开发建设平台公司融资瓶颈成因及对策

摘要：目前每日数百万的巨额债务利息令各平台企业头疼不已，融资瓶颈、资金之殇已经成为诸多开发建设平台公司的致命之痛。在介绍了企业融资环境现状的基础上，探讨了融资困难的成因以及破解对策。

关键词：开发建设平台公司；融资瓶颈；转型升级

中图分类号：F270

一、企业融资环境现状

自八十年代初，我国批准设立深圳、珠海、厦门、汕头四大经济特区以来，伴随着近30年来的中国城镇化建设大潮，各类新区或产业园区发展迅猛。据不完全统计，目前我国的国家级新区、综改试验区、开发区、高新区、保税区、加工区、合作区等合计已超过420个，各类省市级及县属的产业园区更是多如牛毛。

从世界各大工业园及中国深圳特区、浦东新区、滨海新区等的发展历程来看，由于区域的发展阶段和成熟度不同，我國经济开发区域的开发模式大致可以归类为政府主导型、政府主导和市场主导混合型和市场主导型三大类，而政府主导和市场主导混合型已经逐步成为主流。

在该种模式和中国当下经济环境下，各区域在开发建设方面的体制架构大致是，一片区域一个管委会，一个管委会下设一家或多家承担本区域投资、建设、招商、运营任务的区属大型国有企业或开发建设平台类企业。

应该说，这些肩负“助推区域发展、确保国有资产增值”重任的开发建设平台公司，在本区域的投资、建设、发展过程中做出了巨大贡献。然而，随着区域投资建设规模的快速扩张，企业持续盈利能力不足，自身现有负债居高难下，以及融资环境和融资成本的恶化增长，部分开发建设平台公司的融投资能力已经日渐萎缩，应发挥的投融资平台作用和区域开发建设主力军作用越来越小，企业的发展质量与助推区域发展能力已显乏力。

更令人担忧的是，在现有负债令人乍舌的客观现实下，诸多开发建设平台公司仍然千方百计通过各类融资活动，获取巨额资金，投向区域内的各类建设项目，导致每天担负着数百万、近千万的巨额债务利息，这已经成为了该类企业难以承受之痛。

从昔日的“明日之星”曹妃甸债务危机命悬一线，到近期的历城城建3500万贷款违约，再到巨额债务随时可能成为压倒诸多平台公司的最后一根稻草，可以说，资金之殇已经成为开发建设平台公司的致命之痛。

二、资金之殇成因分析

外部的土地收储改革与我国现行的货币政策，造成了开发建设平台公司融资环境日益趋紧、融资难度越来越大、融资成本日益升高。但从客观实际来看，导致开发建设平台公司资金之殇的根本症结，在于区域与企业自身建设投资增长过快、体量规模超负、赢利造血不足、政企定位边界不清、资金使用缺乏统筹等诸多内部问题、困难的积累与叠加。

（一）环境政策趋紧，外忧难缓

我国现行的货币政策是开发建设平台公司资金之殇的外部诱因之一。

目前，我国的经济现状总体处于滞涨状态。国家对财政金融政策的提法是“继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策”，但从近年总体的货币供应来看，其实质应该说是“一般的财政政策和紧缩的货币政策”。按照当前国家的货币政策思路，就是通过各种方式回收流动性，通过“紧信用”和“定向调控”引导资金进入实体经济。遗憾的是，由于地方债的隐忧，大多数开发建设平台公司被排除在“定向”之外，这客观导致了开发建设平台公司融资难度越来越大。

如果说我国现行货币政策，有限增加了开发建设平台公司的融资难度。那么，自2010年，国家相关部委多次下发的关于地方融资、土地收储的相关规定和有意“点刹”，大大增加了区域开发企业的融资难度和融资成本。

2010 年，国务院发布的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》；2012年，国土资源部下发“162”号文、四部委联合下发“463”号文、银监会下发“12”号文；2013年，四部委联合下发“10”号文，均对地方政府和平台公司的“土地融资”和“政信合作”等进行了“点刹”。而今年10月初，最新出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中更是明确了“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”的精神。

上述一系列规定、政策的紧密出台，在有效加强地方政府性债务管理，防范财政金融风险的同时，使政府融资平台公司和区域开发建设企业的融资环境进一步恶化。

（二）自身难题叠加，内困难解

如果说外部融资环境趋紧是“天灾”，那么，区域建设投资增长过快、企业体量规模不足、自身造血盈利不佳、资金统筹效率效果不佳，以及政企定位不清、边界不明、机制不畅等诸多内部问题、困难的积累叠加，才是导致区域开发企业的融资瓶颈和资金之殇的根本症结。

