乡村协商民主的现实困境与化解路径

张国献++李玉华

摘要：研究乡村协商民主是政治哲学协商民主理论的深化拓展。乡村协商民主在实践中出现了平等困境、包容缺陷、共识局限与效率瓶颈等问题，这些问题出现的根源是：“乡政村治”与宗派传统的体制张力、社会分层与经济压力的乡村现实、制度匮乏与政府主导的机构规制、协商文化与自组织羸弱的社会基础。化解乡村协商民主困境的实践路径在于：群众路线与协商型政府的塑造回归、经济基础与社会资本的增量发展、协商制度与协商机制的科学取向、市民社会与协商文化的协同培育。

关键词：协商民主；乡村；协商型政府

中图分类号：D035.5文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）03-0016-05

党的十八大报告明确指出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，因此要积极开展基层民主协商，完善协商民主制度和工作机制。研究乡村协商民主是政治哲学协商民主理论的拓展。乡村协商民主的实施能够有效推动乡村治理科学化，化解乡村社会矛盾，实现农村社会政治稳定。深入分析乡村协商民主的现实困境与成因，科学构建乡村协商民主的实践路径，是当前学术界亟待解决的理论和现实问题。

一、乡村协商民主的现实困境

乡村治理是社会治理的重点和难点，协商民主是社会治理现代化的发展方向。乡村协商民主是乡村政治共同体中自由、平等的成员通过参与乡村治理表达自身偏好，并根据现实情况实现偏好转换，达成政策共识，促进乡村社会稳定发展的一种民主形式，它为实现农民的“中国梦”提供了政治保障。当前我国乡村协商民主实践取得了一定成绩，如浙江温岭民主恳谈会、河南邓州“四议两公开”、广东梅州蕉岭模式、吉林辉南“民主议事制度”等都很有代表性，但在乡村协商民主实践中也存在着不容忽视的现实问题。

1.平等困境：政治贫困与精英操控

平等是协商民主的核心价值，它包括机会平等和能力平等。在乡村协商民主实践中，从事农业劳动的农民虽然被纳入乡村协商对话体系中，但因资源和能力的限制，他们普遍缺乏认知自我、表明主张的理性知识，因此无法平等有效地同社会资源与交往能力具有优势的乡村精英展开辩论，其观点不能对他人产生实质性影响，导致乡村协商民主变异。乡村协商民主实践中虽然也兼顾弱者的利益诉求，但这种兼顾是有限的，与弱者应获得的政治利益相比有较大差距。因此，职业农民虽然参与了民主协商，却无法充分表达自身诉求，只能被动默认乡村精英的决策，接受既不利于自己又不合理的所谓协商结果。相对于职业农民的政治贫困，以乡村干部、经济能人和家族长老等为代表的乡村精英具有不可多得的经济资源、政治资源、教育资源和社会资源，他们见多识广，信息灵通，在乡村协商民主中能够很好地表达自己的偏好，常常占据主导地位，乡村协商民主有时变质为乡村精英获取自身利益的“白手套”。乡村协商民主往往由乡村干部主导，协商活动来自于领导意志或政治压力，他们采取选择性回应或根本不回应的方式面对协商共识。进入协商论坛的管道往往被权力精英严密控制，受到政策影响的村民被排拒在协商活动之外，基层干部对村民要求的协商活动的发动、办理和回应往往消极应付、推诿扯皮。职业农民政治贫困与乡村精英强势操控违背了乡村协商主体平等原则，削弱了乡村协商民主的实效性。

2.包容缺陷：程序排斥和协商极化

乡村协商民主的主体不应局限于乡村干部、专家、经济精英和宗族长老，还应包容外来人口、不同职业的群体、不同姓氏的普通村民。现实中，乡村协商民主往往是政府主导协商议程，农民被动参与或象征性参与；协商程序不科学，导致弱势农民参与机会与偏好表达的相对被剥夺；弱势农民很难改变对自身不公正的程序，也很难参与制定公共辩论的规则。程序排斥导致乡村协商民主包容性不足。乡村群体主要包括家族群体、宗族群体、宗教群体、姻亲群体、干亲群体、干部群体、经济群体等利益群体。群体极化是指“协商群体的成员可以根据人们的预测朝着其成员在协商前表现出的倾向中更加极端的点移动”①。当某一群体中具有极端倾向的人越多时，群体协商就可能走向更加极端的结果。在乡村协商民主中，观点分歧较大甚至截然相反的两个群体，往往都朝着一个极端的方向分化，这时，群体间的分歧将更加严重，理性共识很难达成，乡村公共利益很难维护。乡村协商群体极化导致村民不愿意提出与所在群体正在形成的不同意见，乡村协商很大程度上被群体的一致性所压制，出现群体暴政；乡村协商群体极化使整个群体丧失了更多有用的信息，也使协商民主丧失了更为多样化的协商方案。

