联村社区治理的若干问题论析

摘要：联村社区是因应提高农村公共品供给效益、加快城镇化集聚效应、优化农村基层综合管理的产物，具有正当性。农村“联村社区”与“行政村”关系的背后是微妙的行政权与自治权之间的张力，牵涉着“乡—村关系”的构建。联村社区治理的关键是既不能赋予“社区”凌驾村级组织的权能，也不能使“社区”缺乏基本的整合能力。乡镇派出机构的“行政路线图”有失偏颇，“党委路线图”是一种选择；联村社区治理的困境是域内各村缺乏对社区的认同，如何破除其自私积弊导致的社区合作困境是一个大问题；社区服务中心由政府招聘的专职社工运作，在理论和实践上都具有拨乱反正意义。

关键词：联村社区；行政村；治理

中图分类号：D638文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）03-0005-07

一、联村社区问题的提出

城乡发展一体化是破解中国“三农”问题、破除城乡二元结构的根本之举，将给农村社会带来历史性的深刻变化。近些年来，农村城镇化、基本公共服务均等化、农村基层社会管理创新等形成的“合力”推动着农村基层管理体制的变革。其重要表现之一，就是设置农村社区。农村社区的设置现实中主要有两种类型，即“一村（指行政村，下同）一社区”和“几村一社区”。“一村一社区”，就是以一个原有行政村为单元设置社区，虽然它也潜存着“社区”与“行政村”的关系问题，但相对比较简单。“一村一社区”还有一种情况，就是几个行政村合并后建立一个社区，可称为“并村社区”。“并村社区”实际上已合并为一个行政村，在实质性并村社区，其“社区”与“行政村”的关系与“一村一社区”基本类似。“几村一社区”，又称“多村一社区”或“跨村社区”、“联村社区”，即覆盖数个行政村范围的农村社区，其目的，内涵了提高公共品供给效益、加快城镇化集聚效应、优化农村基层综合管理的多重追求。

由于“联村社区”是自“撤社建乡”后，国家政权第一次大规模往乡镇以下延伸，因此受到学界和社会的广泛关注。实践中也面对以下一些突出问题：乡镇（街道）政府到底该不该设置跨行政村范围的社区、建立（派出）治理机构？社区与域内各行政村在组织关系上应怎样建构，是行政领导式的关系还是指导式的关系？社区与行政村在农村公共品供给关系上应怎样构建，是各管各的还是整合运行？农村公共服务与管理的日常工作平台应该由谁来搭建，是政府还是行政村？正确认识和解决这些问题，直接关系到农村社区今后的发展命运。

二、联村社区建设正当性及其治理难点的理论分析

在多村的范围内建立统一的社区，在当下的中国显然非民间力量可为，而是政府的“建构秩序”，是一种政府行为。在“多村一社区”的背后，是敏感的“乡—村关系”，而乡—村关系又反映了“国家—社会”的关系，体现了“行政权”与“自治权”之间的张力。“乡—村关系”目前的法律定位是“乡政村治”，具体来说，乡镇是最底层的国家行政体，村是社会基层的群众自治体。因而，乡—村关系不是“领导—被领导”的行政从属关系，而是“指导—协助”的关系。乡镇政府指导和支持村民自治组织开展自治但不干预村民自治范围内的事务；村民自治组织协助乡镇政府开展工作。“多村一社区”的建构可能会对原有“乡—村关系”的取向带来改变。其中，必须正确认识和处理相互关联着的三个重要问题：一是乡镇（街道）政府该不该建构跨行政村范围的社区？二是乡镇政府该不该在联村社区建立（派出）治理机构？三是社区治理机构与社区内行政村到底应该是一种什么样的关系？

笔者认为，在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区具有正当性。在中国的山区，自然村落数量众多、空间分散，人口集聚规模小，因而往往采取“一村一社区”的建构模式。但是，这种模式也显示出了明显的不足：相对于公共服务设施建设的大量投入而言，它的服务人群过少，公共服务设施势能过剩，投入效益不高；随着我国城镇化速度的加快，在未来的数十年内大量农村人口将向城镇转移，届时，星星点点的以目前行政村为单位建设的社区基本设施，有可能成为历史的遗迹，这将造成历史性的浪费；向农民提供均等化的基本公共服务本该是政府要承担的事情，政府没有能力向繁星一样散布的农村社区提供均等的服务管理人员。因此，在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区，一者有利于提高公共服务设施等资源的使用效益；二者有利于顺应并引导广大乡村向小城镇发展；三者也增加了政府承担农村公共服务和管理成本的现实可行性。所谓“联（跨）村社区”，就是在保留行政村体制不变的基础上，根据地域相近、人缘相亲、道路相连、生产生活相似的原则，把若干行政村组合为一个综合服务区域，其远景目标是发展为一个中心村乃至小城镇。

