建构现代社会组织体制：理论、问题与对策

陈鹏

[摘 要]“加快形成现代社会组织体制”是党的十八大提出的重要理论命题。本文首先界定和分析了“现代社会组织体制”的基本内涵和主要特征，归纳和剖析了当前我国社会组织体制发展存在的问题和不足，并在此基础上提出了加快建构现代社会组织体制的对策建议。

[关键词]社会组织 社会治理 社会活力 现代社会组织体制

随着中央对加强社会建设、创新社会治理的日益重视，我国社会组织的发展正迎来一个前所未有的战略机遇期。党的十八大报告提出，加强社会建设，必须加快推进社会体制改革，要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。党的十八届三中全会进一步提出，要加快推进国家治理体系和治理能力现代化，创新社会治理体制，激发社会组织活力。改革开放30年来，在中央的重视和社会各界的共同努力下，我国社会组织事业逐步发展壮大，实力不断增强，作用影响日益凸显，已成为我国社会建设的生力军，成为构建和谐社会的重要力量。在新的历史形势下，如何构建遵循社会组织发展规律、符合中国国情、具有中国特色的现代社会组织体制是一项崭新的重大课题。

一、“现代社会组织体制”的基本内涵与主要特征

（一）社会组织的概念溯源与主要类型

1、社会组织的概念溯源。准确认识和把握“社会组织”的概念来源、内涵和类型划分是阐释和理解“现代社会组织体制”的基本前提和基础。一般而言，在国际上，由于不同国家在文化传统和语言习惯方面存在不同，社会组织在不同的国家和地区有多种不同的称谓，如“非政府组织”、“非营利组织”、“公民社会组织”、“第三部门或独立部门”、“志愿者组织”、“慈善组织”、“免税组织”，等等，这些叫法在内涵上区别不大。对于我国而言，在相当长一段时期内，官方普遍使用的是“民间组织”这个概念，并在政府的民政部门设有相应的“民间组织管理局”。对于学术界而言，针对“社会组织”概念的选择和使用相对更加多样化，国际上通用的上述几种叫法在我国不同学科研究领域都获得了广泛的使用。

由于“民间组织”、“非政府组织”、“非营利组织”等概念，容易在一些政府官员和普通民众的观念认知中产生歧义，甚至产生错误和对立的看法，因而也就很难形成普遍的共识。在中央加强社会建设与管理、构建和谐社会的工作大局下，2006年10月，党的十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干问题的重大决定》，正式提出“社会组织”这个概念，并围绕社会组织的培育发展和管理监督进行了系统论述，使得社会组织作为一个重要范畴得以确立。2007年，党的十七大报告对“社会组织”这一概念进一步确认，提出要加强以改善民生为重点的社会建设，重视社会组织的建设和管理。自此，党和政府的政策文件中，均用“社会组织”代替了“民间组织”，党的十八大报告进一步将其提升到加快形成现代社会组织体制的理论高度。某种程度上讲，用“社会组织”这一科学定义对传统的非政府组织、非营利组织、第三部门或者民间组织等称谓进行改造，是用中国特色社会主义理论深刻认识这类组织的基本属性、主要特征而形成的科学概括[1]，有利于纠正社会上对这类组织存在的片面认识，形成各方面重视和支持这类组织的共识。

2、社会组织的主要类型。探讨和分析社会组织的主要类型，实际上是对社会组织这个名称所涉及和涵盖的组织范围进行一个清晰的界定和划分。要对社会组织进行类型划分，就需要确定相应的标准。大致来看，针对社会组织的类型体系划分，第一种是实证角度的分类。譬如，针对我国政府分类中的“问题”而提出的“中国社团组织分类识别体系”将我国所有社团组织分为4大门类：人民团体、社会团体、宗教团体以及其他社团组织[2]。再比如，从行政管理的需要，将社会组织分为：群众团体或人民团体、行业团体、学术团体、社区团体、社会团体、公益性基金会等[3]。第二种是规范角度的分类。一种是清华NGO研究所提出的分类图，即将社会组织分为人民团体、未登记或者在工商登记注册组织，在两者之间是NGO组织。其中又具体分为两大类：会员制组织（包括互益组织和公益组织）和非会员制组织（包括运作型组织和实体型社会组织）[4]；另一种是国家行政学院公共管理教研部提出的分类图，即将社会组织分为人民团体、免登记组织、村委会/居委会、NGO组织（①互益性组织，包括经济性互益组织和社会性互益组织；②公益性组织包括会员制公益组织和非会员制公益组织）、国有事业单位和未登记组织[5]。

本研究在以上两大分类的基础上，针对建构现代社会组织体制，提出一个相对简明的2×2的分类方法，即根据“体制性质”，包括“体制内”和“体制外”①和“登记性质”，包括民政登记和工商登记或未登记、进行划分。由此，可将社会组织分为四种基本类别：一是体制内的、正在改革的“准行政”组织，主要是事业单位、基层自治组织；二是体制内的、正在转型的“社会组织”，包括免民政登记的八大人民团体和其他免登记社团等；三是体制外的、民政登记注册的民间组织；四是体制外的、工商登记或未登记注册的社会组织。这四种社会组织都在经历不同程度的、民间化（社会化）取向的体制改革与转型，各自面临不同的发展困境和机遇。

