我国养老机构发展现状与对策研究

方伶俐 杨娥

摘 要：随着我国人口老龄化程度逐渐加深，养老问题备受社会关注。养老问题能否有效解决势必影响国家和社会稳定，但是现阶段来看，政府对我国养老事业的顶层设计尚不明确。养老机构作为养老服务体系中不可缺少的一部分，其发展水平的好坏直接影响我国养老问题能否有效解决。以我国养老机构为研究对象，从养老机构在我国养老事业中的重要性出发，探究在其发展过程存在的问题，并提出相应的对策。

关键词：养老；养老机构；养老产业

中图分类号：D669.6 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）13-0101-03

养老是和每个老百姓都息息相关的民生问题。现阶段，我国已经进入老龄社会，老龄人口的持续增多将给政府、社会、家庭带来空前的压力。我国目前较为普遍是养儿防老、退休金养老、养老机构养老。由于我国独生子女家庭居多、失独问题以及许多独生子女沦为车奴、房奴甚至“啃老族”等原因，养儿防老优势不再，已经跟不上时代的变迁；退休金养老，除了部分退休的公务员能够获得高额的退休金外，其他老人拿到的退休金金额大多偏低，甚至还不能满足其生活需求；而养老机构养老，在其他养老方式不成熟或者影响力不足的时候，日益凸显其重要的作用。

养老机构在养老服务体系中具有支撑作用并且有一定规模，它的存在、发展、革新，是在老龄人口激增情况下的缓冲器，能在一定程度上缓解养老问题的严峻态势，并且对半失能、失能、失独老人能给予基本的关怀和照顾。鉴于此，本文以我国养老机构为研究对象，从养老机构在我国养老事业中的重要性出发，探究在其发展过程中存在的问题，并提出相应的对策。

一、我国养老机构发展现状

从性质上看，我国养老机构可以划分为四类，民办、公办、公助民办、公办民营，包括养老院、敬老院、老年公寓、老年活动中心、老人院、福利院、老年护理院等。据统计，到2012年底，全国各养老机构近4.5万家，总床位数431.3万张，是2006年总床位数的2.9倍，每千名老人拥有养老床位达22.24张。

公办养老机构属于国家事业单位性质的保障机构，由政府全额拨款，用于编制内职工的工资、公用经费、专项支出等，同时也对在养老机构的“自费老人”收取住院费、护理费、伙食费，发挥公共养老服务的“托底”作用。民办养老机构是由社会力量兴办的社会福利机构，民办养老机构利润微薄，需自收自支，自负盈亏，享受政府相应的优惠政策，机构中持证上岗人员极少，服务质量较差。公办民营指政府委托民间来经管自己以公共权力兴办的设施和事业，主要经营方式是政府建房民间承包，交了承包费之后自负盈亏，在实际运行过程中政府除了向承包人收费外，不负责房屋修葺。民办公助是指民间组织或机构兴办的事业和设施，政府给予一定的财政支持。由于公办民营、公助民办的养老机构并不普遍，所以本文所研究的养老机构主要是指民办养老机构与公办养老机构。

二、我国养老机构发展中存在的问题

（一）财政支持不足

政府在养老服务上的资金存在巨大缺口，财政支持明显不足。以地方政府为例，上海市2010—2012地方财政支出中社会保障和就业的支出分别为362.56亿元、417.50亿元、443.01亿元，占地方财政的比重是11.0%、10.7%、10.6%，可以看出虽然在支出数量上有所增加，但整体比重却逐年递减；①再如，云南省2010、2012年地方财政支出中社会保障和就业的支出分别为304.69亿元、386.50亿元，占地方财政的比重是13.3%、13.2%，②整体比重同样是在减少。

