推进我国体育产业发展的立法保障研究

刘长秋　李静

摘 要：在体育产业发展方面，立法发挥着重要作用，它是加快体育产业发展的内在要求，是政府部门对体育产业进行宏观调控的现实需要，也是借鉴国际先进经验的理性选择，但是我国体育相关立法严重缺乏，加强促进体育产业发展的配套立法，已成为摆在我们面前的重要任务。

关键词：体育；体育产业；立法保障

中图分类号： G812.6文献标志码： A 文章编号：16720539（2014）02001606

体育产业作为健康产业、朝阳产业和绿色产业，是国民经济的重要组成部分。目前全世界体育产业的年产值高达数千亿美元，而且每年以两位数的速度增长，已经成为世界经济的一个重要生长点。随着我国社会主义市场经济的深入发展和人民生活水平的不断提高，人们对体育的需求在不断地增加，国内体育消费也已呈不断升温之势，体育市场的社会功能和经济功能日益明显。在此背景下，国务院不失时机地于2010年出台了《关于加快发展体育产业的指导意见》（以下简称《指导意见》），希望以此推动我国体育产业的发展。但遗憾的是，《指导意见》作为一种政策性文件，并没有在推进我国体育产业发展方面产生预期效果，我国体育产业的发展依旧乏力。有关资料显示，目前我国体育产业年产值占GDP比重还不到1%，与欧美发达国家有5倍多的差距[1]。我们认为，我国体育产业发展滞后有着多方面的原因，但在依法治国已经成为当代社会主旋律的宏观背景下，立法保障的乏力是最不容忽视的一个重要原因。

一、体育产业及我国体育产业发展现状

一般认为，体育产业作为一种新兴产业，是指生产体育物质产品和精神产品、提供体育服务的各种行业的总和。体育产业作为国民经济的一个重要部门，具有与其他产业相同的共性，即注重市场效益、讲求经济效益，其发展离不开市场的发育以及政府的引导与法律的规制。另一方面，体育产业作为一个新兴产业，又具有不同于其他产业的特殊性，即该产业产品的重要功能并不仅限于经济方面，还在于提高居民身体素质、发展社会生产、振奋民族精神、实现个人的全面发展和社会文明进步等。体育产业的覆盖面非常广，涉及体育本体产业、体育外围产业、体育中介产业、体育产业消费者等，几乎涵盖了所有的第三产业，而且对制造业也有良好的促进作用。体育本体产业包括体育竞技业与大众健身业，是整个体育产业的核心；体育外围产业包括体育器材业、体育用品业、体育服装业、体育博彩业、体育旅游业、体育建筑业等；体育中介产业则包括了体育广告业、体育赞助商和体育保险业等[2]。 在所有的体育产业当中，决定体育产业发展的主导力量是体育产业消费者，因为消费才是生产的动力。

体育产业作为一种产业，最早起步于竞技体育相对发达的西方，主要发展模式为市场主导型。由于西方国家的政府对体育产业中的各类市场主体实行放任政策，加之体育中介机构对体育产业的带动作用，西方国家的体育产业一直都保持了相对持续快速发展的态势，已成为不少国家的支柱产业。在体育发达的北美、西欧和日本，体育产业的年产值都排在国内十大产业之内[3]。 尽管近年来这些国家的信息、通讯以及生物等产业发展迅猛，前十大产业名次不断地变化，但是，体育产业作为其国民经济支柱产业的地位却一直都没有被撼动。

相比之下，中国体育市场的产业化尽管起步于20世纪80年代，但其发展却一直非常缓慢，直到90年代中期国家体育总局颁布了《1995～2010 年体育产业发展纲要》（以下简称《纲要》）之时，中国的体育产业才具有了相对完整的产业形态，并形成了一定的行业制度。《纲要》明确提出，要用15年的时间逐步建成适合社会主义市场经济体制，符合现代体育运动规律、门类齐全、结构合理、规范发展的现代体育产业体系。这为我国体育产业的深入发展指明了方向。时至今日，我国的体育产业已经得到了长足发展，体育行业的人力资源、资本增值效率也得到迅速增长。国家体育总局提供的相关数据显示，我国体育产业对国民经济的贡献率不断提高，产业年增速接近20%[4]。 然而另一方面，与发达国家相比，我国体育产业的发展依旧存在着不小的差距。具体体现在以下方面：

