增强社区在基层政府维稳中的作用

于浩宇

摘 要：维稳不是社会治理的终极目的，而是维持社會可持续发展的手段。但我国现阶段维稳制度并不算完善，以基层政府维稳为案例，其在维稳态度、维稳目标、维稳主体、维稳方法以及维稳回应性等问题上存在一定缺陷，严重影响了基层政府维稳效率和维稳质量。而社区的建立和介入，则是弥补和完善我国基层政府维稳的一种全新的理念和方式，在基层政府维稳中具有重要作用。

关键词：社区；基层政府维稳；创新政府管理

中图分类号：D669 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）13-0060-02

目前我国正处于社会转型的重要时期，经济发展和社会结构都发生了重要转变，各种社会矛盾凸显、群体性事件突发、上访活动逐年增加，对我国的社会发展及稳定产生严重的阻碍作用。胡锦涛曾强调指出：社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提[1]。又由于大多数群体性事件最初都发生在基层，所以直接面对群体性事件的基层政府，就面临着极大的挑战和考验[2]。

一、我国基层政府维稳的弊端

基层社会层出不穷的社会矛盾、利益冲突和居民上访等现象随着社会的转型与发展与日俱增。政府公共管理在很大程度上是政府与公众在博弈过程中各自行为的选择与收益问题，从这个意义上说，许多群体性事件并不是政治事件或者刑事案件,往往只是利益表达和博弈的形式之一,是利益诉求得不到有效回应的无奈之举[3]。其不会从根本上对政府造成冲击。但政府却迫于“零指标”和“一票否决”的考核压力，对社会突发事件和群众上访现象实施强力维稳，使基层政府维稳陷入“越维稳越不稳”以及“成本递增收益递减”的“维稳怪圈”中。

（一）维稳态度两极化

当前我国一些基层政府不能正确认识和对待维稳问题，维稳的态度陷入“过于淡漠”与“过于敏感”两个极端。对维稳态度过于淡漠，则忽视了社会稳定的重要性，缺乏应对社会突发事件的敏感度，对已存在的社会矛盾置若罔闻、听之任之。而在社会矛盾激化、局面紧张时，一方面容易采用“鸵鸟政策”，懈怠拖延，另一方面，由于缺少应急机制和维稳预案，面对突发情况不知所措，无法有效应对，造成严重后果。

而对维稳态度过于敏感，则会由于对维稳工作的过度重视而产生“不稳定幻象”，总有一种中国目前的社会矛盾和社会冲突越来越尖锐、社会政策稳定局面越来越严峻的错觉[4]，从而将就业问题、环境保护问题、医疗及社会保障问题等社会弹性空间内允许存在的社会问题一并视为不稳定现象，并对其采取非理性干预。同时，还会把过多的人力、物力和财力放在维稳工作上，弱化了对社会进行公共管理，为公众提供社会服务、社会保障和社会产品的基本职能，甚至把政府与群众之间鱼水相依的关系变成一种利益博弈中的敌对关系来看待，激化社会矛盾，与维稳的初衷背道而驰。

（二）维稳目标异化

现代基层政府维稳目标呈现出一种重政绩考核而轻公民利益的发展趋势。维稳的目的是为了维护社会稳定，改善民生，为社会发展提供一个良好的环境基础。然而在“零指标”和“一票否决”的压力下，基层政府的维稳目标逐渐发生异化，其更多的为了迎合上级政府的指示，保住自己的政治地位，却忽略了百姓的现实利益。更有甚者，为了实现自身的物质利益和职位晋升，采用“大喇叭＋警棍”的强力维稳方式，激起群众的反抗情绪，陷入“越维稳越不稳”的“维稳怪圈”中。

（三）维稳主体单一

基层政府是维护社会稳定的实施主体，但其并不是绝对的、单一的主体，基层政府在维稳过程中不应该忽略社会组织和公民参与。单一维稳主体容易使基层政府在社会管理和维护稳定方面表现出一权独大的行为，造成政府与公民间的权利不对等，既降低了基层政府的管理权威，又使基层政府成为群体性事件发泄的主要对象。因此，基层政府维稳中，应重视公民参与，适当下放权力，使不同社会主体共同管理社会公共事务、维护社会稳定，实现维稳主体的多元化。

