中国城市社区民主发展路径探析

孙宏伟++张雷

摘要：中国城市社区民主具有协调基层社会的权力关系、优化社区治理结构、拓展公民政治参与渠道等功能。当前，中国城市社区民主建设面临着社区内部权力结构失衡、社区成员之间的弱利益相关性、社区整合困难、社区民主发展的驱动力异化等制约因素。中国城市社区民主建设是一个长期的过程，应从把握其功能定位入手，明确其发展维度，同时分析其发展面临的制约因素，明确其发展限度，最终走上既能发挥社区民主的功能、又能有效消解其制约因素的发展道路。应从建设和发展复合民主、实现公民参与的总体平衡、围绕住宅小区建设强化社区自治、加强社区党建等环节推进中国城市社区民主发展。

关键词：城市社区民主；功能定位；制约因素；完善路径

中图分类号：G206文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）03-0012-04

城市社区民主是中国基层民主的一种特殊类型，对于推动中国民主发展的社会化进程具有重要意义。本文从分析城市社区民主的功能定位和制约因素入手，对城市社区民主的发展路径进行探析。

一、城市社区民主的功能

中国城市社区民主具有特定的内涵。作为一种社会民主形态，其不直接涉及基层政权建设，而是包含于社会建设的范畴之内。中国目前的城市社区管理实践具有一定的“街居管理”的特点，同时又强化了社区自治成分而呈现出新的特点。在传统的“单位制”社区管理模式下，大量城市居民主要是作为其所属单位的管理对象，“街居管理”则主要通过街道办事处和居民委员会对基层社会成员进行管理。之所以将“街居管理”作为“单位制”管理的补充形式，是因为社区内还存在一些不隶属于任何单位、无法依托所属单位进行管理的居民。

中国城市社区民主从一开始就与社区自治存在密切联系，或者说城市社区民主就是以城市社区自治为主要内容的。2000年民政部发布的《关于在全国推进城市社区建设的意见》明确提出：在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。可见，社区民主基本上是作为社区自治的实现条件和基本路径而存在的。中国城市社区民主主要有两种实践导向：一是社区治理导向，二是社区自治导向。或者说，中国城市社区民主是以社区自治来实现社区治理，即社区居民在社区党组织的领导下，在实行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要形式的社区自治的基础上，进行有效的社区治理。社区民主自治是新时期我们党和政府在“单位制”社区管理模式解体后选择的新的社会治理方式，其目标是实现社区范围内公民的政治参与和有效的社会动员，保证社区公共安全和基层社会秩序。围绕这一目标，中国城市社区民主的功能主要表现在以下三个方面。

1.实现基层社会权力结构的协调

基层群众自治是中国实现基层民主的重要形式之一，但中国单一制的国家结构形式决定了城市社区自治仅是治理意义上的社会自治，基层社会不是独立意义上的自治领域，因此必须明确，城市社区民主不涉及基层国家政权领域，这种自治空间的存在是随着国家与社会之间关系的变迁而出现的。在中国社会转型过程中，国家与社会适度分离，在社会领域特别是基层社会出现了权力结构调整的空间，这实质上是国家向社会让渡权力作用空间的一种表现，是政治权力在基层社会收缩的结果，而不是政治权力本身的让渡。

城市社区民主是基层民主的一种实现形式，需要解决党的领导、政府管理和群众自治的有效衔接问题，这一问题的实质是党权、政权和民权（自治权）在城市社区中的分工合作问题。在中国基层社会领域，多种权力之间不会发生结构性冲突。社区自治性质的民主选举受其所在的基层社会的基层性和民间性的限制，不但不会对国家权力结构及其运行机制产生严重影响，反而有利于把基层民主内嵌于社会中，实现民主的社会化运行，再由社会反作用于政治，从而推动中国民主化进程。但是，多种权力在实际运行中可能发生功能性摩擦，如自治权相对弱小而被行政权吸纳或替代，于是在城市社区民主政治建设中就有了协调多种权力关系的必要。