第一，市场化程度相对比较低。我国的体育产业尚处于发展阶段，由于缺乏合理的管理体制以及政府投入的不足，我国的体育产业在市场上并没有形成很好的市场主导型的发展模式。并且，在体育产业涉及的众多第三产业当中，各个环节的产业市场化程度也都普遍偏低，例如，在美国的体育产业中，NBA、棒球、网球等都能独挡一面，带来巨大的经济效益；而英国的桌球、足球等也都能产生巨大的产业效应；反观中国的武术、羽毛球、跳水等强势体育运动则更多是以民间娱乐的形态存在，产业化几乎为零。

第二，市场竞争力相对较弱。随着竞技体育国际影响力的日益增强，体育产业国际化发展的步伐日益加快，我国体育产业在发展过程中不得不应对来自国际体育市场上的诸多挑战。但是在我国，大多数体育用品企业从事的仅仅是简单的贴牌加工，缺少拥有自主知识产权和国际竞争力的高科技含量产品，难以大规模进入国际市场，同时，商品价值低也使得我国企业对来自国际市场的压力难以招架，很难长久生存。这成为我国体育产业发展所不得不面对和解决的问题。

二、我国体育产业发展的立法保障需求

法律是社会需求的产物。“法在很大范围内调整着国家和社会一切重要的发展过程。”[5] 从词源学的角度上来说，法律需求是一个来自经济学上的概念。在经济学上，所谓法律需求就是指法律需求者基于其利益最大化的追求目标，愿意且能够对国家机关的立法、执法、司法活动进行购买的数量[6]。 在现代民主政治国家里，民众对法律需求决定了国家对法律的供给。从法理上来说，“法律需求属于制度需求的范畴，是一种将外部性内部化的制度设计，虽然其供求逻辑在制度经济学的理论下可以被解释为一种供给和需求的逻辑发展体系，但不可否认的是它不仅是一种非市场需求，而且是一种非物质商品的需求。法律需求根源于需求主体对某种“潜在利益”的期望和追求，是一种在已有的法律制度安排中无法实现和获取的利益。”[7] 在法治已经成为当代社会主旋律，而法律在社会经济生活中的地位与作用也已越来越重要的宏观背景下，体育产业的发展尽管客观上需要包括产业政策、伦理道德规范等在内的众多规范发挥作用，但“法律则在当中起了关键性的作用，因为它使社会选择公共化，并且使它在现实中得以实施。”[8] 在法治社会中，体育产业发展目标能否有效实现，在很大程度上与法治环境的完善程度密切相关。就此而言，立法对于体育产业的发展而言不仅必要，而且重要。

（一）立法是加快体育产业发展的内在要求

“现代社会的任何产业都离不开法律的调整。”[9] 体育产业也不例外。当前，随着经济的发展，人们对体育的热情正在不断提高，体育已经逐渐成为一种特殊的可供娱乐的消费品而呈产业化发展趋向。近年来，各国体育产业发展的速度越来越快，竞争也越来越激烈，其在国民经济中的比重也在逐年增加，体育产业所产生的经济效应和社会效应逐渐引起政府及企业界的高度重视。发展体育产业已经成为必然选择。发展体育产业不仅有利于带动上游相关产业的发展，推动产业结构的合理化，从而促进经济增长；而且还能够扩大就业、吸收社会剩余资本。为了加快发展体育产业，包括美国、英国、日本等在内的各个体育大国都在强化体育产业立法方面不遗余力。在我国体育产业化起步相对较晚而发展也相对缓慢的背景下，我们要想缩小本国与欧美发达国家体育产业发展方面的差距，除了采取加大对体育产业的政策扶持和资金投入等措施以外，更为重要的是加强我国体育产业发展的立法保障，加快相关立法进程，构建健全的产业保障体制、监督机制和实施机制，为实现体育市场法治化提供制度基础和法制保证。

