关于完善行政事业单位闲置资产交易机制的思考

易彤彤

【摘要】资产是保障行政事业单位正常运转，促进事业发展的重要物质基础。当前行政事业单位资产管理当中，资产闲置和浪费的现象比较突出，资产使用效率低下。本文深入分析了当前闲置资产管理中存在的问题及形成原因，对应提出了引入市场机制，以推动完善行政事业单位闲置资产交易机制作为行政事业单位国有资产共享共用和资产调剂手段的有效补充，解决资产闲置问题的建议，并论述了其重要作用。

【关键词】行政事业单位；闲置资产；交易机制

近年来，财政部门通过出台多项管理办法、深入开展资产清查、加快资产管理信息系统建设等多种手段加强行政事业单位国有资产管理，取得了比较大的成效。但也必须看到，行政事业单位国有资产管理工作还有一些薄弱环节，行政事业单位资产占有量参差不齐、各单位资产配置上苦乐不均，一些单位缺乏足够的经费，无力配置资产，难以满足实际工作需要，另一些单位资产的利用率偏低，后期维护维修不当，闲置浪费现象严重。

一、行政事业单位闲置资产概述

1.闲置资产及其产生原因

闲置资产是指“已停用一年以上，且不需用的，或者是已被新购置具有同类用途资产替代的资产。”形成行政事业单位闲置资产的原因比较复杂，一是由于行政事业单位职能变更、业务范围和结构调整、人员编制缩减等因素，出现资产不适用或过剩而闲置；二是行政事业单位资产主要由财政性资金购置形成，一些单位只从部门利益出发，未从实际工作需要和使用效益的角度对资产购置进行科学论证，片面追求资产占有数量，对资产随意购置、重复购置，造成资产使用率低下，处于闲置或半闲置的状态；三是随着科技的发展，部分资产更新换代周期大大缩短，新购置具有同类用途资产迅速替代了原资产，造成资产闲置。

如何提高行政事业单位资产的利用率，尽可能减少资产的闲置和浪费，成为行政事业单位资产管理中的重要研究课题。

2.完善行政事业单位闲置资产交易机制的重要作用

闲置资产交易机制是指利用产权交易中心等中介机构提供场地设施、信息发布、组织交易等服务，促成闲置资产商品化交易的动态化制度体系。推动完善行政事业单位闲置资产交易机制，具有极其重要的作用。

（1）有利于调动和发挥行政事业单位盘活资产的主动性和积极性

推动完善行政事业单位闲置资产交易机制，是行政事业单位国有资产共享共用和资产调剂手段的有效补充，通过引入市场交易机制、采取“收入返还”激励机制，把不适用的固定资产变现为流动资金，减少了行政事业单位为保管大量闲置资产付出的管理成本及资源占用成本，利于各单位获得更新改造资金进行资产重新配置，促使各行政事业单位能主动积极地对资产进行清理，减少国有资产闲置和浪费的现象，提高财政资金和资产的使用效益。

（2）防止国有资产流失，实现国有资产保值增值

利用各地公共资源交易中心这一“阳光平台”，确立资产转让进场交易原则和交易程序，增加国有资产交易的透明度，从制度上杜绝国有资产私自处置、暗箱操作等不规范行为的发生，真正体现公正、公平、公开和有序的原则，实现国有资产保值增值。

（3）有助于建立行政事业单位资产健康有序的退出机制

行政事业单位资产是是政府履行社会管理职能、提供公共服务、促进事业发展的重要物质基础。有序的资产退出和更新机制是行政事业单位持续发展的有力保障。受长期以来的计划经济体制的影响，行政事业单位现行的资产退出办法，主要以资产的到期报废和报损实现退出为主，资产的使用寿命没有与其所服务的业务或项目有机结合，造成有些业务或者项目已完成，为该业务或者项目而购置的资产不能再继续发挥作用，却受现行管理影响，不能及时退出，导致财政资金产生沉淀，出现浪费。随着经济的变革和发展，部分事业单位所涉行业的性质发生变化，事业单位越来越多地参与到市场竞争当中，为完成特定项目、特定用途而购置资产的现象越来越普遍。这就需要形成新的国有资产有序退出的机制，以鼓励闲置资产和连续一定时期内的低效绩劣资产，在退出原单位的业务后，尽快实现交易并寻找到新的适用单位。通过建立闲置资产交易机制，完善国有资产新增和退出的有序机制，满足经济建设中各层面的不同需求，使国有资产在不断地调整中始终保持最佳的构成和技术的先进性。

