区域金融生态优化中的地方政府作用分析

林欣

摘 要：在中国的金融改革和发展进程中，政府在金融生态优化中一直发挥着作用，这一作用应当是具有重要性和主导性。通过对广东省金融生态总体规划和具体策略的阐释，并对其经验进行总结，提出包容性金融生态的概念和相关政策建议。政府应该遵循金融生态优化中的内在规律；需要有的放矢、因地制宜，考虑资源禀赋、经济基础甚至是人文环境的不同；处理好金融生态三大要素间的关系；以包容性金融生态建设的理念来处理金融发展与社会建设的关系。

关键词：金融生态；优化；金融改革；金融包容性

中图分类号： F832.7文献标志码： A 文章编号：16720539（2014）02006206

一、引言

改革开放以来，中国经济取得了举世瞩目的成就，经济总量已经跻身全球第二。然而，中国的金融发展和自身的经济实力仍然存在较大的差距，尤其是金融发展的质量方面。一方面，随着经济和金融全球化的发展，需要对现行的金融体制进行改革以适应这一趋势；另一方面，改革并没有明确的路线图和世界范围内任何的有益借鉴，并且改革的时间和进程如何把握仍然是问题。所以，“渐进式”改革所特有的“顶层设计”加“摸着石头过河”这些中国元素也需要应用到金融体制改革中来。但是在这一过程中，需要把握多种关系，协调各方利益，控制自身的风险和改革所带来的风险。金融创新不能因金融危机而止步不前，但究竟需要什么样的金融创新和金融发展，并以最小的成本来更好地支持经济发展成为需要思考的重要问题之一。

在这当中，中国做了很好的尝试，颇具中国特色的改革试点也被用在了金融体制中。这些改革试点均将“顶层设计”和“摸着石头过河”融入其中。虽然从20世纪90年代就逐步开始的金融体制改革已取得重要成就，但近期的改革无论从力度还是深度更加引人注目，因为这些涉及到一些核心的和利益固化有关的政策调整，难度很大。从2012年3月推出的温州金融改革综合试验区方案到同月出台的深圳重大金融创新方案，再到2012年12月泉州金融改革试验区的批准，这些一年内出台的政策表明国家在金融体制改革中所面临的紧迫性和决心。更重要的是，党的十八大报告这一纲领性文件指明了未来中国金融发展和金融改革的方向。在这过程中，“顶层设计”依然扮演着重要的角色。实际上，我们可以将现代金融体系可以看成一个生态系统，可以用仿生的观点来分析，即政府在金融改革和发展中的角色也就是其在优化金融生态、构建包容性金融生态体系中的作用，它们具有某种程度的内在的一致性。

本文尝试对区域金融生态优化中政府的作用加以思考和分析，以广东省为例，对其经验进行总结，提出包容性金融生态的概念，阐释构建包容性金融生态体系对当前中国金融改革和发展的意义，并论述地方政府在构建中的职能和作用。

二、金融生态优化及其内涵分析

（一）金融生态定义的内涵及外延

2004年，时任央行行长的周小川在一篇文章中首次提出“金融生态”这一概念[1]。之后，在不同场合，他多次提到金融生态对于金融发展、金融风险管理和金融创新等方面的重要性，甚至是对于金融危机的防范也有作用。2007年3月，温家宝总理在政府工作报告中也提出了“优化金融生态”。实际上，从提出金融生态的概念至今，很多机构、学者和实务界人士对此做了不少研究。按照学术界的关注程度，输入“金融生态”这四个字，从2009年至今，中国期刊网的有关期刊搜索结果是1200多篇相关的文献。

周小川（2005）认为，金融生态与法律制度密切相关，主要不是针对金融业机构相关的内部运作，而是金融业运行所处的外部环境，也就是与运行相关的一些基础条件。国内著名金融学家曾康霖教授（2005）认为，金融生态不能只就生存环境而言，还要就自身的生命周期而言。金融生态的外延应当有金融生态平衡、金融生态周期和金融生态环境三方面[2]58。李扬等（2009）认为，由于溢出效应的作用，金融生态系统远比自然生态系统复杂得多，不过仍然可以借用生态学的观点将其分为金融主体和金融生态环境两大类，这两者之间的互动关系呈现立体化、多样化和常态化特点，因此优化区域金融生态的核心就是对参与人观念和相关制度的变革[2]53。综上所述，我们可以认为，金融生态的概念尚未形成共识，而且也没有相关的外国研究文献可以借鉴，因为金融生态是一个具有中国特色的概念。而在参阅国内相关文献的过程中不难发现，对金融生态存在着被过度使用的现象，即将与金融相关的问题全部纳入其中，这样不利于金融生态的研究。