3.共识局限：价值分立与理性碎片

共同价值是乡村协商民主的基础。市场经济的植入、现代性的冲击、消费文化的侵蚀、人口流动的加快、传统价值的嬗变、熟人社会向半熟人社会甚至陌生人社会的转向，使经济利益已越来越成为支配人与人之间关系的重要因素。乡村协商民主参与主体既有居主导地位的权力机关，又有根深蒂固的家族势力，既有出类拔萃的经济精英，又有有一定影响的地方势力。强势的利益群体，常常掌控话语权力，漠视体现弱势群体利益的公共政策。居于优势地位的家族势力或政治精英强调自我利益的合理性，居于弱势地位的乡村群体则强调自我利益的不可缺失性，乡村协商民主因共同价值薄弱而难以开展。公共理性是村民的最大利益，但是，在涉及村民直接利益的情况下，公共理性的魅力总是输给世俗化的具体利益。在不同的参与空间，公共理性被分别体现为公共利益、团体利益和个人利益。美好的理想遭遇复杂的现实时，乡村“理性”往往会失去“公共”的意蕴而趋于碎片化。乡村协商民主强调信息交流与偏好转换应当是理性的，批判性和反思性的理性应以公共审查为基础，确保“更好观点的力量”主导决策过程与结果，但是，目前我国乡村协商民主在实践中却存在信息交流与偏好转换的非理性倾向，个体农民难以阻止能力较强的参与者通过公共手段达到个人目的。

4.效率瓶颈：政治冷漠与成本增加

乡村协商民主要求村民基于认同乡村共同体和理性参与公共事务而承担起协商的责任，但在乡村协商民主实践中，农民常因自利考量而诱发政治冷漠心理。在农村公共事务讨论中，往往会因为关键人员的不参与导致协商无效。政治冷漠心理侵蚀了村民对协商结果的认同感，弱化了村民对协商共识的责任感，导致依据协商共识形成的乡村决策难以落实。在乡村协商中，村民还存在搭便车心理，对协商信息有意遮蔽或故意夸大，造成协商信息不真实；同时，村民一旦发现他们的意见很少或根本没有被纳入协商议程，或者即使被纳入协商议程，但对协商结果也很难产生影响，便采取不合作态度。另外，乡村协商成本（包括人力、物力、财力等多方面的费用）也较高，如浙江温岭的民主恳谈会组织一次的费用少则数千元，多则上万元。对大多数贫困地区来说，协商成本会增加当地村民和乡村政府的经济负担，因此，不同乡村的经济条件和富裕程度在很大程度上会对乡村协商进程产生实质性影响。如果协商论坛由乡村新富阶层资助，那么协商结果就会偏向他们，从而侵蚀公共利益。可见，经济基础在一定程度上决定着乡村协商民主的进程和质量，影响着乡村协商民主的广度和深度。

二、乡村协商民主困境产生的原因

对乡村现实进行多维视角分析是破解乡村协商民主困境产生的重要基础。乡村协商民主出现困境源于中国乡村独特的历史因素、社会现实、经济水平、体制束缚、思想观念和文化基因。具体来说，有如下几个方面。

1.体制张力：“乡政村治”与宗派传统

分税制改革以来，在巨大的政绩诱惑和利益刺激下，乡村公权与商业私利以微妙的方式结合起来，导致乡村利益结构失衡，村民利益代表缺失，利益表达渠道堵塞，极大地挤压了乡村协商民主的空间。“乡政村治”格局在实践中出现“附属行政化”、“过度自治化”、乡村关系异化等问题。基于自身利益考虑，乡镇政府往往采取“选择性政策执行的模式”，将完成上级指派的任务和考核指标作为头等大事，以“公共利益”的名义任意侵蚀乡村社会利益，忽视村民利益诉求，漠视民众协商共识。另外，家族力量影响较大一直是中国乡村社会一个的基本特点。我国农村宗亲观念根深蒂固，宗族文化源远流长，家族势力发展迅速，给乡村协商民主带来了诸多困难。乡村社会中家族权力与精英管理叠加交织，差序格局与社会分层同时并存，礼治与法治并行不悖，人们普遍重人情轻法理，重血缘轻能力，重权力轻权利。近年来，受各种经济政治利益的影响，以血缘、身份、家族、宗族乃至宗教为特征的宗族力量异常活跃。乡村中的大姓宗族因人多势众常常垄断农村基层权力，进而垄断着农村经济社会事务，打破了农村权力结构的平衡，侵蚀了乡村协商民主的社会基础和文化理念。

