农村公共服务供给与乡村治理研究

曹亚楠

摘 要：农村公共服务就是以村庄范围内的居民为受益人、具有非竞争性和非排他性特征的产品和服务，提供村庄公共服务是乡村建设的重要内容。本文的研究目标是希望通过完善村民自治这种村级治理模式，提高村庄自我治理能力以达到村莊公共服务的充足供给和自主供给。

关键词：村庄；公共服务；乡村治理

农村公共服务研究是一个相当大的范畴，涉及经济学、财政学、政治学、公共政策学等多门学科。其研究的视角也非常多元，税费改革与财政体制改革、创建和谐社会、缩小城乡二元结构、提高农民收入等。笔者认为，农村公共服务的概念应区分宏观研究和微观研究：宏观研究侧重政策方面，而微观研究则包括村庄层次的农村公共服务供给机制、研究具体的公共服务在农村地区的供给机制、研究村庄范围内公共服务供给与村级治理的关系等。当前涉及村级治理、村庄公共服务和村庄自我供给的研究较为稀少。而实际上，当前村民对村庄公共服务供给的需求程度和对村民自治的需求一样高，所以本文希望通过对“村级治理有效提高村庄公益”问题的研究，促进村级治理和村庄公益的良性互动发展。

一、村庄的公共服务需求和供给情况案例

本次研究以甘肃地区的两个村庄为案例。A村位于兰州市郊区，是典型的富裕村，436户1552人，2014年人均年收入7800元。村容村貌较好，拥有8000米的硬化路面，占地约2亩的休闲广场一个，配有健身设施。生产设施方面，有蔬菜大棚223栋（600亩），灌溉水利设施（22个深井、集雨工程、大型养水站等）。

B村是一个居住分散的传统西北村落，555户1844人，劳动力不足1000人，80%在村里务农，农业收入占50%，牧业收入35%，打工收入占15%左右，2014年人均年收入4780元。村集体收入来源主要是政府补贴和占地费，资源性收入比重较低。村集体提供的公共产品主要是道路、有线电视接入，其中依赖基层政府支持的比例较大。

通过以上简要描述可见，这两个村庄在村庄公共产品的供给和村庄治理方面具有比较明显的共同特征。但在经济发展水平、公共服务供给水平（现实水平和可能水平）、治理特征、治理水平、自治水平等几个方面都存在差异。

二、村庄公共服务供给机制方面的发现

（一）村庄类型不同，公共服务的内涵也不同。在传统的农业村庄，公共服务主要表现为道路、农田水利设施和水电设施等，需求相对简单，供给障碍主要在资金方面；在城郊村等非农化的村庄，公共服务的内涵更加丰富和复杂，依据经济发展水平的不同，表现为道路、规划、治安、公共卫生、排雨排污、集市建设、完善社区管理等类似城市社区的需求特点，供求矛盾比较突出。供给障碍主要是管理水平和制度欠缺，资金问题则退而次之。

（二）基层政府是村庄公共服务供给的主要资金供给者。从供给水平高的村庄的情况看，A村有一个威望高能力强的老支书，得到县乡甚至地区政府的垂青，争取到地级主要领导干部为该村的联系人，先后收到各级政府的资金支持达百万元。而B村就未得到过这些额外的支持，村庄发展处于管理缺位状态。

当前各级政府对村庄建设的投入到底有多大？这些投入在多大程度上解决了村庄发展需求？这些问题还有待研究，但可以肯定的是，村庄获得政府资助的机会是不均等的，这与政府作为主要资金供给者对村庄的经济支持尚未形成制度化是有直接关系。

（三）目前村庄自我服务的实际职能错位现象较为严重。应该由村庄自我承担的村庄道路、环境卫生、社区福利等公共服务村集体不能充足供给，而诸如义务教育、水利设施建设等村庄不能自主完成的事情大部分村庄勉为其难地承担着。当前大部分村庄最急需的公益事业是道路、小学和水利设施，而小学和水利设施属于农村公共产品和服务的范畴，应属国家财政支持的范围，不属于村庄公益范畴。

