我国集体土地产权制度存在的问题和对策

吴晓明 孙威士

摘要： 随着我国国民经济各行业突飞猛进的发展，现有的集体土地产权制度已经严重滞后于目前的经济形势。针对目前集体土地产权制度中存在的归属不清，权能缺失，流通不畅等问题，笔者提出了明确土地产权，完善相关法律等一些列措施，以使我国集体土地产权制度进一部完善，进一步保障农民的合法权益。

关键词： 产权；集体土地；权能；土地流转

中图分类号：F301

近年来，随着我国经济社会的发展及新型城镇化建设推进，农村集体土地制度改革已经成为迫切的需要。党的“十八大”报告中提出：“要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制”，这为我国集体土地产权制度的改革提出了方向。按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度理论，我国现在的集体土地产权制度还存在许多先天问题，这些问题的存在，无论对于基本农田保护、土地流转，还是征地制度改革，都有许多不利，所以分析我国集体产权制度存在的问题，破解集体土地改革的难题，对于我国的土地制度综合改革有重要意义。

一、从产权主体的角度来看，集体土地所有权存在主体归属不清问题

1982年《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《土地管理法》第八条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”从这一规定来看，可以确定的是，集体土地产权的法定主体为“乡农民集体所有”、“村农民集体” 所有、“村内两个以上农业集体经济组织所有”，由农村集体经济组织或村委会经营、管理。但是，就像中国社会科学院教授于建嵘所说：“‘农民集体不是法律上的‘组织，而全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体”。农民集体所有具体是农民共有还是集体产权？产权所有人具体为谁？由于我国现行法律对此的规定过于抽象，目前学界对此争议较大，有学者认为集体土地为集体产权，农民只依其身份关系享有使用、收益的权利，还有学者认为集体土地为共有产权，是农民共同享有所有权，但这种共有为不分份额，不可分割的，所以集体土地共有为特殊的共有制度。

二、从产权的内容角度来看，集体土地产权制度存在权能缺失问题

完整的集体土地产权的界定，包括所有权、使用权、收益权、处置权及由这些权能细分和组合的权利束[1]。而我国现行集体土地制度中，农民的土地承包经营权仅仅有占有、使用、收益的权能，严格意义上只有占有、使用和一部分收益的权利，而对于农民的土地承包经营权的收益权、处分权限制较多，《物权法》规定土地承包经营权的客体——耕地、自留地、自留山不得抵押，宅基地等集体所有的土地使用权也不得抵押，《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》规定“经县级人民政府土地管理部门登记的集体荒地土地使用权和乡村企业集体土地使用权可以设定抵押权，其他类型的集体土地使用权不得抵押”。《土地管理法》第63条规定，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。而对于农村集体土体转化为建设用地，采取了征用转换的方式，但是征用补偿标准和国有土地征用标准差别很大，补偿水平较低，失地农民的收益权不能保证，而且在实践中土地征用大多才用行政命令式的非法律行为，损害了农民的知情权、选择权、和监督权，严重损害了农民的利益。

三、从产权的流转渠道来看，集体土地产权制度存在流转不畅问题

随着我国新型城镇化的发展和现代农业集约化、规模化发展趋势，越来越多的农民劳动力转移到城市的二三产业，集体土地使用权流转成为一个日益突出的问题。所以我国2001、2002年中央连续两年出台《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，明确提出土地承包经营权的流转制度。2003年出台的《农村土地承包法》和2005年《农村土地承包权流转管理办法》，为规范农村土地承包经营权流转行为，维护流转双方当事人合法权益，提供了明确的法律依据。2008年中共中央在十七屆三中全会中所通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出建立健全我国农村土地承包经营权的流转市场，采取土地流转的有偿原则，允许农民以转让、出租、转包、互换、股份合作等多种灵活的方式流转其土地的承包经营权。

从而发展出多种形式的土地规模化管理和经营。到十八届三中全会决定“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”，国家一系列与农村土地流转相关法律法规文件的出台，为我国农村土地流转制度的更为全面的完善提供了强大支持，对我国农村土地制度的改革的历史发展具有极其重要的意义[2]。

