制度体系，尤其是要在体制机制的改革创新方面下工夫，真正达到制度完善、运作规范、程序合理。

推进中国特色协商民主，人民政协的“龙头”地位依然不可动摇。这不仅因为人民政协与我国的政党制度密切联系在一起，是我国基本政治制度的重要组成部分；还因为尽管我国坚持人民代表大会一院制，坚持政协不向国家权力机关发展，但政协“在实际上起着类似‘上议院的作用” 〔7 〕 （P541 ），“通过政协容纳许多人来商量事情很需要” 〔8 〕 （P384 ）。政协委员不同于人大代表按地域选举产生，而是按界别协商产生的，在结构上具有党派性和包容性的特点，加上政协的协商在我国已纳入了决策程序，即坚持协商于决策之前和决策实施之中，因而政协不但不存在存废的问题，而且在我国政治生活中始终扮演着重要角色。

人民政协以团结和民主为两大主题，这样的主题既是协商民主的题中之义，也点出了人民政协存在和发展的本质所在。马克思在《资本论》中有一个论断，他指出：“如果事物的表现形式和事物的本质会直接合而为一，一切科学就都成为多余的了。” 〔9 〕 （P923 ）所以，人民政协历来重视探寻协商民主的实现形式，這在1995年《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》和2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》均得到体现并与时俱进向前推进。党的十八大后，中国特色协商民主的发展“倒逼”人民政协在协商形式上继续解放思想，大胆创新，尤其是党的十八届三中全会要求人民政协“拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效”。双周协商座谈会正是在这一背景下应运而生的。从一定意义上讲，这一举措并非从无到有、从零开始，而是将改革开放前“没有做好的事情做好” 〔1 〕 （P300 ），在新的历史条件下复兴双周座谈会，并赋予其鲜明的时代特色。

二、双周协商座谈会对以往双周座谈会的扬弃

1950年3月，政协第一届全国委员会工作会议第一次会议作出“举行各民主党派座谈会，每两周一次”的决定，这标志着双周座谈会的诞生。双周协商座谈会与双周座谈会相比，不但名称相似，而且表明新中国对统一战线和协商民主的重视是一贯的。但仔细分析，这二者还是存在较大差异的，这种差异折射出了中国特色协商民主下的双周协商座谈会是对双周座谈会的扬弃。

首先，建立的背景不同。双周座谈会由各民主党派和无党派民主人士联合发起，建立于刚刚从旧社会的胎胞中脱离出来的建国初期，经历了社会主义革命和建设，以及政协先代行人大职权而后又作为统一战线组织存在的时期。那时中共刚刚执掌全国政权，在很大程度上还停留在“革命党”的模式之中，“折腾”之事时有发生。双周协商座谈会由政协全国委员会发起，建立于通过全面深化改革完善和发展中国特色社会主义时期，中共通过汲取建国以来正反两方面的经验教训，对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识比以往深刻多了，特别是强调中国特色社会主义是全面发展、全面进步的，民主是社会主义核心价值观的不可或缺要素，协商民主与选举民主都是人民民主的必要形式，都必须搞好。这样的社会生态环境，是双周座谈会所不具备的。

其次，角色和积极性不同。阿尔蒙德认为：“政治角色是政治体系的基本单位之一。角色的组合就是结构……角色和结构指的是每个人能够观察得到的行为。” 〔10 〕 （P14 ）双周座谈会的参加者以在京人员为限，分为三种：当然参加者，指中共和各民主党派、无党派民主人士、人民团体推出的代表；自愿参加者，指政协全国委员会和国家政权、司法、军事系统的相关领导人；临时邀请参加者，指来京的地方主要领导人。由于后两种人的不确定性，因而双周座谈会的出席率不高，根据1951年11月6日至1953年6月26日这段时间的统计，出席率最高的为61.5%，最低的为27.9%，平均为40.9% 〔11 〕 （P114 ）。双周协商座谈会则邀请全国政协各界别委员参加，以民主党派成员和无党派人士为主，并且视情邀请其他方面有关人员参加，每次与会者只有二十人左右。双周协商座谈会的规模不如双周座谈会大，但出席率高，与会者都有建言献策的机会，而“调动积极性是最大的民主” 〔12 〕 （P242 ）。