结合上述分析，比较合理的解释是，金融生态是一个系统的概念，可以按照生态学和系统论的观点加以阐释，即金融生态系统以金融生态主体（金融中介组织、金融市场组织和金融消费者）为核心，受制于金融生态环境并与金融生态调节机制相互作用。从这个意义上说，金融生态并不是金融生态环境，后者只是前者的一部分。如果按照生态系统的观点，它们分别对应于生产者、消费者、无机环境和分解者。

（二）金融生态优化与金融发展的关系

在金融生态被提及之前，很多的国外研究关注于金融发展。这两者之间有着密切的关系，并不是两者本身就存在一定的关系，而是两者均能够作用于经济发展。从某种程度上看，金融发展的内涵要小于金融生态优化，前者只是后者的一部分。

金融发展理论具有一定的演进，从早期的古典经济学派所认为的银行在经济发展中的重要作用，到熊彼特的银行信用创造促进经济发展，再到戈德史密斯所阐释的金融结构与金融发展的关系的国际比较研究，再到Mckinnon和Shaw的发展中国家的金融深化理论及其他经济学家的后续研究，这些研究均说明金融发展的重要性并不在于其本身，而在于其之于经济发展的重要作用。自20世纪90年代特别是进入到21世纪以来，金融发展理论在传统的理论基础上出现了许多新的重要进展。这些进展主要来自四个方面：金融发展促进经济增长有一定的前提条件，金融发展也有其“黄金法则”，也就是说，其处于最优的平衡状态才能促进经济增长，而且随着经济的发展，其边际作用存在递减的趋势；金融发展需要支持实体经济，也就是需要对企业家的创新精神有支持；金融发展需要有改善收入分配和减缓贫困的作用；开放条件下如何有效利用金融发展或者金融开放给本国经济发展获得最大利益。

通过对金融发展理论的演进分析，尤其是对近年来的发展新趋势的分析，不难发现，金融发展理论的新进展有着向金融生态的优化进一步靠拢的趋势。金融发展理论并不能通过对金融主体的单一改变来实现经济增长，无论是“最优平衡”、前提条件还是收入分配状况的改善，或者是减缓贫困，这些都超越了传统的范式。所以，有必要从金融生态优化进一步拓展金融发展理论，从而对金融与经济的关系做出新的阐释。

（三）金融生态优化的路径和意义

金融生态是一个系统，对其优化需要分层次阐释和分析，这样才能有的放矢。金融生态优化具有重要的意义，因为金融生态优化是金融可持续发展的重要保障，直接关系到经济社会发展，是经济社会发展的前提和基础，会影响经济社会发展水平。首先，金融生态优化可以吸引金融这一共用资源，尤其是资金的流入，从而使得金融聚集效应具有放大机制，促进经济发展。其次，金融生态优化对社会信用体系的构建和完善起到积极作用。再次，金融生态优化对地方产业结构的优化和升级起到重要作用。最后，金融生态优化对金融稳定和系统性风险的防范有积极的作用，而金融稳定是金融可持续发展的重要前提。

金融生态的构成具有多样化特征，所以良好的金融生态并不能只停留在金融主体本身，金融生态调节和金融生态环境改善同样重要。就金融生态环境而言，相关的外部要素需要健全，而且各要素之间也需要相互协调和匹配，而这一过程就已经不是金融主体所能及的。不管是金融主体、政府还是普通居民，抑或是社会团体和自律组织，都需要参与进来。就目前的国情和经济改革模式而言，金融生态优化的路径是需要各方参与，以政府为主体并发挥主导作用，突出金融生态包容性发展和建设，并以制度化的方式来确保其持续优化。