1.建设投资规模过大过快，构成致命压力

在我国经济运行过程中，地方政府的职责主要有两个：一是保证本地公共服务的供给，二是维持本地经济的稳定发展。在大部分情况下，第二个目标会压过第一个目标，这就导致地方政府倾向于突破财政约束，扩张本地经济。

在区域发展过程中，部分政府或园区管理机构，为了进一步加快区域发展，扩张本地经济、打造优良政绩，有可能忽略区域发展逻辑，忽略区域发展实际，忽略招商引资环境，忽略本级财政实力、忽略政府及所属企业融资偿债能力和开发建设能力，一味加快、加大区域建设项目的投资规模和建设速度，导致区域建设投资增速过快过大，进而出现巨额建设资金缺口。出现资金缺口后，地方政府或区域管理机构会在自身“闪转腾挪”的同时，通过行政指令、行政干预等手段，对所属的开发建设平台公司分派、下达极具挑战的融资任务。

从现实来看，无论是否在“目录”之中，诸多政府融资平台公司和区域开发建设企业在成立之初，均肩负着“助推区域发展、实现国有资产增值”的使命和“担负起区域建设项目的融投资和开发建设任务”的重任。在这样的定位与使命责任下，“发挥企业优势、创新融资模式、获取区域发展所需资金”则成为政府融资平台公司和区域开发建设企业不可推卸的责任与核心工作之一。

在中国当下的政商环境和国企管理者任命考核机制下，面对主管政府部门和上级领导下达的融资任务指标，开发建设平台公司的管理者们，只能竭尽所能的开展各类融资活动，力争完成融资任务。

在这样的融资背景和融资过程中，在资金获得与融资成本考量时，能否获得资金、完成任务指标，自然被企业放在融资成本考虑之前。例如，笔者曾服务的西部某开发区，2013年本级财政才60多亿元，而2014年的建设项目投资预算近400亿。在这近400亿的投资中，有300多亿需由负债率已接近70%的某区属开发建设企业负责融资和筹集，并将融资任务指标列入该企业经营层的年度业绩合同。该企业领导者面对如此的行政命令与考核指标，在低成本融资手段几乎已经穷尽的基础上，只能挖空心思、想尽办法的去“拓展融资渠道、创新融资方式”。

综上，伴随着区域快速发展和开发建设任务持续增长，诸多开发建设平台公司年复一年的高负债滚动投资建设行为，导致了其负债规模越来越大、融资难度越来越大、付息还本的资金压力也越来越大，已经逐渐成为企业不可承载之痛和致命压力。

2.体量规模不足，融资渐为无源之水

企业资产规模与资产质量是股权融资和债务融资的基础条件，开发建设平台公司自身的体量规模，决定了其融资能力的高低与融资规模的大小。

总体来看，我国开发建设平台公司自身的注册资本、资产规模、资产结构、财务状况、负债情况等，与所担负的区域开发建设任务及投融资规模存在一定差距。在体量规模不足导致融资能力下降、融资规模受限的同时，463号文件又使企业资本扩张和资产增长方式受到限制，已使部分开发建设平台公司的融资行为渐为无源之水。

例如，2012年，华中某规划面积100多平方公里的工业区，在未来3年内，年均土地开发及基础設施建设投资高达数十亿。在政府财政投入不足的情况下，这年均数十亿的融投资任务，几乎全部落到资产规模不足20亿的管委会所属的某投资公司头上。该工业区管委会原计划在2013年初，将7000多亩储备土地注入该投资公司，然后发25亿的企业债并辅以其它融资手段，解决2013年、2014年的资金来源问题。然而， 463号文件出台和“九个不得”，使该管委会及该投资公司梦断。最后几经周折，虽发债成功，但由于公司资产规模不够，其融资规模仅为6.7亿元。同时，由于环境恶化、供给不足，本次融资成本也水涨船高，接近11%。

3.盈利造血不佳，导致难度剧增

盈利能力和偿债能力是企业融资能否成功的又一重要评估因素。

由于公司的设立初衷和功能定位，大多数政府所属的开发建设平台公司会依据区域建设任务要求和区域发展需要，开展相关业务。在建区之初、在公司成立之初，区域内的代建业务和土地开发、基础设施建设、公用事业服务等业务，往往是开发建设平台公司的核心业务。