既然在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区具有正当性，那么，这种社区治理机构由政府来构建并派出，在当下的中国也就势所必然。这不仅是因为基本公共服务的提供是政府的职责，还因为中国目前民间还远远不具备自组织的能力，特别是不具备村际之间合作共治的能力。在“一村一社区”模式下，关系单一，社区不构建自己的组织体系和运作框架，完全依靠行政村的组织体系运作，但在“多村一社区”模式中势所难行。既然在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区具有正当性，既然社区的治理机构在当下中国必须由政府来派出，那么，就会遇到一个最关键的问题：社区机构与区域内的行政村到底应建构一种什么样的关系？

联村社区治理机构与各行政村的关系本质上反映的是“乡—村关系”，即“政府管理”与“基层自治”的关系。村民自治制度推行20多年来一个始终存而未解而又事关制度核心价值的问题，是基层政府行政权力之“手”不断向村民自治域有意无意地延伸，侵蚀村民的自治权利，致使村民委员会严重“行政化”。这一问题为许多学者所诟病。新世纪新阶段，伴随城乡发展一体化、农村城镇化的快速推进，伴随政府公共服务大举下乡、基层社会管理携手联治，我国农村社会又踏上了新一轮的历史性转型进程，“乡—村关系”又出现了一系列历史性变化。我们应该站在新的历史平台上来审视城乡发展一体化进程中的“乡—村关系”。“站在新的历史平台上审视”，不是说城乡一体化发展了，农村基层群众的自治就可以取消了，可有可无了，也不是说村民委员会的“行政化”就变得合理了，而且应当加强了；而是说，我们应该远瞻一下城乡发展一体化目标实现后的中国，“乡—村关系”、村民自治将是一种怎样的状况，即今后的目标（理想）模式是什么？我们应该探讨，以目标模式为方向、适应现阶段特征的阶段性模式应该是什么？在构建阶段性模式过程中，会出现哪些渐进式的必要的过渡？

对于实现城乡发展一体化后中国“乡—村关系”、村民自治的目标模式，我们虽不能描出清晰的样式，但有一点是肯定的，就是随着城镇化的推进，大量的农村人口、一定的土地将被转移出来，现有的分散的、封闭性较强的以村庄为单元的自治将被打破，将被组合成为更大的基层群众自治体，转型为更大范围内的农村基层群众自治。更大范围和规模的基层群众自治体的负责人，将更多地承担起国家政策的落实、国家法律的执行等政府委托的公共事务，即在当好村民“当家人”的同时，更多地扮演政府“代理人”的角色，从这个意义上说，村民自治组织的“行政化”会不减反增。这里的“行政化”不是指被广泛诟病的损害村民集体权益的“行政化”，而是指负责人工作性质上更多承接政府下传事务，负责人身份上更多具有“公职”倾向，自治体类型上更多显示“类地方自治”的色彩①。

接着我们来思考目前阶段的阶段性模式。农村城镇化、政府服务下乡、社会管理整合“合力”齐下，客观上提出了适当扩大农村最基层自治单元以适应城乡发展一体化进程的要求，各地尤其是平原、盆地区域的“并村热”因而就有了它的内驱力。但是，农村最基层自治单元的提升，现实中遭到了分散的、封闭的以村庄为单元的自治的不同程度的抵制，操作中也遇到了一些较难解决的实际问题，也就是说，城乡发展一体化趋势下的扩大农村最基层自治单元的客观要求与现有的以村庄为单元的自治发生了矛盾。正是在这样的背景下，一种过渡的模式诞生了，这就是“联村社区”；正是在这样的社区里，遭遇了“社区”与“行政村”两者的博弈关系。