法律对于体育产业发展的重要性具体体现在：体育产业发展所需要的战略目标需要借助法律的推进来得以实现；体育产业发展所必需的体育科研自主权、经营决定权、知识产权及各类财产性权利的享有与行使离不开法律得以确认和保护；体育产业发展过程中所引发的各类经济纠纷与利益冲突也有赖于一定法律手段来加以解决；不仅如此，体育产业发展的各项政策，如各项优惠政策、倾斜政策、保护政策等，由于涉及到中央与地方以及行业与行业、企业与企业等方方面面的利益关系的调整，也需要法律的适度介入……。可以说，如果没有法律的调整与保障，体育产业的发展会极大地减缓其持续前进的步伐。就此而言，立法是加快我国体育农业发展的内在要求。

（二）立法是政府部门对体育产业进行宏观调控的现实需要

体育事业在当代社会中的发展加促了体育产业的形成并极大地推动了体育经济的发展，而体育经济是市场经济，市场经济是法治经济。在市场经济条件下，市场不是万能的，它有其自身的弱点和消极方面，为此，国家的宏观调控就成为必须。在以体育市场为主的体育产业发展过程中，必须要考虑到体育市场的弱点和消极面，不能仅仅依靠市场这支“看不见的手”单一调整体育产业的发展，还必须要重视体育主管部门以及相应的经济管理部门的宏观管理职能。体育产业的快速健康发展要求政府转变职能，使体育主管部门以及相应的经济管理部门从以管体育事业为主向办体育产业为主转变；相应的，其管理方式也应由以直接的行政手段为主向以法律手段为主转变。体育产业立法作为现代体育事业管理的基本手段和形式，显然就成为政府部门对体育产业进行宏观管理调整的现实需要。

（三）立法也是借鉴国际先进经验的理性选择

我国体育产业的发展现状尤其是与其他国家体育产业发展的差距，决定了其当前的发展必然会面临着巨大的挑战。市场化程度低和市场竞争力较弱的现实困境使得中国体育产业面临着生存危机。而从那些体育产业发展相对发达的国家的经验来看，尽管立法保障并不是推动其本国体育产业发展的唯一重要因素，但在法治已经成为当代社会主旋律的宏观背景下，立法保障却是其中最为重要的一个因素。如美国、英国、日本，等等，都在其相关立法中对体育事业以及建立在体育事业基点之上的体育产业之发展给予了高度重视。在此背景下，加强我国体育产业立法无疑是成为我国借鉴这些国家发展体育产业经验的理性选择。不仅如此，体育产业发展在国际上已经形成一系列比较规范统一的国际惯例和规则，为了保障我国的体育企业在国际竞争中的合法权益以及更多的参与国际交往，我国也有必要制定和完善能够与与国际接轨的体育立法。

三、我国体育产业发展的立法保障：现状及对策建议

在国际体育产业蓬勃发展，已经成为影响各国经济重要产业的宏观背景下，推进体育产业发展的重要性不言而喻。为此，我国对于体育产业发展也给予了较高重视，并在制度构建尤其是法律建设方面给予了积极推进。

（一）我国体育产业立法的现状

自1995年6月国家体委发布《1995～2010年体育产业发展纲要》以后，我国体育产业迅速发展，各地都把体育产业作为当地一项重要经济工作来抓。在这个过程中，体育产业化过程的法律问题日益增多，一些不规范市场经营行为极大地阻碍着体育产业的发展。为此，加快相关立法工作就成为我国进一步发展体育产业的内在需要。在此背景下，1995年8月，经过八年的反复酝酿，《中华人民共和国体育法》终于在第八届全国人大常委会第十五次全体会议上获得全票通过。该法的颁布，不仅填补了我国体育立法并同时也是体育产业立法的空白，而且标志着中国体育工作开始进入依法行政、以法治体的新阶段，成为新中国体育事业并同时也是体育产业发展的一座里程碑。《体育法》阐释了国家发展体育的基本态度，提出了我国体育工作的方针、任务、基本原则和重大措施，确立了群众体育工作的基础地位，在为我国体育改革健康发展提供了重要的法律保证的同时，也为我国体育产业发展典型了基础。