2.乡村现实：阶层分化与经济压力

随着家庭联产承包责任制的推行、非农产业的发展、农村劳动力的转移、城乡户籍制度的松动、土地流转的加快，农民由原来清一色的农业劳动者分化为农业劳动者、农民工、雇工、农民知识分子、个体劳动者和个体工商户、私营企业主、乡镇企业管理者、农村管理者等不同阶层。由于农村社会的异质性转变，加之利益主体多元化、利益取向多极化、利益差别显性化、利益矛盾集中化，形成了极其复杂的利益新格局。长年外出务工、经商的农民的政治诉求无法表达，下层弱势农民的利益很难实现，上层的农民难以代表多数人的利益，政治精英悬浮农村不受约束，灰色势力凭借暴力攫取利益，这些现实破坏了乡村协商民主的平等性和包容性。同时，随着市场化经济体制改革的完成，政府对社会经济的直接控制不断弱化，因此转而制定目标责任制督促下级政府完成，于是，自上而下的经济目标层层加码，最终将负担通过乡镇政府转嫁到最底层的农民身上。在发展乡村经济的压力下，基层政府误认为他们的主要任务就是争资金、跑项目、征地拆迁搞建设，让村民参与协商不仅是不必要的，甚至有碍于经济指标的完成。市场经济条件下村民考虑的是利益，看重的是经济，关心的是效益，因经济的压力，对协商民主往往无暇顾及，更无心参与。

3.社会基础：协商文化与自组织羸弱

协商文化包括以协商为魂的制度文化、行为文化、精神文化，它强调和谐与妥协，注重个体理性与集体理性、个体私利与公共利益间的调和与统一，重视村民协商中彼此话语间的转换与包容，促进乡村协商民主生活化、习惯化。但是，受传统政治、思想、文化等诸因素影响，我国乡村社会的协商文化并不浓厚，民主传统严重不足。乡村精英面对纠纷往往选择的是零和博弈而不是和谐共赢，农民面对纠纷很多时候会选择暴力而不是协商。很多地区的村民等级观念根深蒂固，平等意识相对淡薄，真正的民主思想、包容心态、协商理念、妥协精神、理性共识并未在乡村精英的心目中扎根，这是乡村协商民主困境的重要根源。市民社会的成长和成熟是乡村社会内生性协商民主发展的基础与表现。市民社会是市民在“官方政治领域和市场经济领域之外自愿结社、自由讨论公共问题和自主从事社会政治活动而自发形成的民间公共领域”②。在市民社会，协商主体共同讨论公共事务，公正对待每位成员，他们以共同利益为基础，基于民主平等、共同协商、合作共赢的理念形成自己的组织。乡村协商民主实践中，农民缺乏政治诉求的组织依托和体制平台。我国大多数利益群体都有自己的组织，如工会、妇联、青联、作协、工商联等，唯独占全国人口绝大多数的农民没有自己的组织。虽然说党和政府是各阶层人民利益的忠实代表，但他们只能“站在全社会的角度上协调各种利益关系，不可能完全代表农民的具体利益”③。协商资源包括财富、人数、文化水平、威望、职位、社会关系网络以及谈话技巧等，市场经济条件下的原子化农民恰恰缺失这些组织资源。农民在社会地位、经济收入、利益保护、社会竞争、就业技能和社会保障等方面因自组织缺失常常处于劣势地位，更缺乏依托组织而获取的社会资源和群体力量。