联村社区中“社区”与“行政村”关系问题的实质在于，在城乡一体化发展的现阶段，在现有“乡政村治”体制下，国家行政域与村级自治域这两个治理域和治理体系如何有效勾连。显然，这两个治理域和治理体系相互交叉渗透，关系复杂。就联村“社区”来说，它是在不变更行政村（村民自治单元）的基础上建立的，因此我们一方面要尊重社区内各行政村自治权利的完整性，一方面要考虑如何使社区不被虚置，能真正运作起来，要考虑如何在两者的交叉渗透中逐步养成真正的“社区”意识，建成真正的“基层社会生活共同体”，以便为下一阶段提升基层自治体的单元或层级奠定基础。基于这样的治理思路，我们既要努力克服各行政村囿于自身利益而对社区建设有形无形的抵制，防止因狭小地域限制和狭隘利益羁绊而拖延、妨碍社区建设，让社区的整合能力抵达各行政村；又要精准选择国家力量和事务进入村庄的路径，以免损害村民自治法定制度。

三、联村社区治理机构设置的三种类型及其评析

1.实践中的三种不同类型

联村社区组织的基本工作内容是提供跨村公共服务与管理，其领导、管理机构是“社区××委员会”，服务与管理平台是“社区公共服务中心”。作为社区领导机构的社区委员会的性质、职能定位，是确立“社区”与“行政村”关系的关键。这实际上也是建构什么样的乡村基层治理机构问题。从现实视角观之，设立联村社区确是因应农村公共服务、综合管理和城镇化进程的现实之需，那么，社区治理机构的设置必须考虑两个基本问题：一是社区治理机构必须有统筹区域内公共服务和公共管理的能力，使得社区能有效地运作起来，因而必须给它以起码的赋权；二是对社区治理机构的赋权，必须以不侵害村庄自治权利为限度。

具体到联村社区治理机构的性质，到底是建构一个行政性的权力机构，还是建立一个带有一定行政色彩的协调机构，还是建立一个其他什么性质的组织？这考验着主政者的智慧。目前实践中主要有三种类型设计。

一是政府派出机构直接领导域内村级组织。浙江舟山2006年前后实行农村“社区管理委员会”制度。其特征是：（1）社区管理委员会领导域内各村的村级组织，统管跨村社区范围内的几乎所有事务。（2）社区管理委员会主任由乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）按干部任用程序决定“选派”、“任命”，故而往往是乡镇（街道）下派的带薪干部。（3）社区管理委员会委员5—7人，由乡镇（街道）“选配”各村村主任担任，其工作导向职业化、专业化，“进社区管委会后，他们就成为国家买单的脱产干部（要求坐班）”（当地干部言）。

二是设立行政协调性组织但不干涉域内各行政村的工作。山东诸城建立“社区发展委员会”。其特征是：（1）社区及其机构的设立以不改变行政村与乡镇（街道）政府的原有关系为前提。（2）社区发展委员会在乡镇（街道）政府的领导下，围绕社区化建设、服务与管理发挥协调指导作用。（3）社区发展委员会不是一级行政管理机构，与社区内各村庄及其他单位不存在上下级隶属关系，不干涉村级内部事务。②

三是联合党委领导各行政村党组织。浙江宁波在联村社区设置“社区联合党委”。为使联村社区能有效地运作起来，宁波进行了独辟蹊径的探索：（1）首先在联村社区设置“社区联合党委”，作为域内公共服务和公共管理的最高决策机构，对区域内政府型公共服务和管理的提供，实行统筹领导，同时成立行政性的“社区委员会”，作为“社区联合党委”决策的牵头执行机构。（2）社区联合党委的书记，由乡镇（街道）干部兼任，委员由各村党支部书记担任。（3）社区联合党委下属支部采取“1+N”模式。“1”为综合支部，“N”为各村党支部，联合党委与“1”和“N”之间，是严格的领导与被领导的上下级关系。