（二）政策双重性造成不公平竞争

公办养老机构由政府主办，政府全额拨款，其大部分人员都有政府编制，在财政政策及其他优惠政策上具有得天独厚的优势。其起步早，在硬件设施建设、经营管理、服务水平以及地理位置上较民办养老院都略胜一筹。民办养老机构，起步较晚，硬软件设施建设不足。而政府不仅对民办养老机构的财政投入少，相关的优惠政策也太少甚至是难以落实。就目前来看，国家对民办养老机构仅在税收方面进行减免，但是在水、电、气上都是按商业标准而非居民生活类价格收取，同时在土地租赁和购置上并没有相关优惠政策。据了解，大多数刚刚开始发展的民营养老机构，均处于亏本状态，要完全收回成本最快也要5—6年时间。正因如此，民办养老机构发不起工资，服务人员的工资偏低，人员的流动性大。

（三）社会资本投入不足，行业缺乏竞争与监督

我国养老产业是有着光明前景的朝阳行业，这也是民办养老机构纷纷走进养老行业大军的最主要原因。但是，民间资本进入养老行业的数量太少，比例较小。据国家统计局的最新数据显示，2013年1—9月份，全国民间固定资产投资196 611亿元，同比名义增长23.3%（扣除价格因素实际增长23.3%），但是在公共管理、社会保障和社会组织上的民间固定资产投资，在1—9月份投入仅1 189亿元，同比减少了7.3%。这表明全社会在社会保障上的投资是下降的。与此同时，没有建立与整个养老机构的发展相适应的竞争与监督机制。养老机构的供不应求，使得不同养老机构之间缺乏竞争，同时供给者必定会抬高价格，所以由政府主办、价格适中的公办养老机构床位缺乏，而价格较高的民办养老机构则出现微小程度的床位闲置。再者，由于公办养老机构的排队信息未实现公开化、透明化，为寻租、创租制造了机会，从而降低了整个行业的效率与公平。

（四）养老机构缺乏专业性从业人员，服务水平低

虽然公办养老机构与民办养老机构相比，无论是在服务水平还是专业人员上，均要略强一筹，但总体而言，养老机构普遍存在专业从业人员缺乏、服务水平低下的现象。养老机构的从业人员中获得相应从业资格证书的人数很少，这意味着大多数上岗人员都属于未持证上岗。尤其是民办养老机构，由于机构工资低、待遇差，无法吸引高素质的服务人员，很多人没有参加过正规的岗前培训，往往是就业后边干边学，服务质量很难保证，甚至有的从业人员是来自农村的妇女，缺乏专业知识和专业技能，从而降低了整个行业的服务水平。

（五）农村养老问题凸显，养老机构发展落后

由于城乡二元体制的作用，大量社会资源源源不断地流向城市，导致了城乡发展极其不均衡。在养老服务的建设上也不例外，长期以来农村居民的养老问题并没有纳入到国家的顶层设计之中。毋庸置疑，农村早已成为我国养老问题的重灾区，却又缺乏政府的关注。目前我国农村老年人口约有1.2亿，占全国老年人口的65%，农村的老龄化程度高于城镇。有关数据表明，因子女长期离家而缺人照料的留守農村老人达5 000万，占农村老年人口的42%，但是农村老人大多贫困，没有持续、稳定的收入来源，农村养老机构床位闲置严重、利用率极低。而且，农村现有的养老机构已经无法满足农村老人的质量需求，主要是服务质量、生活质量、设施设备上，都太过落后，跟不上时代的步伐。

（六）区域间养老机构发展不平衡

养老机构的床位数（或其数量）与地区经济水平成正比。经济水平越高，养老机构的床位数（或其数量）就越多，比如说，北上广或沿海等经济水平高的大都市；而在经济不发达，而老龄人口基数又很大的城市，比如说，河南、四川、西部地区的某些城市，养老机构数量较为缺乏。根据有关数据显示，2011年上海养老机构床位数有101 896张，60周岁以上老龄人口有345 592人，①而四川的养老机构床位数57 096张，60周岁以上老龄人口有1 412 294人，②两相比较可以发现，虽然四川的老龄人口比上海多很多，但在养老服务领域上海发展更为迅速。所以，在全国范围内，养老机构的发展，呈现出如同上海、四川这样一种区域发展不均衡的状态。