4.机构规制：制度匮乏与政府主导

中国的乡村从来不缺协商，缺少的是制度。我国乡村协商民主制度化建设一直相对滞后，协商制度和协商程序的匮乏是乡村协商民主缺乏平等、包容的体制因素。乡村协商民主虽有浙江温岭“民主恳谈会”、河南邓州“四议两公开”、安徽安庆“党员代表议事会”制度、郑州中牟“联户代表制”等模式，但这些模式的实践尝试有限，理论建设薄弱，时代共识不足，制度建设滞后。乡村协商制度和协商机制建设蕴含着平等和正义的要求，而平等和正义在现实政治中往往时而耦合，时而冲突，规则化的兼容难度很大，亟待理论探索和实践检验。中国区域特色明显，东西部经济差距较大，南北方思想观念不同，科学的协商制度和可操作性的协商程序相对匮乏，这不仅影响乡村协商主体参与的广度和深度，更无法形成具有广泛代表性和高度认可性的乡村理性共识，直接削弱了村民对乡村协商民主的效能和正义的信任，制约着乡村协商民主的发展和协商功能的发挥。同时，乡村协商民主过分依赖政治精英。地方政府是乡村协商民主的制定者和实施者，从协商制度的制定与完善到协商议题的选择与设计，从协商经费的筹措与投入到协商共识的转化与落实等，每一项工作的开展都离不开基层政府的积极作为。政府主导型的制度变迁是中国“强政府—弱社会”的产物，也是外生型嵌入式协商民主的固有缺陷。政府主导在协商民主推行过程中提高了制度绩效，这是乡村协商民主迅速发展的最重要动力。但正如诺斯所指出的那样，国家的存在是经济增长的关键，又是人为经济衰退的根源。④乡村协商民主的发展也存在类似的悖论。如果一味靠部分官员强力推进而缺乏完善的制度，往往会异化变质，并可能出现人走政息的困局。因此，乡村协商民主的制度化、程序化、规范化和法制化建设十分迫切。

三、乡村协商民主困境的解决路径

化解乡村协商民主的困境，必须立足于中国乡村社会的历史与现实。要以民主与效率整合为价值取向，以增强乡村协商主体的包容性为基础，以程序平等和实质平等为核心，以加强乡村协商主体能力建设和完善协商机制为突破口，促进偏好转换理性化和民主监督高效化。

1.政治保障：群众路线的坚持与协商型政府的构建

群众路线是中国共产党的基本工作方法和工作路线，也是破解精英操控乡村协商民主和维护弱势群体利益的思想武器。坚持群众路线既是中国共产党全心全意为人民服务的宗旨体现，也是乡村协商民主健康发展的内在要求。乡村协商民主的过程是坚持群众路线的过程，是从群众中来、到群众中去的过程，也是一切为了群众，一切依靠群众的体现。化解协商民主的困境，必须让协商民主成为乡村社会决策的必要程序，让乡村决策过程变成村民广泛参与、充分协商、践行群众路线的过程。要不断拓展群众路线的领域，把群众路线的触角从乡村的政治、经济、社会等重大事务延伸到村民的日常生活，在一切乡村事务中落实协商民主、践行群众路线，充分关注各方利益诉求，寻求乡村社会最大的团结与共识。要积极转变乡村基层政府的行政职能，构建协商型政府，从体制上破解乡村协商民主的现实困境；要逐步建立符合协商民主的乡村公共财政体制，做到乡村事权财权一起下放，使乡村财政真正具有提供乡村协商民主的财力；要改革干部绩效考核办法，使乡镇政府逐步转变为协商型政府，为农村提供急需的公共产品；要推进乡镇直选，还权与民，让村民有效监督乡村干部，保证广大农民的选举权、参与权和监督权。

2.现实条件：经济基础的发展与社会资本的增加

马克思认为，人的权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会文化的发展。乡村协商民主建立在乡村经济基础之上，没有乡村经济的发展，就不会有可协商的乡村公共事务。通过推动农村经济发展，不论是村民还是基层政府，就有了更多的经济能力和谈判资源。化解协商民主的困境，各级政府需要凝聚力量、科学发展，促进农村经济繁荣，不断增加农民收入，实现包容性增长；要加大乡村基本建设的资金投入，改善农村基础设施，提高农村教育水平，不断提升乡村经济自我生存能力，为乡村协商民主的深入开展提供坚实的经济基础。乡村社会资本是指嵌入乡村社会关系中可以动用的社会资源的总和，如熟人关系网络、村规民约、乡土信任、家族权威等。乡村社会资本作为连接村民与协商民主的桥梁，是乡村共同价值原则和共同利益形成的基础。增强乡村民主协商的实效性，外在制度必须真正与乡规民约等内在制度有机融合，使正式文本与隐藏文本、官方话语与民间话语相调适；要提升乡土社会资本存量与基层政府合法性权威，缩减农民与正规制度之间的心理距离；要克服小农意识和政治冷漠心理，培养农民的平等意识、包容意识、协商意识和参与意识，提升农民群体的政治责任感和社会荣耀感。

