关于财政分权与环境污染的研究综述

王江琴

摘 要：本文梳理了国内对财政分权与环境污染的相关文献，并简要评论了国内相关研究的不足。先分析了财政分权对地方政府行为的影响；然后回顾了中国的财政分权体制对环境污染影响的相关研究。

关键词：财政分权；环境污染；环境质量

要探讨财政分权与环境污染的关系，首先需要了解环境污染的治理和监管制度，理解在环境政策制定及实施中地方政府的角色，进而才能分析财政分权是如何改变了地方政府的行为激励，使其在行政集权和财政收支压力下，通过展开经济竞争、减少环境治理投入、放松环境管制而对环境质量产生影响。因此，本文按照以下逻辑思路展开：先分析了财政分权对地方政府行为的影响；然后回顾了中国特色的财政分权体制对环境污染的影响。

一、中国式财政分权对地方政府行为的影响

（一）中国式财政分权下的双重激励

自上而下的经济分权为地方政府发展经济提供了“正确的激励”，诱发了各个经济部门的快速成长，既促进了经济迅速发展，更推动了市场化改革的深入。但是与西方国家的财政分权不同，中国的财政分权始终伴随着政治集权，中央政府的绝对权威对于地方官员的任免扮演着重要的角色。中央政府有足够的能量来对地方进行奖惩，地方政府官员因而不得不追随中央政府的政策导向。故很多学者认为政治上的激励对中国经济增长的解释也不容忽视。与大多数选举国家不同的是，中国的地方领导是由上级直接任命的，因此地方政府在行政过程中主要是对上负责而非对下负责，在这样一种机制下，地方政府每年必须要保证GDP的高增长，否则在政绩考核中被否决从而晋升无望，所以地方政府官员就有了相互竞争GDP增长率的激励，这就形成了一种基于上级政府评价的“自上而下的标尺竞争”。总之，强有力的政治集权与政治晋升激励为地方经济增长提供了更加充足的动力。然而，中国式的财政分权在“做对激励”的同时，也产生了不少负面影响。比如，周黎安（2007）认为，晋升锦标赛造成了地方政府行为的扭曲，是许多地方政府大搞“政绩工程”的根源所在。

（二）财政分权激励下的地方政府行为异化

如上所述，中国的财政分权与西方联邦制国家不同，与经济分权相伴的是行政集权，中央政府通过掌管官员的任免和升迁权，影响地方政府的决策，从而构建起对地方政府的激励机制，关心自身政治前途的地方官员在这种激励下开始了晋升锦标赛，在以GDP为核心的政绩考核的引导下，这种中国式分权体制产生了为增长而竞争的现象，带来了中国的经济增长奇迹。但是，这种“为增长而竞争”的激励机制也导致了地方政府行为异化，主要体现为财政支出机构扭曲——“重基本建设支出、轻民生支出”。例如，傅勇、张晏（2007）探讨了中国式分权背景下地方政府支出结构偏向的激励根源，并利用1994年以后的省级面板进行实证研究，发现中国的财政分权与基于绩效考核下的政府竞争造就了地方政府公共支出结构“重基本建设支出、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲，在政治集权基础上的中国式分权激发了地方政府“为增长而竞争”。

二、 中国式财政分权与环境污染的研究

环境污染问题已被迫提上我国政府的议事日程，公民享受高质量的自然环境同样具有非竞争性和非排他性，那么政府对这部分公共品的供给同样具有不可推卸的责任，下面将着重探讨财政分权对环境质量的影响。

环境保护支出属于典型的地方政府民生支出项目，在我国财政分权激励下，地方政府职能异化，地方政府可能减少对环境保护的支出。国内学者对于中国式财政分权对环境影响的研究起步较晚，目前所做的研究还不多，且已有研究也主要在实证检验方面。目前，多数研究认为，分权程度的提高会加剧环境污染，降低环境质量。在追求GDP增长的激励下，地方政府会选择放松环境管制等手段展开竞争，以环境资源换取经济增长。例如，马晓钰、李强谊、郭莹莹（2013）利用我国30个省1999年-2010年面板数据，采用静态和动态面板数据模型，实证研究了中国财政分权对环境污染的影响。结果表明：财政分权与环境污染存在正相关关系，分权度的提高不利于环境质量的改善，这也说明了财政分权可能会降低地方政府对环境污染的管制力度。

上述研究大多关注财政分权与环境质量的关系，发现分权程度的提高可能降低地方政府管制环境的努力，使得污染加剧，因此，这个角度主要是从环境管制角度来分析的。国外的许多研究指出，地方政府的环境保护努力下降也可能是财政分权导致环境质量恶化的原因。目前国内这个角度的研究比较少。此外，财政分权导致的地方竞争带来了经济增长效应，而经济规模的扩大对环境污染存在正负两方面的影响。一方面，经济活动本身会带来环境污染，扩大的生产规模和消费都可能在总量上带来更大的污染量。但另一方面，经济增长也带来了收入水平的上升和技术进步，从而使得政府贯彻和执行环境监管措施的意愿和能力加强。在这一领域，主要是围绕着环境库兹涅茨曲线（EKC）进行的一系列研宄。

三、简要述评

国内对财政分权与环境污染之间的研究起步较晚，不管是理论阐述还是模型设计都处于低层次阶段。研究方法以实证研究为主，大部分实证研究结论得出财政分权加剧环境污染，不利于环境质量的提高。但是由于模型建立和指标选取的差异，少数文献也得出相反的结论。其中财政分权度的衡量指标的选取最为关键。国内研究偏重实证研究，而忽视了对财政分权影响环境污染的传导机制进行深入阐述，这一领域有待进一步研究。（作者单位：中南财经政法大学）

参考文献：

[1] 陈刚：《FD I竞争、环境规制与污染避难所——对中国式分权的反思》，《世界经济研究》2009年第6期。

[2] 傅勇、张晏：《中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价》，《管理世界》2007年第3期。

[3] 马晓钰、李强谊、郭莹瑩：《中国财政分权与环境污染的理论与实证——基于省级静态与动态面板数据模型分析》，《经济经纬》2013年第5期。

[4] 薛刚、潘孝珍：《财政分权对中国环境污染影响程度的实证分析》，《中国人口.资源与环境》2012 年第1期。

[5] 闫文娟：《财政分权、政府竞争与环境治理投资》，《财贸研究》2012年第5期。

[6] 周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。

[7] 张克中、王娟、崔小勇：《财政分权与环境污染：碳排放的视角》，《中国工业经济》2011年第9期。