二、当前闲置资产处置存在的问题及原因分析

受传统管理模式的影响，行政事业单位对闲置资产重视不足，管理中存在以下问题：

1.闲置资产动态管理不足，信息不完善

虽然财政部门已经建立了资产信息系统，要求各单位将全部资产的信息登记入库，并定期更新资产的使用状态，但对于行政事业单位真正闲置的资产总量有多少，财政部门恐怕还是难以了解。究其原因，一方面是由于单位资产管理人员不足，基础工作不扎实，不能及时更新反映资产真实的使用状态；另一方面由于实务当中，财政部门对行政事业单位闲置资产的处置大多通过行政手段进行无偿调剂和使用，各产权单位从本位主义出发，担心资产被财政部门调剂出去，导致资产规模减少，因而不愿意提供真实的资产使用状况，而财政部门受人力、物力和时间所限，也难以真正核实资产的真实状况。由于动态管理不足，信息不完善、不畅通，不能大范围进行交流，致使闲置资产盘活工作受到了局限。

2.把闲置资产当不良资产管理和处置

从闲置资产形成原因中可以看出，行政事业单位闲置资产不是已经报废的、丧失使用价值的资产，而只是未发挥应有作用、不需用或使用效率低但仍可以开发利用的资产。对于一些单位来说，闲置资产是利用率低的“不良”资产，但对于另一些单位来说，却可能是优质资产。但在实际工作中，使用单位往往将定闲置资产视同为不良资产进行管理，不愿将闲置资产用于共享、出租，资产一旦不用，宁愿将其堆放仓库或任其荒芜，也不进行定期维护保养，到期便作报废处置，资产作为废品回收。这种做法严重低估了资产的价值，致使国有资产产生极大的浪费和流失。究其原因，一方面是由于资产开放共享、出租需要付出更多的资产运行成本、维护成本、管理成本（操作培训成本、人力资源成本等），导致一些单位宁愿闲置资产，也不愿意提供共享、出租服务；另一方面由于有时间年限、技术指标等定量指标作为衡量，在资产处置过程中，报废和报损方式相对来说比较容易获得审批，因此行政事业单位对于挖掘国有资产隐藏价值的积极性不高。

3.闲置资产处置及管理考核评价体系不健全

资产使用绩效的评价是资产配置、处置的重要依据，也是提高行政事业单位资产管理水平的有效手段。随着经济的快速发展和财政体制改革、事业单位体制改革的不断深入，行政事业单位资产的数量大幅增加，更新速度加快，资产的总量、构成、使用方向和资金来源都发生了很大的变化，对各单位资产管理水平提出了更高的要求。然而我国行政事业性国有资产管理体制改革明显滞后，对行政事业单位国有资产监管乏力，还没有建立起一个科学、实用的绩效评价体系来对行政事业单位资产管理进行指导和约束，尤其缺乏针对闲置资产处置的监管和绩效考评。由于资产管理部门缺少继续管理的有效手段，许多不合适的资产被闲置，得不到及时调换或处置，或者闲置资产处置不公开不透明、价格被随意低估，导致国有资产大量流失。因此，建立科学合理的行政事业单位闲置资产监督管理体系和绩效考核体系迫在眉睫。

三、推动完善闲置资产交易机制的建议

针对现行闲置资产管理中存在的各种问题及产权单位不愿开放共享、担心资产被调剂的心理现象，笔者建议引入市场机制，推动完善闲置资产交易机制，以解决行政事业单位资产闲置、浪费的问题。