再次，制度化程度不同。双周座谈会前后存在17年，因受政治运动和“左”的干扰而时断时续。双周座谈会的历程：第一阶段从1950年4月到1954年6月，之后停止活动，共召开55次会议；第二阶段从1957年12月到1958年4月，之后再次停止活动，共召开11次会议；第三阶段从1960年2月到1966年7月，“文革”爆发后终止活动，共召开50次会议。在第一、二阶段之间，1955年4月全国政协二届常委会第五次会议决定双周座谈会改为不定期进行，1957年后双周座谈会改称各民主党派、无党派民主人士座谈会，人民团体不再派代表参加（但习惯仍叫原名）。即便在第一阶段，会议也难以如期召开，仍以上述提到的时间段为例，81周仅举行座谈会16次，其中有21周甚至因“三反”而断会 〔11 〕 （P114 ）。从中可以看出，当时的法治思维和依法办事习惯是比较淡薄的。改革开放以来，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变” 〔1 〕 （P146 ）的观念逐步深入人心，依法治国成为方略，法治中国成为众望，人民政协则严格依据自身章程和规章制度开展活动。根据《双周协商座谈会工作办法（试行）》的规定，双周协商座谈会一般每两个星期举行一次，安排在星期四下午，每年举行二十次左右。这样既确保双周协商座谈会能够成为常态的“智库”，又便于尽量减少会议冲突，即便因各种原因中断会议，也于规有据，而不是因人治或随意性而引发。

第四，协商的内容侧重点不同。双周座谈会采取报告会和座谈会的形式，活动的主要内容，一是听取政府有关部门的形势报告和工作报告，二是座谈时事政治，三是协商有关单位提出的问题和由政协全国委员会工作会议提出的问题。应该肯定，通过双周座谈会，各民主党派和无党派人士了解了重大时事政策，对党和政府改进工作提出了有益的意见建议，交换了对统一战线和多党合作相关问题的看法。但总的来看，双周座谈会中报告会或者结合报告座谈讨论占了较大比重，真正的座谈会少，尤其是1957年以后，它逐渐演变成各民主党派汇报工作、学习情况，进行自我检讨和批评的会议，政治协商、民主监督、参政议政的作用未能很好发挥。双周协商座谈会则开宗明义，是全国政协定期邀请各界别委员座谈交流、听取意见和建议的会议形式，是沟通思想、增进共识、协调关系、凝心聚力的协商平台。双周协商座谈会自建立以来所确定的诸如建筑产业化、职工维权、科技体制改革、汽车尾气治理、核电和清洁能源发展、安全生产法修正、贯彻落实《全民健身条例》、推进海外华文教育等，都事关民众利益与福祉，体现出为实现中华民族伟大复兴的中国梦而凝心聚力、攻坚克难的自觉。

第五，协商的氛围和效果不同。在双周座谈会的第一阶段，中共和各民主党派轮流主持会议并参与活动，从第二阶段开始，各政党法律地位平等的原则就越来越遭到破坏了，因为反右斗争之后，民主党派重新被界定为资产阶级政党，处在被改造的地位，不少成员为防止直言贾祸，在各种场合采取了“一拥护，二检讨”的消极态度。第三阶段恢复活动后，双周座谈会的主持人大都由中共担任，民主党派尽管认同“三自”、“三不”的“神仙会”形式，但心有余悸的阴影始终存在，“文革”一来，双周座谈会就更是在劫难逃了。与此不同，双周协商座谈会由全国政协主席或主席委托的副主席召集并主持（目前都是前者），鼓励与会者知无不言、言无不尽；会议邀请相关部门负责人参加，并且各方意见在会后还以书面报告的形式递交这些部门。这样的做法对于相关部门来说有助于开阔思路、了解社情民意、提高决策的科学性，对于政协来讲则改变了以往“自言自语”的情形，一些合情合理的意见甚至很快被中共中央、国务院所采纳。坦诚、务实、互动，使得双周协商座谈会在运作伊始就赢得了各界较高的口碑。