由于代建和基础设施建设类业务会形成大量非活性资源资产且盈利能力有限，以及国企决策政府指令色彩浓重等客观原因。有可能导致成立时间较短的开发建设平台公司，存在着产业结构不合理、经营性资产占比较低、公司盈利能力和造血能力不如人意等问题。

活性经营性资产不多，盈利造血能力有限，再加上持续“借新还旧”和资产资本难以大规模注入，将使开发建设平台公司的负债率居高不下，抵押物越来越少，客观导致开发建设平台公司的融资难度日益剧增。

4.政企机制不畅，造成雪上加霜

开发建设平台公司在本区域的土地开发、基础设施建设、公用事业服务等项目，通常采用的是企业代建或政企合作开发、收益分账的方式进行开发建设和运营养管。

对于代建项目，往往会在管委会主导下，依据“项目平衡、总体平衡”的原则，由政府与企业协商确定建设项目的工程造价以及代建费用。按照“合理成本、合理利润”的指导思想，代建费用通常会在2%～5%左右，这就决定了在代建项目对开发建设平台公司的利润贡献不大。对于政企合作分成项目，由于全国性招商男，土地价格倒挂，以及土地收益“层层分成”等原因，政企合作开发建设的土地一级开发基础设施建设项目的收益也可能不太理想。

在非经营性项目收益不理想的同时，政府或管委会为了加强招商引资力度和本级财政增长，对于入区企业会给予税收减免、无偿提供土地、低价租售厂房等优惠政策。其中，低价租售厂房、免费配套服务等优惠政策往往会落到开发建设平台公司头上，这就有可能导致开发建设平台公司投资的工业地产、商业配套等经营性、准经营性项目需要“大局为重”。

综上，由于招商环境、国企特点、政企现实以及契约精神不足，可能导致开发建设平台企业市场化程度不足和企业经营业绩不佳，进而导致企业的造血能力和融资能力不足。

如果说招商环境、国企特点、政企现实等，对开发建设平台公司的盈利能力和融资能力有影响。政府本级财政收入不足导致的拖欠开发建设平台公司款项现象；政企之间的工程预决算及资金管理机制不畅导致的“干了活、没钱拿”现象，对于开发建设平台公司来说，可以用“雪上加霜”来形容。

例如，笔者曾在2011年为华东某规模较小的开发建设平台公司提供咨询服务，在盘点该企业资产状况时，该企业应收账款高达7个多亿，在净资产占比中高达73%，而在这7个多亿的应收账款中，有6.89亿是管委会欠款和挂账。在研讨 “资本规划和结构性融资方案”过程中，该公司领导无奈表示“这6个多亿就先别打在计划内了，管委会1年的可支配财政不到1个亿，怎么可能都给公司”。再如，东北某开发建设平台公司下属的公用事业公司主要负责区域内的“市政养管、园林绿化与能源保障”业务，但该公司成立并实际运行了2年多，还未就养管单价、结算方式、资金“借用管还”等与管委会达成共识。访谈该公司领导时，该领导说“公司运行2年多了，也很好的完成了区域市政设施养管任务，但管委会到今天对结算方式和资金流转也没个明确说法，也没给过公司1分养管费，这2年都是公司向集团借钱过日子”。

综上，受大环境影响和当下政企现实，开发建设平台公司的盈利能力和融资能力会受到一定影响；而政府本级财政收入不足、政企定位机制不畅，导致的管委会拖欠款项和公司财务报表不佳，将对开发建设平台公司的企业运营和持续融资构成“雪上加霜”式的负面影响。

三、融资困境破解对策

内部问题的积累叠加，以及外部环境的趋紧恶化，共同导致了开发建设平台公司的资金之殇。面对资金之殇，各开发建设平台公司正积极谋求和探索着权宜之路与破解之道。

结合我国一些先进区域、企业的成功经验，以及笔者长期的咨询服务心得来看，在外部大环境短期内难以改变的情况下，开发建设平台公司需要多管齐下、综合运用多种方式，才能谋求“资金之殇”的缓解与破局。

（一）整合资源资产，做大体量规模

上文提到，在体量规模不足导致融资能力下降、融资规模受限的同时，463号文件又使企业资本扩张和资产增长方式受到限制，已使部分开发建设平台公司的融资行为渐为无源之水。因此，开发建设平台公司破解资金之殇的首要工作，就是要“充实实收资本，做大体量规模”。

开发建设平台公司若想做大体量规模，需要从获取政府支持与自身的规模扩张两方面着手，常见方式有以下几种：

第一，增加资本。开发建设平台公司做大规模最便捷的方法，自然是财政直接注资增加注册资本金的做法，但是这对地方政府的财政压力较大，地方政府普遍将之作为非常态手段，多数在企业贷款、发债、上市等关键时刻使用。