但是，由于我国对于集体土地承包经营权的转让限制较多，包括不允许转让用于非农建设，只能先进行转换土地性质；转让集体土地承包经营权需要发包人同意；转让给本集体外其他集体的成员需要全体村民2/3的村民同意等等，土地流转程序繁琐，造成农民私下转包现象普遍存在。而且由于我国集体土地产权归属不清、权能残缺等先天存在的问题，有关集体土地流转法律法规不够健全，集体土地转让信息的零散存在，缺少统一规范的农村土地流转平台，造成我国集体土地流转不畅、土地纠纷频发。

四、进一步完善和改进集体土地产权的对策

本文从四方面加以论述。

（一）理顺归属关系，明确产权主体

为进一步保障农民的合法权益，促进我国农业集约化、产业化运营，规范土地流转市场，有必要进一步明确产权主体。“产权明晰既是农村土地流动的前提和基础，也是市场经济的客观要求[3]”。而十七届三中全会确立“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”所以笔者建议在继续坚持集体土体公有制的基础上，进一步完善集体土地法律法规，深化集体土地制度改革，理顺集体土地归属关系，明确每一块土地的产权主体，建议把乡（镇）集体、村集体、村民小组三级产权主体统一为村民集体共同所有，提高农民在产权主体中权利和地位，有利于农民知情权和监督权的行使。

（二）改革管理主体，提高管理效率

《土地管理法》规定在土地归农民集体所有，由乡、村委会、村民小组管理、经营，“但我国集体土地所有权的主体，都是基层的行政组织，无法真正代表农民行使土地所有权” [4]。如何高效管理集体土地，需要改革管理主体，重新组建一个专业组织统一经营管理村集体土地，村委会可以作为监督机构，使得经营权和监督权分离，这样才能提高集体土地经营的专业化水平和管理效率，也能进一步保障农民的权益。

（三）完善产权权能，提高农民收益

我国农民的集体土地承包经营权从权利的属性上属于用益物权，即“直接支配特定无并排他性地享受其利益的权利”，承包人应该具有处置自己的享有的土地承包经营权，即进行抵押、担保、转让的权利。但是由于集体土地承包经营权的权能不全，对于其抵押、担保、转让有过多的限制甚至禁止，比如《物權法》规定下列财产不得抵押：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外。所以为保障农民享有的土地承包经营权的实现，需要完善集体土地承包经营权的权能，解除对土地承包经营权抵押和继承的限制，赋予农民土地承包经营权的完整的用益物权，使其享有占有、使用、收益和适当的处分权利。

（四）健全法律法规，规范土地流转

虽然我国有关法律规定了土地承包经营权的流转制度，为规范集体土地承包经营权流转，提供了明确的法律依据，但是关于土地流转的范围、流转的方式、流转的平台等问题，有的没有规定，有的规定的比较笼统，更多是政策性的文件。所以需要尽快修改《物权法》、《农村土地承包法》等土地管理法规，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地使用权，发展多种形式的适度规模经营。建立集体土地流转市场，规范土地流转行为，引导农民通过正规土地使用权流通渠道，保障农民利益，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

五、结论

我国现行集体土地产权制度是建立在农村土地家庭联产承包制的基础上的，适应了当时的形势，极大提高了农民的劳动积极性，解放了生产力，为我国粮食安全、农村经济的发展起到了不可磨灭的贡献，但是随着我国经济社会的发展，特别是新型城镇化的发展，由于中国集体土地产权制度中先天存在的一些问题，这就要求我们采取相应的措施，进一步完善我国的集体土地制度，赋予农民更多权利，规范土地流转程序，只有这样才能提高集体土地的经营效率，保障农民的权利。

参考文献：

[1] 钟林.基于产权约束的农地流转市场定价研究[D].成都：电子科技大学，2009.

[2]孙涛，黄少安.制度变迁的路径依赖、状态和结构依存特征研究——以改革开放以来中国农村土地制度变迁为例[J].广东社会科学，2009（2）.

[3]胡枭，周顺忠.集体土地流转与经济组织产权问题研究[J].农业经济，2013.

[4]牟秋，颖辛萍，杨玉平.我国集体土地产权制度存在的问题及对策[J].科技资讯，2012.

（编辑：周南）