3.机构平台：协商制度的完善与协商机制的健全

制度是实现乡村协商民主、平等、公正和高效的重要保障。完善乡村协商民主制度，破解现实协商困境，要做好以下几方面工作：确定协商事务，启动乡村论坛，确定协商主体，认定协商结果；保护弱势群体利益，执行监督决策等。中国乡村协商民主的制度性设置应包括主持人制度、参会人员随机选拔制度、事先信息发布制度、问卷调查决策制度、领导干部相对隔离制度、观察员制度、重大事件民主协商制度等。⑤通过科学的制度设计，能够规范乡村协商民主的程序，确保协商机会平等，促进阶层和谐，遏制强权集团和黑恶势力，实现乡村协商民主的长足发展。机制建设对破解乡村协商民主困境也至关重要。乡村协商机制包括平等机制、接受机制、对话机制和互动机制。乡村协商民主的平等应包括进入平等与资源平等，平等机制应包含能力矫正机制、“去身份化”、角色隐匿机制、“结果的相互接受”机制。为提高乡村决策效用，对每个村民的理由都必须给予同等的关注和考虑。乡村协商共识要建立在持续合作和公共检验的基础上，应具开放性，明显不合理的观点不能主导乡村协商结果。要有投票前的公开讨论、理性过滤、累计投票以及周期性复审等乡村协商机制安排。相互沟通时要注意礼节、修辞和叙事，可以通过交流历史经验、表述和视角的转换来提高乡村协商质量。通过科学的机制设计，能够促进协商共识，提高协商效率，化解政治冷漠，破解群体极化。

4.社会根基：市民社会的发展与协商文化的培育

成熟的市民社会是乡村公共理性和相互包容产生的社会基础。马克思指出：“受到迄今为止一切历史阶段的生产力制约同时又反过来制约生产力的交往形式，就是市民社会。”⑥乡村市民社会的发育离不开农民自组织的成长。亨廷顿认为，“组织是通往政治权力之路，也是稳定的基础”⑦。“包产到户”政策的普遍施行，使农民重新回复到原子状态。单个农民的参与行为既增大了参政成本，也是共同价值匮乏与强势力量漠视共识的重要因素。只有通过组织化的力量，才能提高农民政治参与和社会参与的能力。现阶段要化解乡村协商民主的困境，应该优先发展农民经济组织，提高农民的政治参与意识和协商能力，并逐步建立农民的社会组织和政治组织。要制定和完善《农会法》，明确农会组织的合法地位和基本职责。协商文化也是乡村协商民主的重要内容，乡村协商民主的可持续性依赖于成熟的协商文化。培育乡村协商文化，必须大力提高农民的文化素质和政治参与意识，建立先进的农村社区文化，促进臣民文化向现代公民文化转型；要深入挖掘农村公共协商的文化资源，增进乡村公益精神和相互信任的社会资本，形成农民理性表达的文化支撑。培育乡村协商文化，既要开发现代积极信任资源，又要采取宣传教育、行为诱导、榜样激励等多种途径；既要大力开发农村公共协商平台，又要开展相关协商主体的协商素质培育；既要不断提升村民的公共精神，又要大力倡导乡村的公共理性。

注释

①[美]凯斯·R·孙斯坦：《设计民主：论宪法的作用》，金朝武、刘会春译，法律出版社，2006年，第15页。②李红艳：《非政府组织的基本理论探讨》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2009第3期。③侯晋雄：《论民主诉求增强与执政党权利整合》，《党政干部学刊》2011年第11期。④[美]道格拉斯.C.诺思：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平等译，上海三联书店，上海人民出版社，1994年，第20页。⑤何包钢、王春光：《中国乡村协商民主：个案研究》，《社会学研究》2007年第3期。⑥《马克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社，2009年，第540页。⑦[美]塞缪尔·P·亨廷顿、琼.纳尔逊：《难以抉择——发展中国家的政治参与》，汪寿华等译，华夏出版社，1989年，第91页。

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