三、区域金融生态优化中政府的作用——政府和市场的边界

在提出金融生态优化路径时，笔者认为，需要以政府为主体并发挥主导作用。这不仅符合我国当前具体的国情，也与相关领域的改革相适应。无论是经济体制改革，还是金融体制改革，我们并没有完全照搬国外的模式，而是走出了一条具有中国特色的道路。金融体制改革是采取了建立健全独立的财政金融体系和实施金融机构的企业化改造两步走的渐进式模式[3]。但是随着改革的深入，金融生态体系中也出现了既得利益集团和利益阶层间固化的现象，使得金融生态主体、金融生态调节和金融生态环境三者出现了不协调和不相容。一些金融发展所应该带来的效应（如改善收入分配等），因为金融体制改革的滞后难以发挥作用，所以金融生态优化具有紧迫性。政府既需要在金融生态优化中做好相关的“顶层设计”，也要创造宽松环境，允许和鼓励“摸着石头过河”式的尝试。而在这当中，政府需要发挥主导作用。

政府的主导并不是说政府在金融生态优化中什么都做，甚至跨越市场的边界。在此，有必要对政府和市场的边界做出说明。党的十八大报告明确提出，“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好地发挥政府作用”，这对于金融生态优化同样适合。一般而言，政府的作用包括：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面[4]。政府和市场的关系在历史上就存在不断的争议，从古典经济学的政府充当“守夜人”角色，到凯恩斯的政府干预主义，再到有限政府论，但在现实中都会存在政府干预，只是程度深浅不同而已，但政府越界和缺位都可能存在破坏市场规律和扭曲市场机制的可能。再从我国经济体制改革的历史来看，从第一阶段的农村改革到第二阶段的国企改革，接下来就是如何处理市场和政府关系的改革，这一改革无论从广度、深度还是难度都远大于前两阶段。我国三十多年的经济体制和金融体制改革经验充分证明，政府主导很重要，缺少这一主导的结果只能以失败告终。而正是政府的主导才能保证改革的渐进式和稳步推进。

不管是从政府和市场边界关系的处理上，还是从金融体制改革的历史经验来看，也就是理论和实践角度分析，政府的重要性，尤其是其主导性具有十分重要的中国特征，也符合时代特征。而区域金融生态优化也是金融体制改革的重要构成，因而需要政府的主体参与并发挥主导作用。

四、广东省金融生态优化的经验总结

（一）总体规划

作为中国改革开放的前沿阵地，广东省的GDP已连续二十多年位居全国第一。经过“十一五”时期的努力，广东以建设金融强省为目标，以金融改革创新为动力，实现了全省金融生态的优化调整，使金融产业成为支柱产业之一。2011年广东省的GDP为53210亿元，金融业总产值为2916亿元，金融总资产超过12.5万亿元[5]。2012年广东省的GDP为57067亿元，GDP增速为8.2%，金融业总产值为3236亿元，增速为10.9%[6]，可以说广东经济和金融保持了可持续发展的态势。现在广东省的金融总量虽然占全国1/10，但是结构依然不平衡，如88%的金融总量来自银行业，证券业占7%，保险业占5%左右（1）。另外，截至2011年底，广东已形成较为完善的金融产业体系，全省拥有银行业法人机构156家，证券公司22家，基金管理公司20家，期货公司24家，保险总部机构17家，小额贷款公司240家，融资性担保机构394家，金融从业人员超过70万人[7]。

虽然广东省已经是金融大省，但相对其他经济发达省市而言，优势正在缩小，而且离金融强省还存在一定的差距。而金融生态优化不仅是外在的压力，也是内在发展的动力使然。表1是“十一五”末相关金融总量指标的省际比较。从表1中可以看出，进一步制定金融生态优化的总体规划的必要性和重要性。

不可否认的是，广东省所取得的成绩得益于其建设金融强省的目标和对金融生态优化的努力。尤其是近几年来，广东省从政府层面对全省金融生态优化做出总体规划，如2011年12月《广东省金融改革发展“十二五”规划》（以下称《规划》）的出台（2）。与2012年国家出台的《金融业发展和改革“十二五”规划》更具宏观性的文件相比，《规划》的出台更能反映地方政府在金融生态优化中的具体作用和承担的主要角色。“十二五”的金融生态优化以推动“体系完善”为首要任务，即金融价值的重构，需要做好顶层设计和总体规划。金融生态优化的任务也在调整，从微观的金融改革转向宏观的金融发展，让金融生态优化服务于推动转变经济发展方式和调整经济结构。