三、在协商民主的进一步发展中把双周协商座谈会办得更好

中国特色协商民主是面向现代化、面向世界、面向未来的，它的进一步发展为双周协商座谈会提供了良好的机遇，也决定着双周协商座谈会的走向。

第一，雙周协商座谈会应有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。建国后，中共在治国理政的实际进程中，一开始强调的是政治统治职能，即依靠人民民主专政来确立并保护新生的社会制度；改革开放后，随着国家和社会关系的调整，社会公共管理职能越发得到重视，以公共利益最大化为目标的公共事业、公共管理得到了蓬勃发展；由于统治和管理都存在权力重心向上、威权有余而公民参与不足的缺陷，因而治理与善治又被提上了议事日程。与统治和管理不同，治理强调国家执政者、管理者和利益相关者等多元行动者，政府、市场、社会等多种机制，以平等主体的身份，遵循共识、共和、共建、共享、共赢的原则，进行合作共事，共同解决发展中面临的危机和问题。从内涵看，协商民主与治理是相通的，因而作为中国特色协商民主之载体的双周协商座谈会，必须有助于推进国家治理体系和治理能力现代化，并且在这一进程中将自身建设成为加强政协参政议政力度、推进中国特色协商民主的先锋。

第二，双周协商座谈会应突出专题协商。在目前政协协商民主的“四大平台”中，对口协商和界别协商通常在政协年度全体会议期间进行，提案办理协商通常在政协年度全体会议结束后进行，它们的参与者都是受限的，同时，即便像界别协商，也存在界别设计未必科学、议题不集中、委员泛泛而谈等情况。而专题协商所具有的议题集中、便于荟萃相关人士、开会时间比较灵活等特点，使得它被认可为比较有效的协商形式。以往除去政协各个专门委员会内部的专题座谈外，以全国政协名义举办的专题协商会屈指可数，因而双周协商座谈会的建立，使专题协商这一平台有望被激活。虽然双周协商座谈会可设定议题，也可不设定议题，但从目前情况看，却都是围绕一定议题进行座谈交流的，与会者兼顾界别和专业，“只考虑对相关专题有研究有思考，熟悉情况的人” 〔13 〕，在此基础上广开言路、求同存异、民主协商、集思广益，提出的意见建议当然就有相当强的针对性、权威性、实用性、可操作性和前瞻性，也便于相关部门采纳后能够及时转化为益国利民的公共政策。所以，双周协商座谈会必须始终坚持以专题协商为主打品牌，不能变成“清谈馆”或一般的集体学习形式。

双周协商座谈会本身是我国政治民主化的产物，那么，它能不能成为政治民主化的助推力呢？从协商民主上升为与选举民主并列的社会主义民主形式的角度看，这是无可厚非的。但是，目前双周协商座谈会的议题基本停留在经济社会发展方面，比较少触及政治体制改革。既然全面深化改革要求更加注重改革的系统性、整体性、协同性，并且“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革” 〔12 〕 （P164 ），因而双周协商座谈会有必要安排若干政治体制改革的议题，“从另一个角度看问题，出主意” 〔14 〕 （P273 ）。比如，邓小平曾经预计大陆在21世纪中叶可以实行普选，但目前我国选举中存在着直接选举的范围过窄、选举质量不高等问题，如何破解，需要理论与实践的不懈探索；再比如，特别行政区的治理和两岸政治关系的处理，现在亦面临不少问题，需要四地联手共同努力，等等。类似这样的课题，双周协商座谈会在安排专题协商时，理应有所回应，有的甚至可以邀请港澳台爱国人士参加，提出可资利用的方案供中央参考。