（四）维稳方法滞后

我国基层政府维稳方法滞后且单一。解决维稳难题的最优策略是制度层面的维稳，次优是应急层面的维稳，下策是暴力层面的维稳[5]。而当前我国基层政府维稳重应急层面的维稳而轻制度层面的维稳，维稳模式缺少制度规范。制度性的缺失，导致基层政府常以其主观意志来应对群众的利益诉求，且常出现这样一种现象，即越是高度强调社会稳定，部分基层政府就越不能接受民众的利益表达，利益格局就越发出现倾斜[6]。使公众只能采取制度外的利益诉求渠道，进一步激化了矛盾,引发新的不稳定事件。

（五）维稳回应性低

回应性是政府执行力和政府行政效率的双重体现，在基层政府维稳中至关重要。基于基层政府与群众的特殊关系以及公民的法律意识薄弱、司法程序复杂等原因，人们更倾向通过政府表达自己的利益诉求，而非法院等司法机关。然而,进入信访渠道的案例，只有千分之一左右得到解决。问题得不到解决的上访人员，可能寄望于“青天大老爷”而一访再访[6]。由此可见，政府回应性低，群众诉求得不到及时答复，是群体性事件发生和激化的导火索之一，因此产生的越级上访、非理性表达诉求等现象也应运而生，增加了社会不稳定因素。

二、社区在基层政府维稳中的作用

社区自治组织是基于社区利益最大化，社区居民在自愿基础上自主结合在一起共同解决社区公共事务的组织，是社区自治的重要力量[7]。我国基层政府维稳是一种刚性维稳，缺乏韧性和延展性，而且政府较社会公众而言具有信息优势和权力优势，这种资源的不对等可能导致公民无力表达诉求和政府强力维稳的状况产生，甚至致使政府与公众之间出现矛盾，这就需要基层政府与社会公众外的第三种力量即社区的介入，来协调和解决政府与民中间的利益冲突。

（一）社区是基层政府维稳的缓冲带

基于基层政府综合治理的有限性和局限性，其很难高效全面地兼顾社会管理中的所有问题。因此，基层政府应积极培育非政府组织，实现国家—市场—社会三者之间的合作治理，形成多中心治理模式[4]。社区组织既是非政府组织的一种，同时也是各种非政府组织发挥作用的桥梁和纽带。政府应该合理界定社区的职能权限，适度下放权力，并给予一定的政策和资金支持，使其协助政府进行维稳工作。

社区的缓冲带作用主要体现在促进基层政府与公众的理性沟通上。社区一方面需要政府授权以及资金支持，一方面又代表公民利益、表达公民诉求，所以其兼具政治性和公众性的特点。在公民利益表达过程中，社区可以以相对中立的身份，真正了解公众的利益诉求，并以一种比较“亲民”的方式，权衡协调多方利益，对分散的民众利益诉求进行有效地整合并去除非理性的成分，使民众向基层政府表达利益诉求时能够消除沟通渠道梗塞的现象[8]，避免基层政府与社会公众之间由于利益博弈、利益冲突而产生过激行为。

（二）社区是基层政府实施韧性维稳的要素

社区的介入，可以增加基层政府的维稳韧性，在基层政府由刚性维稳向韧性维稳的转变过程中起到至关重要的作用。韧性维稳具有分权开放的、和平而有序的、自我修复的特点。首先，韧性维稳可以弱化“中国式维稳”、“维稳怪圈”等固有维稳模式对基层政府维稳的无形约束，避免社会治理方式的简单化和绝对化，实现社会治理主体的多元化。其次，社区的参与治理，打破了我国封闭的基层政府维稳结构，架起了政府与公众之间信息双向传递的桥梁。通过社区传递的信息，容易被公民所接受，被政府所接纳，避免了信息传递过程中的遗漏和中断。而且，对于政府而言，有利于对相关问题及时做出回应和决策，对公众而言，有利于相关政策在基层的落实和开展。最后，社区参与的韧性维稳，积极应对社会利益多元化给基层政府维稳工作带来的新挑战，减少了利益差异和利益冲突对基层政府与公众的双重伤害，增加了两者之间的交流。