首先是明确目标和思路。广东省早在2007年就提出加快发展金融产业和建设金融强省的战略，把金融产业发展作为支柱产业的目标。由传统规模和速度并进发展向规模、速度与效率相协调转变，由单一的风险防范向科学发展与风险防范并重转变，由融资行为向发展金融产业转变。其次是管理机制的创新。广东省成立了由省委常委、常务副省长担任组长的金融改革发展工作领导小组，建立了跨部门协调推动金融生态优化的新机制；建立粤港和粤澳金融合作专责小组，由传统业界自发到政府主导进行转变；设立了专项激励资金，构建金融强省建设的激励新机制等；在应急管理方面也有新机制，尤其是完善金融风险防范化解，制订了金融突发事件应急预案；建立了地方新型金融机构和组织的“民主审核、阳光准入”联合审核制度，构建依法廉洁行政工作的新机制。最后是在金融创新方面的制度支持。2008年，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》获得国务院批准，赋予了广东建设金融改革创新综合试验区的战略任务。在广州南沙、珠海横琴和深圳前海开展金融制度创新试验区，这些都获得国务院的批准，成为国家战略的组成部分。此外，广东省还举办“金融创新奖”评比活动，对取得金融创新成绩的金融机构、组织和科研院校进行表彰。总体而言，可以用“三大新思想转变，金融产业四大新布局和金融工作五大新机制”来概括。

（二）具体策略

按照前面对金融生态的定义，可以分为金融生态环境、金融生态主体和金融生态调节三个子系统。金融生态环境由政治因素、经济因素、法律因素等构成；金融生态主体包括正规和非正规金融组织；金融生态调节由外部调节和内部调节组成，前者包括央行和监管当局，后者则包括兼并和破产等一些市场机制。下面按照这样的分类，对广东省在金融生态优化方面的具体策略进行分析，总结相关经验并提出政策建议。

首先是金融生态环境方面。近两任的主管金融的副省长都具有丰富的金融从业经验，都是学者型官员，上一任的宋海副省长是南开大学的经济学博士，长期任职于建行系统，经历了中国金融改革的多个重要时期。现任的陈云贤副省长是北京大学的经济学博士，曾担任广发银行和广发证券的高层。他们主管金融，可以说对广东的金融生态优化功不可没。另外，全面优化金融生态环境包括优化社会信用环境、加快农村信用体系建设和完善个人信用体系建设。经济方面则是明确金融支持经济社会加快转型升级的服务水平，这方面包含的较多，如金融合作与开放、统筹区域金融协调发展等。其次是金融生态调节方面。包括加强金融法治环境建设、完善区域金融监管并突出金融监管重点、建立健全地方金融管理体制机制、完善金融产业政策体系和建立健全金融人力资源开发体系这几方面。最后是金融生态主体方面。广州和深圳双区域金融中心的建设和错位发展、三大改革和创新区（广州南沙、深圳前海和珠海横琴）的金融创新、珠三角城市金融改革创新综合试验区、农村金融改革创新试验区、统筹城乡协调发展的金融改革综合试验区、推进城乡金融服务一体化改革试验区，以及建设现代金融产业后援服务基地（金融前台与后台协调发展）等，并努力打造具有广东特色的地方金融组织体系（城市金融和农村金融协调发展）和多层次地方金融市场体系。另外，从广东省金融改革发展“十二五”重点项目表中的36个项目中，可以看出广东在优化区域金融生态中的角色涉及金融生态的方方面面。

从优化金融生态的策略中不难发现，金融体系完善和协调发展是主线，政府主导的优化金融生态贯穿始终。在此，广东的优化金融生态的总体设计和具体策略经验可以由“包容性金融生态建设”这一新术语进行阐释。这也是广东金融生态优化的亮点，并与二元经济特征这一背景相适应的金融生态优化策略。也就是说，广东省在优化区域金融生态中的作用就是其在构建包容性金融生态中的作用。

五、包容性金融生态构建中政府的职能和作用

包容性金融生态建设是笔者提出的一个新的概念，以期抛砖引玉。这个提法实际上来源于包容性金融发展，包容性金融代表着多元化，世界银行专门对此发布了各国的金融包容性指数。包容性金融意味着允许不同所有制（金融市场、金融工具和金融业态）在公平和公正、良好的法治框架下并存发展。包容性金融生态包括不同的金融生态主体、多样化的金融生态调节和和谐的金融生态环境相互促进，相辅相成。包容性金融生态构建中，政府的职能和作用除了传统的一些职能和作用外，更要关注弱势地区和落后地区的金融生态优化，努力做到金融生态的和谐和可持续优化，确保以金融生态主体优化为主，促进其与另两大要素的良性互动和循环。

