浅析南水北调水源地生态保护补偿

作者简介：籍一晨（1990-），女，汉，山西晋中人，法学硕士，西北政法大学经济法学院，研究方向：环境与资源保护法。

摘 要：南水北调作为一个全国战略性工程，在南水北济同时对于水源地的生态保护补偿不可懈怠。而现行的生态补偿制度不完善、生态补偿与经济发展相冲突、生态损失难以补偿等问题，从新《环保法》提出生态保护补偿制度视角看，从完善立法、制度建设、经济部署等方面通过生态保护补偿达到人与自然和谐共荣。

关键词：南水北调；生态保护补偿；机制；转移支付

一、南水北调水源地生态补偿现状

（一）概念

南水北调，即我国为缓解中国北方水资源严重匮乏局面而进行的跨流域配置水资源的重大战略性工程。南水北调工程旨在通过调水工程协调南北方的经济、社会、资源、环境的和谐共荣，主要有东线、中线、西线三条调水线构成。

南水北调水源地，即调水工程取水源头地区，既包括直接取水地，又包含有为取水与涵养水源有不可或缺的功能性作用的地区。主要的水源地为长江水，丹江口，通天河、大渡河等上将上游水源，整个调水工程是否能发挥预设作用，水源地的生态保护至关重要。

水源地生态补偿，主要是将相关利益进行平衡，对水源地为支持其他地区的经济社会发展所牺牲的生态环境利益而进行相应的补偿。

（二）国内立法现状

我国的生态补偿曾出现在多部法律条款中，2004年《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，2007年9月《关于建立生态补偿试点工作的指导意见》，2008年修订的《水污染防治法》第7条，2010年修订的《水土保持法》第31条，2011年7月19日财政部下发了《国家重点生态功能区转移支付办法》。

2014年4月24日新修订的《环保法》第31条明确规定“国家建立、健全生态保护补偿制度”。

二、分析南水北调水源地生态补偿存在的问题及原因

（一）问题

1.目前我国仍旧没有一部关于生态保护补偿制度的完整法律，其目前在法律法规中还主要体现为政策性、引导性的内容，没有具体的措施性实行办法，没有具体负责的部门，且不具有可诉性，没有规定具体的诉讼主体与客体，仅靠政策推动，法律在生态保护补偿方面没有体现出太明显的作用与价值。

2.现阶段，生态保护补偿制度主要依靠政府财政拨款进行补偿调整，来源资金单一狭窄，资金不足，这种形式并没有体现出太大的效用，更有学者建议要与民互动进行生态保护补偿，将民主与补偿更结合起来互利共赢。

3.生态保护与地方经济矛盾冲突，项目资金不足，地方政府财力不足，不能满足在进行项目建设的同时兼顾地方生态环境保护与经济社会协调发展，导致水源地贫困，环境因项目工程开发而恶化，因无力治理而是水源地环境远不如之前。

4.已造成的生态环境损失恐怕难以彻底补偿，人大代表张维国提出两大成本：一是直接成本，即水污染防治投入、水土保持投入、生态移民搬迁费用以及其他损失费用等；二是机会成本，包括为了保护生态环境所放弃的经济发展收益及发展机会。然而直接成本即使得到国家补贴补偿，机会成本这是难以估计的，这样在进行生态保护补偿的过程中极易因还未产生现实效应而忽略。

（二）产生问题的原因

1.相关法律法规不完善。对于我国目前的发展状况来看，立法速度与法律前瞻性已经落后于发展速度，生态补偿问题已经需要法律进行具体规制，相关规定不明确导致生态补偿机制无法实施，补偿方法混乱，补偿力量薄弱，生态保护补偿机制未得到完善。

2.制度缺失。生态保护补偿方式缺乏互动，没有自然资源使用补偿金锁定，没有明确自然资源产权制度，产权制度是确定补偿主体与客体的前提条件。补偿标准难以确立，确立标准需要分析生态系统服务的价值流向，以确定合理补偿对象和范围的基础，但是生态系统服务价值是难以准确考量的。

三、新《环保法》视角下探索南水北调水源地生态补偿的法律机制调整

（一）新《环保法》“生态保护补偿”概念

2014年4月24日，我国全国人大常委会通过的《环境保护法》第31条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”这是我国第一次把生态补偿制度写了进去。

定义为“生态保护补偿”，多“保护”一词，使此概念更添增了一层含义，即不仅要对生态的损失进行补偿，且要对进行生态保护所损失的利益、所进行的保护活动进行法律的回应与补偿。

（二）新《环保法》中“生态保护补偿”具体内容

1.“国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度”。这主要包括由中央到地方，地方到地方的转移支付，2014年《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》中提出，合理划分中央和地方事权与支出责任，逐步推进转移支付制度改革，形成以均衡地区间基本财力、由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。

2.“国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿”。主要是要求市场化，使用价格机制调节，进行生态保护补偿。但是目前的调水工程要想实现市场机制化将调水落实为“卖水”，在实行方面还是有障碍的。而协商的方式就可以分解为横向财政转移支付与地区间通过项目、培训、劳务输出等形式实现的经济援助、对口支援等。

（三）如何完善生态保护补偿机制

1.完善《环境保护法》，制定生态保护补偿相关法律法规。根据分析得出，新《环保法》纵然已将生态补偿的概念更新为生态保护补偿，并规定了如何进行补偿的方法和机制，但是此部法律没有说明具体的补偿方式、补偿标准、补偿办法，对补偿主体、内容、渠道、监督、法律责任等都没有专门的规定，缺乏具体系统的可操作性规定。

另外，南水北调水源地涉及我国大部分生态环境良好但脆弱的地区，而这些地区生态的保护与水源涵养对整个中国的气候环境有着至关重要的影響，因此，有必要针对南水北调水源地的生态保护与补偿制定一部专门性法律，对整个工程以及整个调水流域进行治理与保护，对水源地生态损失与保护进行有力补偿。

2.在制度上，建议建立完整的生态保护补偿机制与严格监管制度。新《环保法》提出建立生态保护补偿制度，需要完善具体的建议与指导。补偿主体与客体应当明确，主体上国家当然为主要力量，但是要将地方政府以及受益地区也扩涵为主体；补偿方式上可以加入政府金融、税收、财政补贴等各项易于实施，容易监督的方式；补偿标准要当然提高，之前说过，水源地生态损失不仅包含可以计算的成本，还有机会成本在内，应当适当提高标准，更恰当。

监管制度中立于法律关系的双方，负责双方权利义务平衡的任务，是生态保护补偿制度中不可或缺的重要制度。要设立一个监管机构独立于政府之外，只负责监管，不受职权上下级限制以求达到真正监管目的。

3.提高生态保护补偿的参与性。即社会各界与群众的关注与参与，生态环境是全人类的生存空间，生态保护补偿可以与社会机构、社区、群众自发组织的团体相合作，为生态保护提供资金与力所能及的补偿与保护。（作者单位：西北政法大学）

参考文献：

[1] 《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，国发〔2014〕71号

[2] 李永宁：《“汉水进京”与生态补偿》，第3页