第二，注入资产。除直接增加注册资本金外，政府可通过BOT、托管等变通方式方式，将区域内的道路、桥梁、绿地等非经营资产以及办公楼、停车场、食堂、招待所等经营性资产的经营权、收益权注入开发建设平台公司，以提高其盈利能力和資产规模。需要注意的是，非经营性资产在融资过程中可能会被剔除，而且这些资产、这样的做法是否严格符合法规规定，也在实际操作上存在广泛争议。

第三，注入土地。虽然在463号文和新的土地出让规章约束下，地方政府已经不能直接将土地注入开发建设平台公司，但部分地方政府会采用设立土储分中心；之后，在有意向土地后，政府先向平台企业注入初始资金；然后，平台企业在特定摘牌条件下，借助土储分中心按照法理程序摘牌并获得预期土地，摘牌后的土地自然成为该企业所属资产。

第四，资源整合。由于历史沿革，部分区域除了“主”开发建设平台公司，可能会有同级的、法理上的“国资公司”、“土地公司”、“项目公司”等其它企业。此种情况下，部分政府会在合乎法理的基础上，将这些公司整合注入“主”开发建设平台公司；或者在“主”公司与其他公司之上，整合成立“控股公司”、“集团公司”，以整合区域相关资源，快速做大平台公司体量规模，从而进一步提高平台公司的融资能力和融资效果。

第五，内涵增长。从企业自身角度来看，做大规模首先是通过市场化、企业化运作，扩大经营收入、提高利润留存，实现内涵式增长，但这种方式较慢且面临较大的不确定性。比较切实的做法是，区域开发建设借助区域“地主”和“子弟兵”优势，积极涉足商业贸易，通过“不过分追求利润、尽量做大规模”指导思想下的大物流、大展贸的经营运作，获取尽可能大的经营收入。之后依靠此收入，提高银行授信与自身融资能力。

第六，社会资本合作。发展混合所有制经济，运用PPP模式进行部分项目的投资建设，对条件允许的所属子、孙公司进行股权多元化改造，是开发建设平台公司引入社会资本、改善合并报表、提高融资能力的常用手段。

第七，盘活沉淀资产。按照“突出主业，有所为有所不为的原则”，通过股权交易、挂牌转让等方式，退出经营效益差、缺乏发展潜力的参股企业，获取发展急需的资金，改善公司资产质量，提高资源战略可利用度。

（二）提高招商效果，缓解资金压力

成功的招商是决定园区规划落地成功与否的关键，也是实现园区商业价值和开发运营良性循环的关键环节。

目前，我国部分区域/产业园区招商引资效率效果差强人意。招商引资效率效果的不理想，可能导致区域税收和财政增长速度放缓，政府可支配财力与区域建设投资规模不相匹配等问题，进而造成政府资金压力增大，所属平台企业融资任务艰巨。因此，政府与开发建设平台公司在建设区域硬环境、改善区域软环境的同时，需要拟订系统的招商规划，实施成功的品牌战略，构建多层级招商组织，创新招商机制策略，以增强招商引资的效率效果，促进区域开发运营逐步步入良性循环，进而缓解区域政府资金压力，破解开发建设平台公司资金之殇的根本。

区域政府、管委会和平台公司在积极建设区域硬环境、改善区域软环境，同时，可以从以下几个方面，着手招商工作的改进优化。

1.明确形象定位、挖掘招商卖点

产业、资源、资本、管理、区域管理机构五要素相互作用、协同发展是区域取得成功的关键，而完整、清晰的区域整体定位有利于充分挖掘优势、明确努力方向、找准工作发力点、系统地指导区域开发与运营。

区域整体定位主要包括区域定位、产业定位和形象定位三大定位。然而，部分区域在制定区域规划过程中，会重点关注区域空间规划和产业发展规划，而忽略区域形象定位和招商规划，导致在后续的宣传推广和招商引资过程中，难以快速、鲜明传递园区特点，引起潜在企业重点关注。

因此，区域管理机构应立足区域规划，结合宏观政策环境、区域经济实力、区域产业基础和本区区位特点，研究明确区域形象定位，挖掘区域价值和招商卖点，并形成系统的宣传推广载体和推广计划，以鲜明、有效传递区域特点，快速占领相关者心智，从而达到良好的对外宣传效果，促进招商效率与招商效果的提升。