从前面所分析的广东省的经验可以看出，政府在包容性金融生态构建中，或者说在金融生态优化中的作用和职能应该包括以下几点：地方政府在区域金融生态优化中的作用应该是主导性的，这是关键因素。政府在推动金融生态建设的同时，自身的职能需要加快转变，把握寓管理于服务之中的原则，尤其在政策支持、法治环境、机制建设和金融信用体系建设等方面大有作为。

首先，政府应该遵循金融生态优化中的内在规律，不能一味地强求金融对经济增长的贡献度，或者人为地设置一些指标。发达国家的发展经验已经表明，贡献度会逐渐减弱，倘若不把握这些规律则会适得其反。

其次，即使一个省份内也会存在严重的经济和金融发展水平的不平衡，政府在金融生态优化中需要有的放矢、因地制宜，考虑资源禀赋、经济基础甚至是人文环境的不同，如广东所提出的四个不同的金融改革综合试验区、广东特色的地方金融组织体系（城市金融和农村金融协调发展）和广东特色的多层次地方金融市场体系的构建。

再次，处理好金融生态三大要素间的关系，如金融政策和产业转型升级、金融发展和区域性金融风险防范以及宏观调控和金融生态优化等。通过金融生态规划对这些关系的优化加以约束，形成制度化和长效化建设。

最后，以包容性金融生态建设的理念来处理金融发展与社会建设的关系，创造公平的竞争环境，发挥不同金融生态主体的优势，使得相互促进、共同发展。在优化金融资源配置时，需要把握效率和公平的关系，两者不可偏废。如在区域金融中心建设的同时，仍需要为“三农”和小微企业提供金融服务，使得弱势产业和弱势人群能以更低的成本获得更多的金融产品或者有针对性的、差异化的金融服务。另外，不同金融生态主体有各自的比较优势，依靠优势进行竞争的同时，更需要加强合作和融合，在农村金融市场的开拓中，既要重视发展农信社、村镇银行和小额贷款公司等小型和微金融组织，又要为大型金融机构进入农村金融市场创造有利条件，甚至为一些非正规金融组织的设立和进入创造条件。

六、结语

综上，金融生态研究是对传统金融发展理论的深化和拓展，也是研究金融发展和经济发展两者关系的新视角。在中国的金融改革和发展进程中，政府在金融生态优化中一直发挥着重要的作用。本文论证了政府在金融生态优化中的重要性和主导性，通过对广东省金融生态总体规划和具体策略的分析，并对其经验进行总结，提出包容性金融生态的概念，并对地方政府在包容性金融生态构建中的职能和作用提出相关政策建议。未来的研究方向可以考虑对金融生态与经济增长的关系进行定量分析，从金融生态的角度分析全国各地区经济增长差异的原因所在，对地方政府优化金融生态提供更有力的理论支持。

注释：

（1）陈云贤副省长在2012年11月13日招商证券举办的中国资本创新峰会的讲话。

（2）在此之前，广东省于2007年就出台了《关于加快发展金融产业建设金融强省的若干意见》和《广东建设金融强省“十一五”规划》等文件。

参考文献：

[1]周小川. 完善法律制度，改进金融生态[N].金融时报，2004-12-7（4）.

[2]徐诺金. 金融生态论[M].北京：中国金融出版社，2007.

[3]孙立行.中国金融业对外开放的历史进程与战略取向[J].世界经济研究，2008，（8）：9-14.

[4]赵振华. 市场与政府之间的边界在哪[N].解放日报，2012-12-19（8）.

[5]广东省统计局.广东统计年鉴2012[G].北京：中国统计出版社，2012.

[6]广东省统计局.广东省季度生产总值[EB/OL].（2013-02-04）[2013-06-24].http：//www.gdstats.gov.cn/tjsj/gmjjhs/jdgnsczz/201302/t20130204_98725.html.

[7]贾肖明，李腾飞，陈艳，等.全面建设具有广东特色的金融强省[N].南方日报，2012-06-26（A05）.

责任编辑：刘玉邦