2.化解基层社会矛盾，实现基层治理

“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与可以影响全体成员的决策。”①从这个意义上说，城市社区民主是一种新的社会管理体制，它通过民主的方式在基层社会实现自我管理、自我服务和自我监督。城市社区民主之所以要承担起化解社会矛盾、实现社区治理的功能，主要是因为城市基层社会是广大城市居民的主要生活空间，各种利益矛盾往往交织于此，人们对身处其中的社会生活空间的和谐有着更为直接的体验和更高的要求。因此，以社区民主和社区自治来实现社会矛盾的社区化解、进而实现社区治理，这应该是城市社区民主建设的初衷之一。

3.拓展公民政治参与的领域和空间

政治发展过程中公民政治参与空间的扩大是一种必然趋势。正如亨廷顿所指出的：“发展中国家公民政治参与的要求会随着利益的分化而增长，如果其政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定。”②就当代中国而言，当现有政治体系无法容纳过多的政治参与要求时，就需要从不同的领域寻找和拓展政治参与的空间。城市社区民主提供了这种可能。随着基层民主活动向更广阔、更深层领域的拓展，社区民主给公民提供了在与自身利益密切相关、容易发生利益冲突的领域进行政治参与的机会。随着城市社区民主的进一步发展，其有可能成为地域性的利益表达载体。

二、城市社区民主发展的制约因素

中国的城市社区不同于西方国家的社区，其一般不是基于交往和互动关系而自发形成的，而更多是基于行政管理的需要而予以设置和划分的，社区建设的内动力不足，更多地依靠外力推动。因此，在社区内部权力关系和利益关系的协调、社区发展的驱动力等方面存在着制约社区民主发展的因素。

1.社区内部的权力关系失衡

社区权力结构是指社区内各行为主体所代表和行使的权力之间相对稳定的关系式样，其核心内容是行政权和自治权的关系。就社区的自治权而言，由于城市社区主要是基于居民居住的地理范围、按照便于行政管理的需要而进行划分的，居民群体内部缺少像农村社区那样的密切联系，更不构成一种独立的经济组织或社会组织，因而城市社区所涉及的自治领域非常狭窄，这直接导致了其自治权的有限性。对于各级政府而言，加强社会管理是实现基层政权建设的有效方式，大量的行政性事务最终都要落实到社区层面来完成，随之而来的就是社区居委会的行政化。由选举产生的社区工作人员自身也存在角色冲突问题，其既是自治权的行使者、又是行政权的行使者，其以自治的身份处理非自治性的工作特别是大量的行政性工作，而作为自治组织的居委会的工作又离不开行政权的强制保障，这就导致了行政权对自治权的吸纳。另外，社会转型期基层社会矛盾的复杂化使得基层政府与社区居委会的职能划分难度增大，其权力范围的划分也更加困难。

2.陌生人社会中的弱利益相关性

城市社区对大多数居民而言仅是日常生活和居住的场所，社区居民之间缺少必要的联系，难以形成利益相关性。或者说，城市社区只是一块居住地而不是一个生活共同体，社区居民对于与自身利益密切相关的大多数事务包括各种职业活动和利益交换都是在社区以外完成的。这与农村社区存在极大的不同。农村社区成员既有地域上的关联性，又有交往关系上的密切性和利益关系上的共通性。这一差异在社区民主选举中表现得特别明显：农村社区的自治选举一般参与率较高，而城市社区中多数居民对包括社区选举在内的社区参与行为明显不足。城市社区民主发展除面临参与不足之外，还面临着参与人群分裂的问题。具有较高经济和社会地位的人群更愿意通过人大、政协等渠道参与政治进程和进行利益表达，这使得社区民主的草根性特征明显。如何把有机会、有能力在社区之外进行利益表达的社会精英的参与兴趣和热情吸引到社区内，这是城市社区民主发展面临的一个重要问题。