2.拟订招商规划、实施品牌战略

有效的产业发展策略和招商策略，可以加速区域产业集群效应形成，提高区域产业竞争力和区域发展速度。

因此，区域管理机构在制订实施一系列产业发展策略，加速园区产业集聚的同时，需要通过系统的招商规划方案的实施，有效整合配置资源，指引各项招商工作顺利开展；需要通过成功的品牌战略实施，切实增强招商效率和效果，变“招商引资”为“招商选资”，从而使区域发展从资源政策驱动向品牌竞争力驱动升级，实现产业发展与招商相平衡，进而促进区域产业形成，并通过产业发展牵引区域或产业园区的进一步升级。区域品牌战略、招商规划和营销推广方案，需要按照图1逻辑进行思考与规划。

3.鼓励全员招商 借助外部力量

区域管理机构在明晰区域形象定位，实施招商规划和品牌战略营销的同时，需要通过招商政策的明晰、激励机制的出台，构建多层级的招商组织并挖掘调动政府单位、招商部门、平台企业和区域内部干部员工的招商积极性。

例如，华北某新区，在管委会设立招商局负责区域招商的统一规划和组织实施工作外，所属平台企业和其他政府部门均肩负着招商任务，并将招商落地投资指标完成情况，作为年度绩效考核重要指标之一。同时，出台明确的招商激励政策，鼓励政府单位、所属企业的干部员工积极宣传区域特点优势、积极推荐潜在企业落户本区域。这一措施的实施，逐步使区域知名度和潜在意向企业的数量质量不断提高，逐步促成区域“大招商”、“小招商”相互嵌套，逐步使“招商引资”向“招商选资”转变。

在积极调动内部机构、人员招商工作主动性的同时，区域管理机构应积极整合外部资源，借助外部力量和专业招商机构，开展区域招商引资工作，来有效提高招商效率效果，支撑区域引资目标实现。

（三）实施产业升级，提升经营业绩

实施产业升级，提升经营业绩，扩大资产规模，改善偿债能力是企业持续发展和融资成功所必须。

因此，作为区域性、综合性公司的开发建设平台企业，在充分合理地利用区域资源和国企优势，“有所为、有所不为”的同时，需要遵循企业成长逻辑和先进企业成功经验，借助持续的产业升级和模式创新，不断在业务拓展方面开创新局面，在产业结构调整方面迈出新步伐，才能持续提高企业综合实力和经营业绩持续，支撑企业的持续融资与健康成长。

从企业的成长逻辑和先进区域、企业的成功经验来看，“螺旋式上升”是我国大多数开发建设平台公司的产业演进路线与企业成长方式。具体的产业升级路线大致如下：

首先，会从“完成开发建设任务，加快区域发展速度”立场出发，积极

开展区域内的土地一级开发、基础设施建设，以及带有区域垄断性质的市政公用事业运营养管业务，为区域发展和招商引资夯实基础。

其次，在土地一级开发基础上，延伸产业链条，实施产城一体综合开发，

开展工业地产、住宅地产以及公用配套等房地产开发和物业资产经营业务，改善区域招商引资环境，提高公司自身的盈利能力、发展能力和融资能力。

然后，伴随区域发展和企业规模不断扩大，将逐步涉猎物流金融、小额贷款、担保公司、融资租赁等金融业务和优质项目股权投资业务，择机成立或参股财务公司、商业银行、证券公司、保险机构，从而走上产融结合的发展道路，加快企业产业升级和创新发展步伐，提高公司竞争优势和盈利能力。

再后，充分合理利用区域资源和国企优势，逐步开展现代生产服务业、

现代生活服务业、商业性房地产开发经营以及大宗展易、特许经营等业务，以进一步提高区域竞争力和企业的可持续发展能力。

最后，伴着区域开发建设渐进尾声，开发建设平台公司或通过经营区域建设和企业发展过程中所沉淀、形成的物业资产谋求公司存续，或走上跨区域市场化经营这样一条二次创业道路。

由于区域与企业情况的不同，开发建设平台类企业的产业演进和发展轨迹也不完全类似。

但作为肩负“助推区域发展、实现国有资产增值双重重任”的开发建设平台公司，必须以区域发展为己任，以追求经济效益和社会效益最大化为目标，围绕区域开发建设大局，致力于区域的建设开发和运营服务，需要以产融结合为发展主线，按市场化方式运作资本，做实城市基础设施业，做优房地产业，做强现代服务业，做精金融与投资业，才能实现产业的聚集和优化升级，才能成为以资本经营和资产管理为主要模式，具有持续成长动力的大型国有企业集团。

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（编辑：周南）