三、促进我国养老机构持续发展对策建议

养老机构面临的问题是复杂的，在不同的地区，或者是同一地区的不同地方都有区别，因地制宜是必不可少的。总的来说，可以从五个方面着手解决。

（一）因地制宜，统筹规划养老机构建设

国家决策层应统筹规划，做好顶层设计，包括政策扶持、资金投入及推进老年医学、护理教育。政策扶持方面，对于农村以及养老机构欠发达的地区，政府应加大优惠政策的实施，还应改革创新现有农村养老模式，鼓励公助民办和公办民营两种模式，有效地引入市场机制，注入新活力，大力提高养老机构的硬件设施、服务质量等，以满足农村老人的需求。资金投入方面，政府应增加对养老机构的财政投入，对资金用途进行细致的划分，并落到实处，以减少区域间的分布不合理现象，并加大城镇养老机构的扩建或再建设，增加养老床位，尤其是对民办养老机构提供必要的补贴。发展相关教育方面，国家应当鼓励各高校创办相关专业，并提供相应的资金支持，并对于就读该专业的学生可以效仿对师范生的优惠政策，为其减免学费，并每月给予一定的补助，以吸引更多学生的参与。

（二）融合社会各界力量，促进第三部门的参与

首先，可发动社会力量捐助。第三部门可以发挥其强大的社会号召力，鼓励广大民众、慈善家以及其他社会组织等对养老机构的建设进行捐款援助，募得的资金可以直接用于养老机构的各项建设，既能减轻政府在财政上的压力，又能提高公民参与公益的自觉性。其次，组建固定的志愿者队伍。第三部门能够在社会上招募热心人士组建一支固定的志愿者队伍，定期为养老机构的老人提供无偿服务，为他们带去身体和心灵的双重慰藉，让迟暮的老人们感受到社会的温暖，安享晚年，也能在一定程度上缓解养老机构人员缺乏的现状。第三，成立行业协会，加强行业自律与监管。养老机构的行业协会，是代表养老机构自身利益的组织，不仅可以通过该机构向政府提出更多的合理要求，还能够对一些不合格的养老机构进行整治、惩罚或者剔除，以维护整个行业的名声及服务质量。

（三）鼓励民间资本投资养老产业

政府应鼓励及提倡民间资本的投入，大力兴办民办养老机构。一方面，能够有效地将自身的财政压力向社会转移，另一方面，从长遠的角度看，民办养老机构较公办养老机构体制更加灵活，发展更具活力，前者能有效地引进市场激励机制以及全新的管理办法。根据国际上的先进经验，在未来的养老市场，民办养老机构应当是养老行业的主力军，并且会逐渐取代公办养老院占市场主体的地位；而公办养老机构更多的是发挥收养失能和半失能老人的托底作用。

（四）养老机构要勇于创新，提高服务水平，创建知名品牌

养老机构应大胆创新，不断提高服务水平，逐渐提供多层次、全方位的服务。养老机构应当突破现有模式的束缚，建立起养老、医疗、心理健康“三位一体”的服务方式，以全方位满足老年人的各种需求。此外，养老机构应当建立多层次多元化的服务，根据居民的收入水平，提供不同层次的养老服务；可以根据居民的要求建立日托、全托，长期休养，短期托养的灵活的多元化服务，还可以提供上门服务、病期临床护理，甚至还可以有临终关怀服务等，以提高养老机构的综合服务能力，完善其功能。养老机构也应积极创造自身品牌，制定战略性的规划。养老机构可以效仿企业打造自身的文化以及形象，如：统一的着装、统一的设施、每名员工熟知养老机构的文化、创建自身的logo等等。

（五）健全监管机制，透明化管理，促进行业的公平

养老机构整个行业，尤其是公办养老机构的运作中，监管机制缺位，管理不透明。现在我国许多地区已经意识到这一问题，并采取了相应的措施。例如，广州公办养老机构将实行轮候信息网上公开，老人要进公办养老院，必须上网申请评估，而市、区公办养老院的空余床位情况和轮候信息也将第一时间在网上公开，以有效防止“走后门”现象。当然，养老机构相关信息的网上公开仅仅只是第一步，还必须进一步确定与监管机制相对应的处罚机制，以形成内部约束。

参考文献：

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