我国财政分权对环境质量的影响路径分析

陈默

摘 要：环境污染是公共物品供应不足与公共治理缺乏效率的表现，它与中国现有的分权体制有密切联系。一方面，财政分权是促进经济增长的可能因素之一，而经济增长与环境质量之间存在着某种必然联系，另一方面，中国式财政分权改变了中央对地方政府的激励，政治集权下的以GDP为主的官员绩效考核机制必然会导致了地方政府行为的变化，进而影响到我国社会经济的各个领域，其中就包括环境领域。为什么我国在软性公共物品（如环境保护）上的投入有限并缺乏效率？中国式财政分权是怎样影响环境污染的？中间的传导机制如何？这些问题都将是本文试图从理论上加以分析和解决的内容。

关键词：财政分权；环境质量；地方政府竞争

自上世纪50年代以来，世界上许多国家开始陆续实施了分权化改革运动。不论在发达国家、发展中国家，还是由计划经济向市场经济转型的国家，都经历着一场中央将经济管理权限下放给地方政府的分权改革。这次分权改革极其复杂，而且对经济社会各个方面产生了巨大影响。中国的财政分权体制的重大变革始于20世纪70年代末，伴随着“统收统支——财政包干制——分税制”的探索，我国逐步形成了以分税制为核心的财政管理体制。在分权体制改革带来激励的作用下，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，但是与此同时，环境污染日益加剧，这个负面问题与中国经济的持续高速增长一样，同样引人注目。

近年来，随着经济的发展，我国传统污染物的排放量远远超过环境容量，水环境呈现复杂的流域性污染态势，湖泊营养化程度迅速增长，近岸海域的环境质量下降，赤潮现象接连发生，土壤污染量大、面广、持久，大面积耕地因为污染而退化，特别是2013年12月我国25个省份遭遇持续性雾霾天气，环境污染问题又一次被推向了舆论的风口浪尖，引起人们的高度关注。党的十八大明确把生态文明建设纳入建设中国特色社会主义总布局，确定了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总布局。十八届三中全会中，“生态文明”作为关键词在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中多次被提及，“加快生态文明建设”也作为一项重要内容被提出。环境保护再次被提上议程。

研究环境污染问题对维护生态安全有重要的现实意义，通过本文的研究，我们可以对分权体制下的环境污染问题的原因有一定研究，一方面对于我国财政分权改革、各级政府财权和事权的匹配，以及不同地区的差别化分权程度有现实的指导意义，另一方面可以规范地方政府的行为，改善环境质量，引导经济发展与生态环境的协调长期发展。现有的研究环境污染问题的文献很多是从外部性来分析的，虽然近年来越来越多学者开始分析环境污染背后的制度原因，但是大部分是从实证的方面来探讨。本文从中国式财政分权的理论角度来研究我国环境污染的问题，重点分析财政分权给地方政府行为产生的激励，然后在政治集权和经济分权的激励作用下，地方政府行为的变化造成的环境污染。

财政分权已成为各国普遍现象，财政理论于20世纪50年代诞生于西方，它目前呈现出多元化的发展。财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围， 允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。学术界一致认为以Tibeout（1956）的经典文章《地方公共支出的纯理论》作为现代财政分权理论的起点，后来经过了众多学者的发展和完善，财政分权理论日趋成熟，对现实的解释力日趋增强，目前一共经历了两个发展阶段，形成了两代财政分权理论。第二代财政分权可以很好解释中国财政分权促进经济发展的原因，中国的财政分权模式内涵了激励机制，导致地方政府成为相对独立的利益主体，这一因素在中国经济快速发展过程中起到了重要的推动作用，也影响了政府的行为。

财政分权作用于环境的主要路径就是通过影响政府行为，进而间接影响环境质量。财政分权对地方政府行为的影响主要有以下几个方面。首先是对地方政府财政支出结构的影响，一个地区的财政收支结构可以反映地方政府对本地区的发展方向和战略意图。中国式财政分权直接导致的一个后果就是与官员晋升紧密相关的GDP增长指标作为重中之重被高度重视，社会事业发展却被长期忽视，不同类型财政支出对经济增长作用不同，地方政府充分利用可以自主安排财政支出的权利，将更多资源用于经济建设，而忽视了教育、科技、医疗、环保、公共卫生、社会保障等社会发展支出，在财政分权的激励下，地方政府的经济行为必然考虑到自己的政绩，财政激励和政治激励共同决定了地方政府官员的各种行为，各级地方政府间表现强烈的竞争行为，这种行为严重扭曲了支出结构，比如地方政府重基础设施建设轻公共产品的提供等等。其次是对地方政府间竞争的影响，财政分权导致中国各国地方政府围绕经济指标为追求政绩而进行锦标赛式的竞争，财政分权程度越大，地方政府竞争辖区外流动性要素的程度越大。此外，在考察FDI经济增长效应的基础上加入财政分权与FDI乘积的交互项以考察财政分权对FDI增长绩效的影响，发现分权带来的过度竞争在东部和中部地区都不利于FDI增长效应的发挥。财政分权加强了地方政府的权利，通过地方政府积极作用推动了经济发展，但是在既定的政治管理体制下，这种分权也导致地方政府之间围绕经济资源展开竞争，并给市场带来一定的扭曲中国的财政分权与西方国家不同，与经济分权相伴的是政治上的集权，中央政府可以通过掌握地方政府官员的升迁来影响地方政府的决策，这会导致关心自身前途的官员大力发展经济，增加GDP，盲目追捧PDI，一定程度上会对环境产生影响；另一方面，会导致地方政府的职能异化，在竞争中片面追求经济增长而忽视了诸如环境等公共产品的投入，也会影响环境质量，可能带来污染。

从现有研究可知，财政分权主要通过两条路径来影响环境，一方面财政分权可能通过影响经济活动水平或规模来间接对环境质量产生影响：经济活动本身可能带来环境污染，但是经济增长也会带来收入水平上升和技术的进步，使得政府贯彻和执行环境监管措施的意愿加强，这一部分是围绕环境库兹涅茨曲线展开研究的，学者们主要通过实证分析来研究该曲线的，但是我国目前的实际情况是否符合环境库茲涅茨曲线仍有待继续研究证实。另一方面是财政分权通过激励等机制影响了地方政府行为，加强了地方的经济竞争，一定程度上导致地方政府行为异化，直接影响了对环境保护的投入和环境规制力度。国外的研究并没有得出财政分权必然带来环境污染的结论，但是国内学者通过实证分析，大多都得出了财政分权会影响环境质量，带来环境污染的结论，国内外学者研究的差异性主要在于中国式财政分权的特殊性，是政治集权下的经济分权，经济激励与政治激励会影响地方政府的行为，带来地方政府行为的异化。（作者单位：中南财经政法大学）

参考文献：

[1] 王学山，吴豪，陈雯：《区域环境质量与经济发展关系模型研究》，《长江流域资源与环境》，2004年第4期。

[2] 范俊玉：《我国环境治理中政府激励不足原因分析及应对举措》，《中州学刊》2011年第1期。

[3] 孙鳌：《环境外部性非内部化的原因与对策：政府的视角》，《学海》2010年第1期。