2.对三种不同类型的评析

基于前面的理论分析，我们认为，浙江舟山农村“社区管理委员会”模式是一种错误的选择。“社区管理委员会”实际上成了乡镇（街道）政府（办事处）的一个行政性的派出机构。通过乡镇（街道）政府伸向社区的这只“脚”——“管委会”的作用，很大程度上把法律规定的乡镇（街道）政府与行政村的“指导—协助”关系，转化为“命令—执行”的关系。这就有可能冲击、损害、动摇法定的村民自治制度。③前述论及，随着城乡发展一体化的推进，现有的分散的、封闭性较强的以村庄为单元的自治将被打破，转型为更大范围内基层群众自治体，自治体会更多具有“类地方自治”类型④，因而会更多承接政府下传事务，负责人会更多具有“公职”倾向⑤。但是，第一，“类地方自治”既不同于西方资本主义国家的地方自治，也不同于我国历史上有过的“村公所”，它是村民自治的一种演进发展，它与村民自治具有同样的国情根基——农村土地等资产的集体所有制，它与村民自治具有同样的使命——管理好以村（组）为单元的集体土地等资产。只要农村的集体土地所有制不改变，中国就难以搞西方式的地方自治，地方政府就没有充分的合法性直接介入村庄的治理。目前情况下试图直接介入，就必然以损害村民自治、损害村民利益为代价。第二，即使是向“类地方自治”模式迈进，也须经过许多过渡环节，舟山想一步求成，显然犯了急躁冒进的错误。另外，舟山虽然在农村社区也建立了党组织，但事实上把社区管理委员会置于社区党组织之上，社区管理委员会成为实际上的社区“老大”，这也违背了农村同级党组织居领导核心地位的根本原则，犯了大忌。⑥

诸城的“社区发展委员会”同样具有乡镇（街道）政府派出机构的性质，也就是说，我们依然可以把“社区发展委员会”看做是乡镇政府的影子和化身。这类组织架构下延村庄，在政府基本公共服务下乡背景下是势所难免的，但往往会成为扭曲乡—村关系的离异性力量。与舟山“社区管理委员会”不同的是，诸城给“社区发展委员会”的定位是“协调”、“指导”（各行政村），而不是领导与管理。“社区发展委员会”与村级组织的职能区分与相互关系是：社区是政府延伸在农村的政府性公共服务提供和农村基层社会管理的中间平台，“社区发展委员会”不是以生产经营为主的经营性组织；村委会侧重村级管理和村级集体资产的经营；乡镇（街道）政府及其部门需社区协助完成的行政事务或临时性工作，要与社区进行协商，并坚持“权随责走、费随事转”；村党支部、村委会需支持社区服务与建设，配合社区服务中心开展服务工作。⑦

我们认为，诸城的“社区发展委员会”模式比较好地设计了联村社区组织的职能定位及其与村级组织的关系，基本上没有造成对村民自治权利的新的侵害。具体来说，第一，它没有借此强化“乡—村关系”范畴中的乡镇政府的权力，即没有趁势侵害村级自治体的权利。第二，借助跨村社区这个公共平台，通过乡—村之间的互利共赢，还可能使乡—村关系走向和谐。若果能如此，就是一个成功的模式。但让人隐忧的是，社区发展委员会作为乡镇（街道）政府的派出机构，能不能收得住伸向行政村的欲望之手。“尽管诸城市规定农村‘社区不干涉社区内各村事务，村党组织和村委会在乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）的领导下积极支持社区建设；但是，如何处理社区与行政村的关系，仍是亟待破解的难题。”⑧

宁波“社区联合党委”模式，既不同于舟山“社区管理委员会”模式，也不同于诸城“社区发展委员会”模式。第一，与舟山不同，宁波选择了一条特殊的解决路径，巧妙地规避了对村庄自治权利的明显侵犯。舟山模式选择的是一条“行政路线图”，设立乡镇（街道）政府的派出机构“社区管理委员会”，诸城也基本如此，设立行政性的“社区发展委员会”。宁波的设计者们则与此不同，走的是一条“党组织路线图”，通过党组织的创新设计来解决问题。在联村社区建立“联合党委”和行政性的“社区委员会”，“联合党委”上承乡镇（街道）党（工）委，下辖各行政村的党组织（支部或总支），这样就把乡镇（街道）党（工委）委与行政村党组织的上下级领导与被领导关系（符合党章规定），变成了联合党委对各村党组织的领导与被领导关系。由联合党委领导各村党组织，再由各村党组织去领导各村村民自治组织（符号党规和《村民委员会组织法》规定）。就联村社区内的公共服务事务乃至政务，由联合党委作出决定、社区委员会牵头督促，再由各村党组织负责在村里贯彻落实，联合党委在社区有效发挥着领导作用。可见，联合党委实际上是乡镇（街道）党（工）委因为应联村社区建设需要延伸在社区的一个代理机构，承继了乡镇（街道）党（工）委的职权，目的是作为“核心”统一领导社区层面的公共事务与公共服务。宁波的“社区联合党委”与舟山的“社区管委会”，同为派出机构（或派出组织），但宁波是从党委系统上作组织延伸，这条“党组织路线”，合理又合法（符合党章党规）。与浙江舟山市的“制度外创新”相比，宁波的这种“制度内创新”在现有的体制下，不失为聪明之举，显示出其合理性和正当性优势。⑨第二，宁波的解决路径，又有效克服了社区治理组织运作乏力的困境。诸城的设计避免了社区组织对原有村级治理结构的冲击，但也易造成社区治理组织权能不足，难以整合社区内的建设资源，社区建设要求难以在各行政村贯彻落实等问题。诸城的农村社区运行过程中“很少看到村委会成员和村民参与的身影”，“这是将‘农村社区与村民自治视为两个不同的事物”。⑩宁波设计中的“联合党委”则可避免这一点。“联合党委”的实际权能和运行效率甚至不亚于舟山的“管委会”。从中国特有的政治架构来看，中国共产党是既领导各级政权、又领导基层社会的法定的领导党，各级党组织特别是政权中的党组织本身就与政权机构一起运行，乡镇政权中的党组织则与农村基层社会的党组织形成垂直性的领导与被领导关系。多重因素的作用，使“联合党委”的效用更强更大，对各行政村更具有统摄力。

