贵州乡镇机构改革实践与经验研究

杨芳　李华胤

[摘 要]2012年，贵州发布《贵州省机构编制委员会关于深化乡镇机构改革的指导意见》，并在全省范围内进行了新一轮的乡镇机构改革。此次改革取得了很大成效并形成了一定的经验，科学定位了乡镇政府的职能、精简了乡镇站所编制、明确了服务三农的基本理念、提高了财政资金的使用效率和办事的效率，增强了乡镇服务能力建设，为民服务效能得到提升。

[关键词]贵州省；乡镇政府；机构改革；经验

[中图分类号]D630.3 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）01 — 0039 — 02

2012年3月，贵州省编委办公室召开乡镇机构改革工作会议，对《贵州省机构编制委员会关于深化乡镇机构改革的指导意见》形成过程和贯彻等问题作了重要阐述。自此，贵州各市（州、地）编委开始了新一轮的乡镇改革，改革的重点是：加快转变乡镇政府职能、严格控制乡镇机构编制、改革乡镇事业站所管理体制、创新乡镇行政运行机制。〔1〕

一、贵州各乡镇机构改革实践概括

通过政策资料的搜集和整理，选取贵州较有代表性的12个县市为研究样本，分析其乡镇机构改革重点、节点、成效。该省乡镇政府机构改革的重点如下表1所示。

二、贵州各县市乡镇机构改革的经验总结

（一）适应新的形势，更加科学合理定位乡镇政府职能

乡镇政府行使管理基层公共事务的职能，与广大群众有着广泛、直接、密切的联系，是联系和沟通群众与国家政权机关的纽带和桥梁。〔2〕科学定位乡镇政府职能是乡镇政府服务好地方经济发展的首要前提，更是履行好基本职能的重要保证。如绥阳、普定、息烽等县市结合本地区经济社会发展状况，适应新时代社会发展需要，科学合理定位乡镇政府职能，即执行上级政策法律、推动经济发展、强化公共服务、搞好社会管理、维护安全稳定，努力建设服务型政府，巩固农村税费改革成果，减轻财政和农民负担，降低行政成本，提高行政效率，促进农村经济社会又好又快发展。清镇市则明确了乡镇政府六个方面的主要职能：贯彻落实政策法规、促进本地经济发展、提供区域公共服务、全面加强社会管理、强化社会治安综合治理、加强基层组织建设。职能定位清楚了，乡镇各级政府机构才能职能明确、责任清晰、权限分明，才能更好地做好本职工作，实现乡镇政府的桥梁作用。通过改革，贵州各乡镇政府提高了社会管理和服务水平，规范了政府行为，保障了农民的合法权益，同时乡镇政府积极引导农村富余劳动力转移，有效地促进了农民增收，既稳定了基层政权保证了长治久安，也在向逐步建构和谐社会迈进。

（二）“服务型政府”理念是乡镇机构改革的主旋律

对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。〔3〕公共精神需要培育和维护，而对正义原则、公共参与和公共审议的不断关注则能够有助于公共精神的培育和维护。〔4〕服务于公民而不是服务于官僚，是基层公务人员在执行公务时应具备的基本素质。贵州乡镇政府机构改革凸显了“服务”理念；机构改革的重点是转变职能，而观念转变是基础。乡镇政府是农村公共产品和公共服务的直接供给者，乡镇政府最基本的职能是服务农村经济发展，增加农民收入，促进社会和谐与稳定。石阡、绥阳、贞丰、息烽等县转变乡镇政府职能的同时，对乡镇站所进行体制改革，优化站所基本职能、合理分配编制资源、重点向三农单位倾斜，凸显了服务三农发展的理念，着力打造服务型政府，提升乡镇政府服务水平，提高工作效率和服务效率。如遵义县改革主题是“加强乡镇服务能力建设，推动三农服务工作”，着力进行户籍制度改革、农村土地管理制度改革、农村宅基地和房屋产权制度改革、行政管理体制改革、统筹城乡劳动就业等工作。