近年来，我国各地认真贯彻落实中央关于体育工作的部署和要求，在坚持体育事业公益性、加快发展体育事业的同时，对发展体育健身市场、开发体育竞赛和体育表演市场、发展体育用品业等体育产业进行了积极探索，取得一定成效。在此基础上，2010年3月，国务院办公厅专门下发了《关于加快发展体育产业的指导意见》（国办发〔2010〕22号），成为发展我国体育产业的一部重要软法。这对于发展我国体育产业，并带动我国体育事业发展，提高全民族身体素质、生活质量，促进我国由体育大国向体育强国的转变，以及促进经济社会协调发展都具有重要的指导意义。

另外，随着我国社会主义市场经济的深入发展和人民生活水平的不断提高，人们对体育消费的需求正在不断地增加，这客观上对我国体育产业的发展起到了重要推动作用；尤其在2008年北京奥运会以后，我国体育产业进入蓬勃发展时期，各种与体育产业相关的法律法规相继出台。其中，与大众体育产业有关的主要法规以及具有软法性质的文件就主要有《全民健身条例》、《全民健身计划纲要》、《国家体育锻炼标准施行方法》、《全民健身计划推行条例实施细则》、《全国全民健身指导委员会组织办法》、《全国行业系统体育工作管理办法》、《大众体育管理机构工作规定》、《社会体育指导员技术等级制度》、《体育经纪人佣金管理办法》、《市公共体育设施用地标准与规划办法》、《大众体育场所设施设计建筑规范》、《健身器材标准与审定办法》、《体育经营单位注册管理办法》、《大众体育经营活动审批办法》、《大众体育经营活动审批程序规定》等。这些相关立法在推进我国体育产业发展的过程中同样发挥了不可抹杀的重要作用。

（二）我国体育产业立法存在的不足

不可否认，包括现行《中华人民共和国体育法》在内的我国体育法律、法规、规章在推动和引导我国体育产业发展方面发挥了重要作用。但这丝毫掩饰不了我国现行立法在推进体育产业发展方面软肋以及不足。我国《体育产业“十二五”规划》明确提出，要“全面落实《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》确定的各项目标和任务，进一步完善体育产业扶持政策，建立体育产业发展政策体系；继续保持体育产业快速发展，增加值以平均每年15%以上的速度增长，到“十二五”末期，体育产业增加值超过4000亿，占国内生产总值的比重超过0.7%，从业人员超过400万，体育产业成为国民经济的重要增长点之一；创建一批充满活力的体育产业基地，培育一批有竞争力的体育骨干企业，打造一批有中国特色和国际影响力的体育产品品牌；不断完善多种所有制并存，各种经济成分竞相参与、共同兴办体育产业的格局；优化体育产业结构，提高体育服务业的比重，加快区域体育产业协调发展；基本建成规范有序、繁荣发展的体育市场，促进体育相关产业发展，壮大体育产业整体规模，增强我国体育产业的整体实力，建立具有中国特色的体育产业体系。”可以说，这是一个非常宏伟的、任务也非常艰巨的发展目标。要实现这一宏伟目标显然还需要我们做大量工作，而这些工作都离不开立法的支持和保障。而相比我国体育产业发展的宏伟目标与实现这一目标的任务之艰巨而言，我国现行立法仍然存在很多不足。

1.立法滞后于体育产业发展的现实需要

作为一种社会控制手段，法律必须具有适应性，而法律存在的价值就在于它能够适应社会发展的现实需要。为此，立法者需要根据社会发展所带来的实际需要，及时对法律进行立、改、废、释，以使法律的制定及其内容能够始终与社会的需求保持一致。而在我国体育产业立法方面，我国的立法却还极为滞后，远远落后于我国体育产业发展的现实需要。其中最为突出的体现就在于作为我国体育法之基本法，同时也是我国体育产业重要法的《体育法》立法步伐的滞后上。该法自1995年制定以来，已经在我国运行了近20年，在此期间，我国的体育事业经历了诸如北京奥运在内的重大发展，而体育产业也迎来了前所未有的发展机遇，急需要得到《体育法》这一体育基本法的进一步推动。但很显然，尽管我国体育事业乃至产业发展面临的形势已经发生了重大变化，但该法自生效至今一直都未做任何修改，已经与我国体育产业进一步发展的现实需要相去甚远，急需要加以修改和完善。