当然，宁波“联合党委”的强势，也自然会引发如舟山“管委会”一样的“侵权”之忧。从体制上说，乡镇（街道）党（工）委与各行政村党组织的关系不同于乡镇（街道）政府（办事处）与各村民委员会的关系，它历来不是“指导—协助”的关系，而是“命令—执行”的关系。由此而生发的农村党—政—村民自治体的复杂关系，是导致村民自治“行政化”、自治权“空置”的重要原因。如乡镇党委政府有可能借助于乡—村党组织的隶属关系和村级党组织对村民自治的领导关系，而把乡政村治变成实际上的上下从属关系。但这是一个“老毛病”，它虽不是因“联合党委”才产生的，却要防止因“联合党委”的设置而加重。也就是说，宁波设计的通过党组织系统对各行政村实施领导的“党组织路线图”，从形式上看完全是在现有体制之内的运作，但也隐藏着侵害各行政村自治权利的可能性，应予谨防。

四、联村社区公共品的供给主体及其关系分析

1.联村社区公共品的供给主体

联村社区建设最大的意义在于域内公共产品的普惠供给，最大的问题是难以调动各村集体资产用于社区公共设施和公共服务建设，这与上述第一个问题有着紧密的联系。联村社区内往往有“社区—村”两级公共服务平台（中心），从事两类公共品的供给。一般来说，社区平台主要提供政府性的公共服务与管理，供给主体是政府；村级平台主要提供合作自助型的村庄服务，供给主体是村庄集体。但是，两者的分工不是绝对的，许多村庄平台无力解决的问题要提交到社区，社区平台上许多政府性服务项目为方便村民需要在村庄设立办事窗口，两级平台相互交融、互为补充、有机勾连，才能组合成一个完整的农村社区公共服务体系。

联村社区构建后，各地都投入了不少的财力资源，建起了许多公共设施和基本公共服务体系，给村民群众带来了实实在在的利益。但政府手头的财力是相当有限的，不足以解决联村社区内所有急需解决的问题。在这种情况下，就需要各行政村联合出资、共建共享。有些公共项目也确实不属于政府公共服务性质，而属于村庄集体合作性质，且几个村庄联合起来搞比各自为政搞更加经济、更有效益、更具合理性。然而，社区内各行政村具备这样的合作行动能力吗？现实中，在农村各类公共产品供给主体的定位问题上，政府与村集体之间的矛盾有所显现，这种矛盾从组织层面上看表现为社区组织与村级组织的矛盾，但本质上是“乡政村治”内在矛盾的一种外化形式。

“联村社区没有经济权、人事权，难以统领下属各村”（社区干部言）。实际状况是，社区决定的问题如果不涉及各村的利益特别是经济利益时尚无问题，但若涉及了各村利益而且是经济利益（如要各村出资），那么即使各村主要干部首肯了，也难以在各村得到贯彻。由此，形成了这样一种基本格局：凡是各级政府买单的基本公共服务项目就由社区来做，凡是村级集体买单或村民合作提供的村庄公共服务项目就由行政村自己来做。简言之，社区做政府出资的项目，行政村做村庄出钱的项目，大家各自管着自己的钱，谁都别打对方钞票的主意。