（三）优化乡镇站所人员编制，着力解决“吃空饷”问题

编制是指为了完成特定时期的政府职能，依据宪法、国务院组织法、全国人民代表大会组织法、地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法、国务院行政机构设置和编制管理条例等行政组织制度，经政府编制部门核准的机关数量定额和人员结构比例〔5〕。围绕保障和改善民生，切实解决关系群众切身利益的机构编制问题，着力创新公共服务领域的机构编制管理〔6〕，是创新公共服务领域机构编制管理，保障民生的根本。贵州各县市乡镇站所改革的主题是“精简机构和人员数量，优化领导职数，整合乡镇站所编制分配资源，服务三农经济”，如纳雍县2001年乡镇管理的事业站所10个，乡镇事业站所总编制数1386；2006年乡镇事业站所4个，乡镇事业编制数1871；此次改革乡镇站所变为“两站两中心”，即农村经济发展服务中心、社会发展服务中心和安全生产监督管理站、人口和计划生育技术服务站。此外，其他县市乡镇机构也进行了不同程度的改革。乡镇站所的体制、编制、管理制度的整合，大大减少了“吃空饷”人员，使办实事的力度和效率得到了提升，提高了乡镇站所的财务使用效率，使服务农村经济的水平大幅提升。

（四）因地制宜，乡镇机构编制改革方案更具本土特色

我国幅员辽阔，各地社会经济发展不均衡，情况复杂，靠“一刀切”来调控地方政府机构编制问题，缺乏针对性〔5〕。政府机构编制改革的目标不只是精简人员，缩小规模，而是建立高效的、有回应性的有限政府，建立有较强的管理社会公共事务、提供公共物品和服务的政府。〔7〕乡镇机构改革要具有本地特色，保证机构改革的本土根植性，尤其是乡镇站所的改革。清镇、绥阳、安顺、石阡等县市因地制宜，科学合理设置乡镇机构，不搞“一刀切”，对各乡镇原有的内设机构及各类站、办、所重新进行设置。一是增强乡镇为农服务的功能，将原来属于上级政府部门管理为主的乡镇事业机构，如农业技术推广站、畜牧兽医站、林业站等涉农机构下放给乡镇党委、政府管理，切实增强了乡镇为农服务的功能；二是因地制宜设置机构，各县市乡镇结合《乡镇党政机构、事业机构选设参考目录》和乡镇履行职责的需要，在事业机构的设置形式和名称上不搞“一刀切”；有些乡镇根据当地社会管理的需要，相应地设立了“移民工作站”（如清镇）、“乡镇农业服务中心”（如石阡等）、“农业综合服务中心、人力资源和社会保障服务中心、科技宣教文化信息服务中心”。

（五）体制改革需调动地方政府及其工作人员的积极性

从改革的角度讲，地方政府往往是一种更有生气的力量，有更多的改革愿望，地方往往会在改革中先跨出一步，其原因在于地方有直接的问题意识，有直接的压力，这种压力往往成为一种通过改革和创新来解决问题推动力。〔8〕此次改革，县市对与改革直接相关的工作人员、事业单位、部门等非常关注，在改革的初期就进行了宣传、座谈，取得了群众和党员干部的支持和理解，因此改革很顺利。乡镇机构改革工作势必涉及到部分干部职工的切身利益；做好思想动员工作，是搞好改革工作的基础。如黄平、镇宁、息烽等县在改革之初，县乡镇机构改革工作领导小组成员就认真进行战前动员，首先统一思想和认识，随后在全县召开“三个会议”进行动员；为进一步做好思想动员工作，会后各乡镇先后召开会议进行再动员、再部署；有些特殊乡镇还专门深入到各单位了解干部职工的思想状况，对个别有思想情绪的干部职工采取有针对性的面对面交流思想，疏通心结，使有顾虑的同志能够以大局为重，以平和的心态对待改革工作。由于思想动员工作细，在整个改革工作中，干部职工思想稳定，工作没有因改革而受到影响，改革进程也很顺利。

〔参 考 文 献〕

〔1〕全国全省乡镇机构改革工作电视电话会议召开〔EB/OL〕.贵州机构编制网：http：//www.gzbbw.gov.cn/newshow.aspx？id=106.

〔2〕肖文涛，黄保成. 我国乡镇政府职能履行面临的问题及对策研究〔J〕.中国行政管理，2006，（03）：88-91.

〔3〕登哈特夫妇.新公共服务：服务，而不是掌舵〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2004：134-145.

〔4〕丁煌.西方行政学说史（第二版）〔M〕.武汉：武汉大学出版社，2004，12：397-398.

〔5〕匡素勋.我国地方政府机构编制改革路径研究〔J〕.长春大学学报，2012，（22）11：1334-1337.

〔6〕文红莲.机构编制管理创新实践与探索〔J〕.中国机构改革与管理，2012：65—68.

〔7〕毛寿龙，李梅.有限政府的经济分析〔M〕.上海：三联书店，2000.

〔8〕敬乂嘉. 公共管理的未来十年（第九辑）〔M〕.上海：上海人民出版社，2012：198.

〔责任编辑：杜 宇〕