2.体育产业专门立法严重缺乏

体育产业作为朝阳产业，对国家经济增长起到了直接推促作用。很多国家的体育法对体育产业都有详尽的规定甚至还出台了关于体育产业的单行法律法规，对其发展具有明确的指导作用。而与这些国家相比，我国体育产业方面的立法还很不完善，已有体育立法中关于加强体育市场管理的规定不多，至于体育产业的专门配套法律法规更是严重缺乏。1995年出台的《体育法》尽管规定了“国家坚持体育为经济建设、国防建设和社会发展服务。体育事业应当纳入国民经济和社会发展计划。国家推进体育管理体制改革。国家鼓励企业事业组织、社会团体和公民兴办和支持体育事业”这样的体现和关注体育产业发展的基本原则，但没有对体育产业作出任何明确规定。不仅如此，我国迄今也还没有一部关于体育产业的单行法规。对于体育公司、股份体育公司、赢利性体育活动以及体育用品用具等其他体育实体活动，以及体育企业税收、融资、经营审批等具体经济活动，我国目前更多地是依赖诸如《1995～2010年体育产业发展纲要》、《关于加快发展体育产业的指导意见》等具有软法性质的政策性文件来予以推动。尽管这些软法具有灵活性、政策指导性等国家体育硬法所不具有的一些优势，而且在相应的国家硬法出台并生效之前也确实能够在相应范围内起到类似法律的作用，但由于不是真正意义上的国家法，其在强制力方面的软肋是不言而喻的。这对体育产业的的发展是非常不利的，已成为我国体育产业结构不合理、管理体制不完善、体育商品附加值低而致使体育产业发展不如人意的重要原因。

（三）推进我国体育产业发展立法的对策建议

法律在产业发展过程中的重要作用，决定了我们必须要针对特定专业发展的现实需要而进行相应的制度建设[10]。鉴于我国体育产业立法中存在的主要问题和在实施过程中遇到的困难，在认真考虑我国目前政治、经济和社会环境的基础上，通过对国外的体育产业法规的考察借鉴，提出推进我国体育产业发展的立法完善策略，已成为摆在我们面前的一项重要任务。为此，我们提出以下立法对策建议：

1.尽快修改《体育法》

《体育法》在制定之前，我国尽管已经发布了《1995～2010年体育产业发展纲要》，但实际上就总体而言对发展体育产业的思路还不是特别明确，对于体育产业发展重要性的认识也还存在明显不足。正因为如此，《体育法》实际上是被作为体育事业保障法而出台的法律，对于体育产业发展方面的问题并没有给予足够应有的重视。在《体育法》迄今已颁布实施近20年，而很多规定都已落后于我国体育事业特别是体育产业发展需要的宏观背景下，我国需要尽快修改该法，在进一步健全和完善其基本制度与规则的同时，强化该法对推进体育产业发展的规定，例如，在《体育法》修改中增加有关体育竞赛中场地广告、冠名权的规定和特定体育组织名称注册、登记、管理办法，等等，使该法不仅成为我国体育法的基本法，也成为我国体育产业基本法，更好地在推进我国体育产业发展方面发挥作用。

2.加强促进体育产业发展的配套立法

目前，我国体育产业的推动主要依赖诸如《1995～2010年体育产业发展纲要》、《关于加快发展体育产业的指导意见》及《关于认真作好彩票发行和管理工作的通知》等具有软法性质的文件。尽管“在现代社会快速发展的态势下，‘硬法覆盖的广度和深度都是有限的。对于‘硬法的缺陷或不完善之处，需要以‘软法作出有益的补充” [11]， 在此意义上，这些文件作为软法会由于其“多样性、灵活性、不断变动性能够在很大程度上起到补充硬法的作用”[12]， 能够在国家体育硬法还没有出台或完善时作为硬法的替代而对我国体育产业发展起到支持和引导的作用，但却会由于其规范之软而难以使我国体育产业发展获得更强有力的支持。为此，需要尽快制定有关我国体育产业发展的专门立法，如《体育产业发展促进法》、《体育仲裁法》、《体育彩票基金管理办法》、《体育彩票基金投注站管理条例》，等等，并在这些立法中明确我国体育产业发展的立法保障目标、原则、制度以及相应的法律责任。这是改善目前我国体育产业发展窘境，推进我国体育产业进一步发展，逐渐缩小与体育强国之间体育产业发展差距的客观需要。

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编辑：鲁彦琪