（三）社区加强了政府与公众间的民主合作

社区的介入，缓和了政府原有的粗暴维稳模式，是基层政府维稳由压制型维稳和管控型维稳向治理型维稳的转变，其在政府和社会两个治理层面上进行自上而下和自下而上的双向互动式管理，有助于民情和政策的上传下达，成为联系政府与公众之间的桥梁，避免政府与公众沦为两个信息孤岛，民情“上不去”，政策“下不来”，是构建基层政府长效维稳机制的重要介质。同时，社区的介入，使公民参与社会管理成为可能，一方面加强了政府与公众之间的民主合作，促进民主政治建设以及政府决策的民主化。另一方面提升了公众的博弈能力，缓解了政府与公众间的博弈冲突，实现了政府与公众由“零和博弈”到“双赢”的转变。

三、社区与政府良性互动的实现

（一）理顺基层政府与社区的关系

首先，制定相关法规政策，將基层政府与社区的组织关系上升到制度层面，并依照法律法规理清基层政府与社区自治组织之间的职责权限，凡属社区自治组织的职责事项，由社区自治组织管理；凡属基层政府行政职责范围的工作，不得随意分配给社区自治组织[2]。其次，明确权力下放是一个渐进的过程，政府不应该在社会转型、社会事件多发的特殊时期将维稳权力完全交给社区，而是应该对社区制定相应的考察和监督政策，并设立专门机构负责此事项，避免社区组织人员在无监管的情况下滥用职权、懈怠职务，政府应做到放权与监管同时进行。最后，在政府监督的前提下，还要避免基层政府对社区过多的干预和限制，基层政府退出社区具体事务的管理、集中精力做好规划、引导和协调工作，运用行政和法律手段规范社区建设[9]。

（二）增强基层政府与社区间的相互信任

“相互信任是民主政治的重要构成因素，是维持和发展治理网络的关键因素，也是集体活动和社会认知的必要条件。”[10]基层政府与社区间的相互信任，是社区与政府良性互动得以实现的基础。但政府对社区的信任并不等于放任，在信任的同时，也应该对社区的工作进行监督、评估和指导。而社区对政府的信任，也并不是对政府政策和意见的全盘接收，而是客观地对其进行评价，并用于提出质疑，避免成为政府的傀儡，失去其设立的初衷和意义。

（三）基层政府给予社区必要的资金保障及人才支持

资金和人才是社区发展的两个重要因素，也是社区加强自身建设的必要保障，但社区自身的集资能力和人才储备是有限的。所以，资金不足、人才缺失是社区面临发展的“瓶颈”，基层政府应给予社区一定的资金保障和政策优惠，加强相关的制度建设，做到依法监督，依法支持，做到一切政策和行动法制化、制度化，以使社区长远和稳定发展。同时定期指导视察社区工作，强化社区公共管理理论知识渗透，提高管理人员的管理能力和服务能力，弥补社区自身的短板，使社区管理趋向专业化，制度化。并通过人才支持政策，为社区注入新的活力，帮助其突破发展的“瓶颈”，真正地成长起来，成为基层政府社会管理和社会维稳的得力助手。

（四）激发社区社会管理潜力

较之于政府，社区与民众的联系更加密切，这使其在突发事件的事前预防和事后处理方面起到至关重要的作用，但是社区的社会管理能力一直被人们所忽视和弱化，使其未能发挥出其应有的作用。所以，在社会管理中应激发社区的社会管理潜能，使其充分发挥在社会管理中的自身独特性，实现社区在基层政府维稳中的创新和突破，推进政府创新、社会管理创新以及长效维稳机制的建立。

参考文献：

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2007.

[2]金太军,赵军锋.基层政府“维稳怪圈”：现状、成因与对策[J].政治学研究,2012(4).

[3]杨军.惯性“维稳”破局[J].南风窗,2009.

[4]唐凰凤.“中国式”维稳：困境与超越[J].武汉大学学报,2012(5).

[5]张玉磊，刘晓苏.基层维稳中的误区与矫正策略[J].理论探索,2011（2）.

[6]陈发桂.基层政府维稳进程中民间组织参与问题探析[J].甘肃理论学刊,2010(9).

[7]李薇薇.社区在构建和谐社会中的作用及其发展对策[J].陕西理工学院学报：社会科学版，2007(11).

[8]陈发桂.构建多元共治的基层维稳新机制[J].井冈山干部学院学报，2012(1).

[9]王德刚.基层政府与社区自治组织良性互动的实现[J].内蒙古电大学刊,2008（7）.

[10]Yang Kaifeng.Public AdministratorsTrust in Citizens: A Missing Link in Citizen Involvement Efforts.[M]Public Admi-

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