1.充分利用各地的公共资源交易中心，盘活行政事业单位闲置资产

公共资源交易中心是负责公共资源交易和提供咨询、服务的机构，主要负责为交易主体提供场所和软硬件设施，履行市场服务职能，按照有关规范和程序组织具体交易活动。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发〔2011〕22号）第15条指出：“完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域的市场运行机制，推进公共资源交易统一集中管理，逐步拓展公共资源市场化配置的实施范围，确保公共资源交易公开、公平、公正。为公共资源交易搭建平台、提供服务，逐步推进省、市、县、乡四级公共资源交易网络建设。有条件的地方可探索公共资源交易平台与服务中心合并的一体化管理模式。”根据《意见》，当前，全国各地都在积极探索公共资源交易平台建设。财政部门应充分利用当地的公共资源交易平台，实现行政事业单位闲置资产交易登记、信息发布、信息查询、统一结算和支付、后台监管、与资产管理信息系统数据对接等功能，并制定相关管理办法，规范交易秩序，规定行政事业单位资产处置必须通过财政部门指定的公共资源交易平台，以经指定专家库抽取的专家和经认证的评估机构鉴定和确认的评估价值做为底价，通过网上拍卖、网上交易等方式进行交易，交易成功由财政部门下达资产处置批复，相关单位据此进行账务调整。

2.加强国有资产鉴定、评估专家库建设

资产交易过程中，存在一个对相关资产进行评估作价的问题，虽然我国现已有许多中介评估机构开展了对资产的价值评估工作，为闲置资产的盘活交易提供了很好的服务，但由于行政事业单位国有资产尤其是设备资产普遍存在多样性、专业性强、通用性低、市场购买者相对较少的特点，评估方法选区参照性不多，部分中介评估机构的评估人员缺乏相应的评估经验，甚至对有价值的资产按废物回收残值评估方式进行评估，势必造成国有资产的贬值。为保证资产交易的公平合理，防止国有资产流失，应由财政部门建设国有资产鉴定、评估专家库。由财政部门对专家库建设的总则和标准、入选专家库的条件、专家的级别、专家报酬标准、聘用与辞退程序、专家的义务与权利、专家参与项目鉴定的时机和方法、回避原则、考核与奖惩等等制定统一规定，并实现动态管理，逐年扩容更新，以广泛征集各行各业的技术专家及信誉好的评估机构入库，使评估价格更能真实、公允地反映国有资产的价值。

3.实行行政事业单位闲置资产交易激励机制

根据财政部令第35、36号，行政事业单位国有资产处置收入，应按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。在不少省市，资产处置非税收入一般不予返还，导致不少行政事业单位对国有资产疏于管理也没有意愿提高资产处置收益。财政部门可采取行政事业单位闲置资产交易激励机制，对于通过公共资源交易平台交易成功的行政事业单位资产处置收入，在上缴国库后，由出售单位申请、财政部门审核后视实际情况予以部分或全额返还，用于出售单位资产更新改造，以调动单位盘活闲置资产的积极性。同时，财政部门或主管部门在审批行政事业单位资产购置预算时，对于各单位在公共资源交易平台上购置其他单位闲置资产的计划，优先选择安排财政资金，以促进闲置资产的活化和流动。

4.实现各资产管理系统的数据共享，加强监管和绩效考核

财政部门综合利用资产信息管理系统、资产共享共用管理系统、公共资源交易平台数据，及时掌握各单位项资产的使用状况，对于长期闲置、又不提供共享服务也不进入公共资源交易平台进行交易或进入公共资源交易平台进行交易但一直流拍的国有资产进行重点监控，对于此类资产，考虑进行无偿调剂或者报废。财政部门可会同监察、审计部门加强监督检查，建立行政事业单位国有资产管理定期考核制度，制定科学的评价指标，对行政事业单位国有资产安全性、完整性、配置合理性和使用有效性进行评价，并将考核结果与新增资产配置预算相挂钩，实现资产管理和预算管理相结合。

四、结论

综上所述，引入市场机制，推动完善行政事业单位闲置资产交易机制作为解决行政事业单位资产闲置、浪费的问题有效的补充手段，应不断探索并进行试点，以提高国有资产使用效益。

参考文献：

[1]李海军.浅析行政事业单位国有闲置资产的处置管理与处置创新.财经界（学术版），2010年06期

[2]武宏伟.行政事业单位国有资产处置管理现状及优化对策.行政事业资产与财务，2013年04期

[3]李平.行政事业单位国有资产处置管理探讨.行政事业资产与财务，2012年21期

[4]蒋正华.对行政事业单位资产处置管理的再认识.行政事业资产与财务，2011年18期