第三，双周协商座谈会应搞好“上层”与“下层”的互动。双周协商座谈会属于高层次的协商民主，其能量自然是带有“草根性”的基层协商民主，如公共论坛、民主恳谈会、听证会、社区居民大会等。但是，这决不是说二者可以相互脱离。党的十八届三中全会指出，协商民主是“党的群众路线在政治领域的重要体现”，而党的群众路线强调“从群众中来，到群众中去”，因而双周协商座谈会要真正反映民众的意愿、诉求并有助于推进决策的科学化，同样必须问政于民、问需于民、问计于民。一方面，双周协商座谈会的参与者大多是社会各界的精英，掌握较多的社会资源，具有相当大的社会影响力。但既然双周协商座谈会不是什么名流沙龙，因而与会者就不能将进入全国政协礼堂当成一种荣誉，而必须深怀“协商为民”的担当和使命，确保发言的分量和质量。为此，他们即便是政治家或专家学者，也有一个深入群众进行意见建议的采集、分析、综合的问题，这也是毛泽东所说的“调查就是解决问题” 〔15 〕 （P110-111 ）。另一方面，双周协商座谈会的程序包括准备、过程、反馈等阶段，准备阶段的工作越充分，后面的工作就越顺畅。双周协商座谈会的年度计划安排是经全国政协主席办公会议讨论并报请中共中央正式批准的，除非涉密议题，其他的议题其实可以借助媒体尤其是网络等新兴媒体，提前向社会公布，实行类似人大“开门立法”那样的“开门协商”，从而提高协商的公开性、透明度和公信力并更好地集中民智。

第四，双周协商座谈会应大力加强协商文化建设。著名作家、评论家余秋雨先生概括中华文化有三个优点，即君子之道、礼仪之道和中庸之道。协商文化与中华文化的优点是高度契合的，尤其是中庸之道，“本质是反对一切极端主义”，“是要用温和的心，用协调的办法来求得世界的和解，而不是玩极端主义，玩力量对比” 〔16 〕。我们党总结统一战线正反两方面的经验教训，强调保持宽松稳定、团结和谐的政治环境是统一战线健康发展的基本条件，具体到双周协商座谈会，就是要通过弘扬协商文化，以理性平和、有进有退的心态，达到协商中的和而不同，使多元异质因素在碰撞、交织中相互融合，并借助力的平行四边形法则形成一个反映中间值、平常态的结果。协商文化是双周协商座谈会的软实力，如果在这么精致的一块协商民主土壤上它能够结出硕果，并且把这种氛围传播出去、持续开来，那么它对中国特色协商民主的贡献就不可估量了。

第五，双周协商座谈会应突破全国政协，在更大的范围付诸实践。双周座谈会建立之初，它曾被运用于民主党派内部；“文革”结束后，双周座谈会在全国政协没有恢复，但却被一些地方民主党派及中国社科院等智囊机构所采用，“在那场关于‘两个凡是的大讨论中，中国社科院组织的‘双谈则承担了大力推动思想解放的重要作用” 〔13 〕。这说明双周座谈会是具有生命力的协商民主形式，它的复兴是具有深厚群众基础的。全国政协开启双周协商座谈会后，像天津市和北京市海淀区等地方的政协，也召开了双周协商座谈会，并初见成效。中国特色协商民主的发展，需要将在地方政协、民主党派各级组织及党外知识分子集中的科研院校（所）等普遍建立双周协商座谈会提上议事日程。在这方面，全国政协可以发挥示范和带动作用，其他方面则可以开展丰富多彩的试点工作，它们积累的经验，反过来又可以促进全国政协的工作。

第六，双周协商座谈会应善于吸收西方协商民主的有益成果。西方协商民主与中国特色协商民主相比，在出场路径、经济基础、价值目标、领导力量等方面都存在质的区别，但这并不影响我们遵循“以我为主，为我所用”的原则对其进行吸收和借鉴，以利于增强双周协商座谈会的战略思维和世界眼光。英国的“共识政治”、瑞典的“星期四俱乐部”和“哈普森民主”、西方常见的以利益集团之间的协商作为公共决策依据的组合主义制度等，都不乏有价值的东西。双周协商座谈会当然不会照搬他人的做法，但却可以从中得到方法论的启迪，以不断完善自我。

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〔14〕 邓小平文选：第1卷 〔M〕.北京：人民出版社，1994.

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责任编辑 周 荣