3.社会结构变化下的社区整合难题

中国目前的城市社区可以分为不同的类型，如单位型社区、小区型社区等，不同社区类型反映了中国社会结构变化的现实。中国社会转型期社会结构的变化既包括横向的社会分化，又包括纵向的社会分层。这两种变化表现在社区中，就是社区类型的分化和社区内部人员构成的分层。前者表现为社区间的差异，后者表现为社区内的差异，二者都给社区整合带来了困难。斯宾塞认为，现代社会由于社会分化程度较高而造成了异质性个体的普遍存在，任何试图对异质性个体进行控制的尝试都只能导致社会的普遍混乱。③就社会整体而言，不同类型的社区是异质性的存在；在一个社区内部，有着不同利益需求的个体也是异质性的存在。于是，城市社会面对的是分散化的社区个体，社区则面对的是分散化的利益个体。随着中国二元社会结构的变动，大量农村劳动力进入城市，城市社区居委会面临同时管理本社区居民和外来居民的难题，而大量外来居民因有较强的流动性而很难纳入制度化管理轨道。

4.社区民主发展的社会驱动力异化

中国城市社区民主发展主要依靠党和政府的大力推动，缺少来自基层社会群众的广泛响应和积极参与，这突出表现在城市社区民主的制度化框架相对完善而民主化实践相对滞后上。以社区选举为例，社区居民参加选举主要不是基于行使公民权利的需要，而更多是出于私人交往关系的考量。对于社区选举的组织者而言，选举变成了一种不得不完成的工作任务。随着原有制度性资源和组织性资源的减少，社区的社会动员能力在不断弱化。当城市社区选举的社会推动力主要由人情、面子、关系甚至是物质等因素构成时，城市社区选举这种非制度化、非规范化的选举事实上也在强化着非民主的过程，因为这种民主过程没有改变原有的社区治理结构而成为了一种形式。

三、城市社区民主的发展路径

城市社区作为一种地域范围，构成了各种社会阶层和社会力量的存在场域，它既是丰富的社会资源的聚集地，也是各种利益矛盾的交织场所。中国社会转型过程中各种与利益分配相关联的问题都会在社区中以不同的形式表现出来，因此，社区建设必然成为中国社会转型期所面临的一个迫切问题。社区民主是社区建设的核心领域，要使其科学发展，就要采取措施，既发挥社区民主的基本功能，又有效消解其制约因素。

1.建设和发展复合民主

城市社区民主一般可以分为选举民主和治理民主两个领域，治理民主又包括民主决策、民主监督、民主管理等环节。选举民主只是解决了城市基层社会治理权力的产生问题，而治理权力的运用和行使问题则要通过治理民主加以解决。党的十七大提出“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，这种机制性分权模式为城市社区民主的制度设计和运行方式指明了方向。目前的社区民主建设过于强调选举民主，不能完全解决决策民主、管理民主和监督民主的问题。应当强调的是，民主在现代社会中主要是作为一种沟通协商和利益表达机制而存在的，社区民主不能仅停留在选举上。仅有选举民主，还无法发挥民主的本质作用。当社区选举向竞争性选举模式发展时，就更不利于发挥民主的利益协商和沟通功能。

目前的城市社区居民大会即使能够行使自治权，也缺少可供决策的自治性事务。目前的社区自治仅体现在选谁来完成行政性事务方面，自治的领域很狭窄，这决定了选举民主的局限性。民主的实质意义在于对权力进行规范，城市社区民主也是如此，因为社区自治权力也存在规范行使的问题。这种规范应该是一个长期的、持续的监督过程。仅由社区居民大会行使监督权，监督就可能面临无效的可能。而如果由选举产生的议事机构来行使监督权（监督同样由选举产生的社区居委会），就可能造成两个地位平等的机构之间的冲突和摩擦。一个比较可行的方案是，在城市社区内推行代议制民主来统合选举民主和治理民主，即由社区代表会议（由居民大会选举产生）选举产生社区居委会，社区代表会议作为一种兼职的常设机构行使监督权和决策权。在选举产生代表会议时可以吸引社区内的人大代表、政协委员等具有较高参政能力的居民以及其他在本社区长期居住的居民参与，以增强监督的实效性和决策的科学性。这不但有利于解决社区范围过大、居民数量众多的现实问题，而且保证了大量的人员流动不会影响社区民主发展，从而将城市社区民主的选举过程和治理过程有机结合，实现从选举民主向治理民主的拓展，并最终实现二者的统一。