（四）村民对村庄公共服务的投入较少。村庄公益就是村庄能够自我供给、自我服务、村庄内部人受益的村庄范围内的公益项目，投入主体应该是全体村民。然而调查表明，村民对村庄公益的投入很少，村民集资并为成为村庄公益建设的主要渠道，且村民投劳十分有限。相应的，村民对村庄公益的需求也很低，村干部和村民都把主要精力放在自己的家庭经济建设上，有意忽视对社区质量的要求。

三、从公共服务的供给视角观察村庄治理

村民自治作为一种治理制度指向了村庄公共服务的供给。治理是公私各个主体就公共事务进行持续协调互动的一种过程。从法理上说，村民自治制度是符合现代治理理论的各种要求的。研究发现，尽管社会各界轰轰烈烈地关注农村民主选举，但是村民和村干部更关注的还是村庄实际利益的实现，因此村民村干部都能意识到村民自治和村庄公益的关系，并且用村庄公益的尺子衡量村干部的治理水平。对村庄治理满意的原因基本是因为村干部完成了哪项公益产品，而不满意的原因主要是村庄公益实现水平不高（另一个就是怀疑村干部贪污）。村民自治制度引进以来，A、B两个村庄都不同程度地完成了一些村庄公益项目，主要是道路、小学和简单的水利设施。虽然村民自治能够使村民村干部意识到治理的目标是扩大村庄公益，但是实现的情况却并不理想。两个村庄虽然经济条件差距较大，但几乎都有潜力完成更多的村庄公益，尤其是A村，该村人均收入较高，村民基本都已经实现了非农化，村集体收入较多，每年都有卖地、卖土、卖水等资源性收入，但是村庄除了主要出资修建一所小学、广场和道路外，再未投入到其他公共产品了。实际上，公共服务供给不良的一个重要原因就是缺乏村庄治理的制度环境和文化环境。

村庄的自主治理能力较低，村民自治作为一种治理制度其应有的动员能力没有充分开发出来。村民自治制度的最初动因就是填补村庄治理的真空，为村庄公共生活提供治理主体，但是村庄自主治理能力并不因制度的引进而自动形成。比如发生在A村的一件事引人思考：村干部告知笔者，A村近期又将获得占地补偿款50万元。经过村民大会商议，村委会不能截流用于村庄公益建设，否则村民就不同意将土地出让，最终这笔资金到位后将全部平均分给农户。这是一个因为非农化、城市化而原子化的村庄利用村民自治制度抵制村庄治理的典型事例。因为原子化的村民已经没有村庄治理的意愿，即民主权利可以用来维护小家庭的利益，可以抵制村干部可能有的贪污，就是不能用于促进村庄的公共利益。

四、村庄公共服务供给机制的思考

村庄公共服务的有效和充足供给既是村庄善治的要求，也是提高农民生活质量的要求，但是村民自治作为一种村庄治理制度，不会自动达到公共服务有效充足供给的治理效果，在村民自治和村庄公共物品有效供给之间需要研究多个变量之间的关系。这些变量从内部来看，包括村庄经济实力、村庄公共产品的现实供给水平和潜在供给水平、村庄治理特征和治理水平、村庄民主自治水平等；从外部来看，包括国家的法律和制度供给、政策供给、资金供给和技能供给（培训宣传）、基层政府对村庄的行为方式等。

分析中，我们发现，A村属于富裕行列，但是与同处一地的还处于温饱阶段的B村相比，两者的公共服务供给情况差别巨大。从治理特征方面看，前者村委会和村干部没有权威和资源，村庄缺少信任、互惠、参与等社会资本，因此村干部不能有效地动员村庄内外的资源进行公益建设，道路和卫生状况远远落后于应有的水平。后者则因为村干部是村庄的经济能人，干群关系良好（可能与村庄没有经济资源可供村干部瓜分有一定关系），干部有可能组织外部资源并动员内部力量配合完成一些公共产品和服务。

本次调查中A村属于精英治理的村庄，村庄公共服务的供给水平都相对周边的村庄高，一位能力突出的精英都能够从村庄外部动员大量资源进行村庄建设，村庄民主问题因为他们突出的工作成绩而消失于无形。但是这种模式存在两个危险，一个是可持续性问题，另一个是村民的民主权利的实现问题。实际上，A村的老支书已经退休两年了，继任者无论在声望还是在能力上都无法继续老支书的工作模式。村庄的精英治理是阶段性的，这种模式迟早要被超越。这种才能突出的精英不是每个村庄都有，即使有精英，民主意识逐渐增强的村民也会反对当前的这种治理状态。