2.关于供给主体的评析

如何评判这种格局？从大处说，根据公共产品的不同种类和不同服务半径，形成社区—村两级公共服务供给主体和两级公共服务平台，既丰富了服务产品的种类，又提高了公共服务的效率，符合我国广大农村目前的实际。再深一步分析，这还有利于抵制政府以提供公共服务为名对村级集体经济的新式侵犯。但是，第一，它阻断了社区内各行政村的应有的合作治理。组成联合社区，旨在统一提供跨村的公共设施和公共服务，但这样的设施和服务并不总是应由政府出钱。农村的公共产品供给，有的是政府性的，有的是农村集体性的，有些是政府与集体组织合作提供的。因而，当社区的公共设施和公共服务建设遇到后两种类型（即要各村出钱）时，在此格局下，这种建设即使很亟需也会因为各村的“捂紧口袋”而流产，从而阻断合作的进行，影响农村公共产品的及时而有效的供给。第二，它导致了行政村对社区建设的实用主义理解和利己主义取向。不少村组干部和村民，不是把社区建设看做是建设一个区域社会，建设一个生活共同体，而是把社区建设仅仅看做是政府提供公共服务的官方行为，看做是一种经费来源。由此导致利己主义取向明显：社区的基本公共服务项目，就应该由政府出钱，“社区要搞公共服务建设，就应向上要钱去，不要打村里钱的算盘”（村干部言）。村组干部群众普遍萌生了一种自己不肯出钱，一切等、靠、要，一切依赖政府的心理，形成了“自己的钱包捂得紧紧的，拼命去掏政府的钱袋子”的习惯。有些明确该由村庄集体出资的公共项目也拖待政府出资。第三，它造成了村组干部群众对社区建设的旁观主义态度。由于把政府的投入视作是“外面的钱”，把社区建设视为一种外赠品、“嵌入物”，以致不少村组干部群众不是主动支持与参与社区建设，而是以一种与己无多大关系的“旁观者”至多是“欣赏者”的身份和态度来看待自己的“家园”建设，从而丧失了在社区建设中应有的主人翁精神和主体地位。

由此，社区与行政村的连体关系被活生生地割裂了，社区涵义（“社会生活共同体”）的完整性被人为地撕裂了。很显然，我们必须要防止村级治理萎缩成为仅仅对“自己的钱”的封闭性管理的倾向。

五、社区服务平台构建中的政府与行政村关系分析

1.联村社区的服务平台模式

农村社区，无论是一村社区还是联村社区，都建立了“社区公共服务中心”。现在大部分一村社区都由村干部（包括大学生村官）兼任服务中心工作人员，承担中心政府公共服务事务。与一村社区不同，在联村社区普遍采取的方法是，中心人员由政府招聘、派遣，工资由政府支付。宁波市自2010年开始，全面推行农村社区“专职社工制度”，按500—800人配1人的比例配备社区专职社会工作者（人口基数包括域内的外来人口）。社会工作者由乡镇（街道）政府统一从大专毕业生中招考，然后按比例下派到社区服务中心。专职社工年薪由区、乡镇（街道）两级财政负担，实行严格的上下班制度，广泛开展各种类型各种形式的便民利民服务和管理服务。诸城社区服务中心一般配备7名专职工作人员，为农民群众提供“一揽子”服务。对此有学者提出质疑，认为联村社区组织受到政府强大的支持，功能全面，服务到位，“使得村委会在社区建设进程中身份以及职能发生收缩”。

2.对联村社区服务平台模式的评价

笔者认为，社区专职社工制度及其由此带来的村委会“职能收缩”和社区、行政村“各行其道”现象，恰恰厘清了久未厘清的基层政府管理与村域自治的治理边界。

第一，中心的创设，明确了治理主体，厘清了自治事务（村务）与政府事务（政务）的边界。如前述，村民自治制度推行20多年来，一个存而未解而又事关制度核心价值的问题是，村民委员会因大量承接政府性事务而导致出现“行政化”、“二政府”趋向。造成这种现象的一个重要原因，就是历史上一直分辨不清村庄自治事务与政府事务（政务）的性质和边界，以致两种事务都落在了村庄自治组织身上。而构建跨村社区公共服务中心，有利于厘清政府性事务与自治性事务的界限和类别。现实中，社区服务中心并非仅仅是供给基本公共服务的平台，而已成为承接所有下行到村的政府性事务，包括政府性公共服务和公共管理、政府各个部门延伸在农村的公共服务和相关政务的综合性平台。