2.在社会分化中实现社区公民参与的总体平衡

社会学的冲突理论认为，社会分层起源于为争夺稀缺资源而发生的冲突，这是造成人类不平等的主要根源。社会分层产生的不平等恰恰说明了民主的必要性。对于基层社区而言，通过民主的方式分配有限的社会资源，这对于化解阶层冲突可以收到积极的效果。而且，社会分化能够产生对民主的节制作用，有利于防止运动式民主的发生。但是，社会分化容易造成民主参与过程的不均衡，表现为城市社区民主作为一种基层民主类型，其主要参与者是底层群众，社会精英群体则主要在社区范围之外进行政治参与。因此，要实现社区公民参与的总体平衡，就要赋予社区更多的利益表达功能，要在社区范围内设置面对精英群体的利益表达渠道，以吸引社区内精英的政治参与。作为一种基层社会的利益协调机制，城市社区民主会对流动人口的日常生活产生直接影响。流动人口较之城市社区常住居民往往处于较低的社会地位，如果他们的政治诉求和利益诉求缺少有效的表达渠道，就有可能引发非正式的、体制外的政治参与行为。将这类群体纳入社区民主进程，不仅有利于维护基层社会稳定，而且可以增强基层民主的活力，推动城市社区民主发展。

3.围绕城市住宅小区建设开展社区自治

随着城市居民居住方式的变化和住宅商品化的发展，与之相关的城市房屋拆迁、公用设施建设、生活环境治理等方面的城市居民共同利益增加，这为构建社区利益共同体提供了可能。但也存在另外一个问题：随着小区居民权利意识的觉醒和对自身利益维护的加强，小区业主委员会作为业主自治组织的地位会不断强化，其对社区居委会可能产生某些功能上的替代，如果二者之间产生矛盾和对抗，就不但不能增强城市社区的利益共融性，反而会导致城市社区存在分裂的可能，从而更加不利于社区内部的利益协调。因此，未来城市社区民主建设必须考虑小区自治的挑战。如果能把小区业主自治纳入城市社区民主的框架，则对于提高城市社区民主的参与率、拓展民主自治的领域和范围都将起到积极的促进作用。结合前文述及的社区代议制民主形式，笔者认为对于住宅小区建设比较完善的社区，以住宅小区为单位的业主选举可以和社区选举合并进行。住宅小区可以作为一种社区民主单元，由业主委员会选举产生的“业委会”负责人可以作为小区居民代表而成为社区代议机构的成员。

4.围绕社区党建强化利益整合与表达功能

中国城市社区自治的发展过程主要是执政党和政府大力推动的结果，或者说是党和政府大力提倡寻找新的社会整合载体的结果。在城市社区民主建设中，基层党组织始终发挥着主导和推动作用，街道党工委和居民社区党支部一直是社区民主发展的领导核心和重要的推动力量。社区党组织能否有效整合和代表社区公共利益是巩固其社区公共权威和核心领导地位的前提，这对党组织在基层社会中的工作职能转变提出了新的要求。作为社区中一种相对独立的政治力量，党的基层组织应该从目前大量的事务性和行政性工作中退出，其工作内容应主要向三个方面拓展：一是强化信息沟通，促进社区成员交往的增加和社区共同体的形成；二是拓展利益表达渠道，有效整合社区居民的利益需求，为居民利益诉求在社区内的实现提供可能；三是作为社区民主的领导核心，主导议事和决策议程，协调社区居委会与其他社区组织的关系，成为我们党连接基层社会和进行基层社会动员的主导力量。

注释

①[美]科恩：《论民主》，聂崇信等译，商务印书馆，1988年，第10页。②[美]亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平等译，华夏出版社，1988年，第56页。③[澳]马尔科姆·沃特斯：《现代社会学理论》，杨善华等译，华夏出版社，2000年，第317页。

责任编辑：浩淼林墨