人口流动较少的传统村庄公共服务的供给水平相对于他们的经济实力来说比较好，B村就是这种类型的村庄，这样的村庄只有少量的劳动力外出（两村外出劳动力的比例均低于15%），村庄生活对村民来说仍然很有意义，很受重视，这样的村庄也最容易实现比较正规的民主自治：村民选出能人当干部，干部尽力干一些力所能及的事情，群众也能在一定的代价范围内配合干部的工作。这种村庄面临的最大难题是没有足够的物质资源，应该是外部资源支持最容易奏效的地方。

人口流入村庄的治理情况不同。A村有流入人口600多人，基本是本村企业的雇工，年轻未婚，他们对村庄的治理和发展未产生大的影响。村庄管理者显然希望能够经常化地对外来人口收费，但并未实际发生对外来人口的排斥现象，主要原因是村庄劳动力的主要经济来源是出省劳务，外来人口基本不与他们争夺资源，反而成为他们弃耕土地的承租人，并提高了他们房屋的租金水平。外来人口完全可以成为村庄治理的主体之一，从这两个村庄的情况看，把外来人口纳入村庄治理的范围应该是合理的选择，因为外来人口的增加使村庄公共服务需求（例如道路硬化和环境卫生）变得更为迫切，而且外来人口也是村庄公共服务供给的一支力量。

五、相关政策建议

综合以上的比较研究认为，想要通过村级治理达到农村公共服务的有效和充足供给，必须研究以下四个方面的机制：

一是必须研究村民和村干部的投入积极性。当前村民和村干部的投入积极性不够高，他们都倾向于选择“不作为”，主要原因是什么呢？根据博弈理论，对预期收益的判断影响其参与决策，村民不愿意投入资金和劳动，是因为他们担心自己的投入部分被村干部占有；村干部不愿意投入时间和努力，是因为他们自己不能从中获得足够的报酬（物质的或声望的）。有时候，政府投入还会引起村民们的猜疑——干部贪污了多少？那么，如何让村干部和村民选择积极的行动方案呢？公共选择理论认为，选择积极行动方案的前提是——有效的制度、惯例和文化。所以，我们必须从任何有效提高村庄公共服务供给水平的角度去研究村级治理和村民自治，村庄民主不是目标，而是手段。

二是必须研究农村自治组织（村委会）的治理机制。村委会作为一种自治组织，要在村庄范围进行治理，它必须拥有权威和资源，而且这种权威和资源是有法律依据的，只有拥有权威和资源的情况下，它才能动员资金和劳力進行公共产品的供给活动。传统权威和资源，例如干部威望、村庄舆论等，当然还是村庄治理的重要资源，但这些已经不足以应付现代化大背景下的村庄治理了。如果不从法律方面确立村庄自治组织的治理资源问题，村庄民主自治就不会有实质进展。

三是必须研究政府，尤其是基层政府，对农村治理的参与机制。农民是弱势群体，村庄是弱势社区，没有政府的资金支持和政策帮扶，农村公共服务的供给单靠自我服务很难有适当地发展。基层政府当前已经是农村公共服务的主要提供者之一，今后还将加大扶持力度，那么如何使基层政府的行为有效地促进村庄的自主治理能力就成为一个迫切需要研究的问题。对农村的需求和能力最了解还是基层的乡镇政府，因此从改善村庄公共服务供给状况的角度出发，乡镇政府改革不是削弱和取消，而应该是民主化和赋权。

四是必须研究国家的宏观政策如何促进乡村自我服务微观机制的完善。村庄能够自我提供公共产品、自我服务应该成为国家宏观政策努力的一个目标之一，建立统一的农村扶助政策，使普通的村庄都能够在谋求政府支持的同时努力改善自己的治理能力可以尝试，改变这种只有个别精英能够获得外部资源的情况。（作者单位：中央民族大学 经济学院）

参考文献：

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