第二，“社区社工”的专职化，明确了运作主体，厘清了在界别两种事务的基础上究竟应该由谁具体去做。农村有自治事务和政府事务两类，自治事务固然由村庄自我治理，下沉的政府性公共服务和公共管理，习惯上也历来是由村级组织特别是由村干部来承接的。新的历史阶段随着大量的政府性公共服务和公共管理下沉村庄，大大超出了村干部的承担能力，村干部根本无力继续承接，特别是这些下沉到村的政府性事务有的还具有相当的专业性。设立社区服务中心，就是为了把原本由村民自治组织承担的政府性事务包括政府性公共服务和公共管理、包括各个政府部门延伸在农村的公共服务和相关政务剥离出来，交由经过培训的专职社工承担，从而形成政府性公共服务与公共管理由政府承担、村级自治事务由自治组织自理的理想格局。这样，就把村民自治组织从繁重的行政事务中解脱出来，腾出时间集中精力做好村民自治工作，真正履行自治职能，还村民自治以本来面目。这有利于理顺“基层政权”与“自治组织”、“行政”与“自治”的关系，有利于理顺乡—村关系和实施村民自治制度。

第三，政府招录“专职社工”，明确了费用支付主体，厘清了在界别两种事务的基础上办理成本究竟应该由谁来埋单。历史上，由于政府财力匮乏，村庄不仅承担了本该由政府承担的公共事业，并为此大量埋单，还贴钱“义务”承接了政府委托的大量事务，为乡镇“白干活”似乎是天经地义的事。有的地方也会支付村级组织一定的“政务代办费”，但这种补偿往往是不充分的。在政府具备财力的情况下，由政府设立社区服务中心，招雇并派驻专职社工，专职承办下行到村的政府性事务，就建立了一种政府招聘社工、政府为社工发钱、社工为政府办事的稳定而规范的制度，极具合理性和必要性，实现了政府性事务办理成本由政府承担的理想格局。这就堵塞了乡镇（街道）政府通过向行政村转移事务而暗中转嫁费用的传统管道。

六、小结与余论

随着城乡发展一体化的加速推进，中国的“乡—村关系”必然会发生变化，一些地区现有的分割碎小的、封闭性强的以村庄为单元的自治体将为更大范围内的农村基层群众自治体所取代，但这种转型须经一定的过渡形态。联村社区是因应提高农村公共品供给效益、加快城镇化集聚效应、优化农村基层综合管理的产物，具有正当性。它实际上是城乡关系历史性调整的投影，展现了乡—村关系的巨大变化。联村社区是政府向农村大规模输送基本服务和公共产品的依托，也是中国农村实现城镇化转型的最初阶梯，关系着“乡—村关系”的历史性演变。现阶段，联村社区组织既不能具有凌驾于村级组织的权能，从而侵害村民自治制度，也不能缺乏基本权能，从而担负不起领导社区建设的职责。这是联村社区治理中最大的问题。“行政路线图”看来难以两全，“党委路线图”不失为一个较好的选择，但要谨防“以党代政”。联村社区另一大问题，是域内行政村根深蒂固的自私积习导致的合作困境，虽然反映在钱的问题上，但实质上是缺乏对社区基本的心理认同，建立心理认同尚待时日。由政府招聘社区服务中心的专职社工，无论理论上还是实践上都是一个拨乱反正之举，意义重大，虽然目前在全国很多地区因财政限制还难以施行，但绝对是个方向。

注释

①④⑤李勇华：《自治的转型：对村干部“公职化”的一种解读》，《东南学术》2011年第3期。②⑦李秀忠、李松玉：《实现基本公共服务均等化的有效途径探索——诸城市农村社区建设个案思考》，《山东师范大学学报》（人文社会科学版）2008年第6期。③⑥李勇华：《农村社区管委会：对村民自治的除弊补缺——公共服务下沉背景下农村社区管委会体制的实证研究》，《学习与探索》2009年第2期。⑧⑩高灵芝：《农村社区建设与村民自治》，《山东社会科学》2010年第6期。⑨李勇华：《公共服务下沉背景下农村社区管理体制创新模式比较研究——来自浙江的调研报告》，《中州学刊》2009年第6期。李勇华：《农村基层社会管理创新与村民自治制度的内洽性研究》，《东南学术》2012年第2期。张丽琴：《社区建设进程中的村委会职能变化》，《武汉理工大学学报》（社会科学版）2010年第5期。

责任编辑：浩淼