（二）现代社会组织体制的内涵和特征

“现代社会组织体制”是党的十八大报告第一次提出的新概念。所谓“现代社会组织体制”，一般是指在现代社会视域下对社会组织进行管理的体制架构、组织设计和制度安排。目前，围绕这一重要理论概念，相关学者进行了多角度的阐释和理解。有论者指出，对于“现代社会组织体制”可以有两种解释：一种是现代的社会的组织体制，说的是社会的组织化问题；另一种是现代的社会组织的体制，主要侧重于对社会组织管理体制的认识[6]。“现代社会组织体制”是满足人们社会利益、信仰和文化、教育、研究探索、医疗保健、体育娱乐、环境保护、休闲活动的重要制度安排[7]。“社会组织体制”是一个相对于现有公共权力体系和社会营利体系而提出的对社会组织体系的角色定位，是相关角色之间关系性质的概念。所谓“现代”是一个大致标准，要求在这个领域的建设要具有全球眼光，重视并参考当下的国际经验[8]。这种现代性突出体现在要建构政府和社会组织既分开又合作的新型互动关系，而不是一味地强调政府对社会组织的控制或限制。对中国社会组织体制的分析要根据中国的国情，即中国的历史传统制度、新中国成立后的社会体制、特别是改革开放以来巨大的社会变迁，要超越传统的国家和社会二元对立的思维定式，建立政府、市场、社会相互制衡、合作共赢的组织体制；而加快形成现代社会组织体制，就要从国情出发，盘活现有社会组织资源的存量，扩大社会组织资源的增量，通过体制内改革和体制外发展的双轨驱动来构建我国现代社会组织体制[9]。

针对“现代社会组织体制”的基本内容和构成要素，学者们进行了深入的探讨和分析。有学者指出，现代社会组织体制应当有利于社会组织健康发展及其积极作用的发挥，应当是一个结构完整、功能健全的社会组织体制，其基本内容包括：现代社会组织的法治体制，包括相关法律法规的制定和设计；监管体制，包括社会组织的登记、备案、分类监管和行为管理等制度；支持体制，包括社会组织的培育、孵化、税收优惠和财政补贴；合作体制，包括服务委托、政策倡导和政策之间互动体制等；治理体制，包括协同治理、共同治理以及社会组织内部的民主治理等；运行体制，包括社会组织专业化、企业化、市场化的运行体制等。归根到底，现代社会组织体制就是公民社会的保障和发展体制[10]。

有学者认为，现代社会组织体制的主要内容包括：（1）社会组织的治理结构。合理的治理结构是社会组织发展的根本，应该包括制度建设、人力资源管理机制、社会组织与社会资源动员机制等方面。（2）社会组织的创新架构。包括道德层面、社会影响力、品牌建设、专业人员、信用机制等方面。（3）社会组织的协调机制。其本质是建设社会网络和增加社会资本。（4）社会组织的可持续发展机制。包括：均衡的发展机制、组织控制能力、业务的可持续发展、人员的不断成熟、财务的基本平衡等方面。（5）国际化背景下社会组织体制改革的问题[11]。

也有学者认为，当前必须加强现代社会组织体制的基础性制度建设，科学建构现代社会组织的自治体制、管理体制、支持体制和参与体制，支持、引导社会组织依法自我治理、参与社会治理，推动社会组织健康、有序地发展[6]。也有少数学者开始探讨在国际视野下赋予现代社会组织体制以新的目标内涵。结合国外社会组织的功能，认为现代社会组织体制有如下特征：（1）以满足公共利益和社会利益为基本制度安排。如美国通过非营利组织推动公共服务；英国以包容的心态对待非营利组织；日本以非营利组织满足社会上千差万别的需要。（2）现代社会组织的重要功能之一是扩大就业和提高就业质量。（3）现代社会组织体制以建构政府与社会组织之间的关系为核心。如美国政府与企业和非营利组织的战略合作伙伴关系；英国率先提出政府与民间组织的伙伴关系。（4）现代社会组织体制建设的重要趋势是与市场机制联盟。如在社会创新风潮下出现的社会经营、社会金融和效果投资市场，以及社会效益计量在社会服务中的应用[7]。

如何理解现代社会组织体制的主要特征呢？我们可以从经济体制改革中获得重要启示。党的十四届三中全会提出，要建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。某种意义上，现代社会组织体制的构建同样具有现代企业制度构建所赋予的制度性内涵和意义。按照党的十八大报告，加强社会建设，必须加快推进社会体制改革，要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。可以说，政社分开、权责明确、依法自治构成了现代社会组织体制的“核心取向”[12]，而现代社会组织体制的核心就是规范政府与社会组织的关系，确立社会组织的主体地位[13]。有学者进一步认为，政社分开、权责明确、依法自治是从改革、转型和重建三个方面强调的建构现代社会组织体制的基本原则[14]。概而言之，“政社分开”重在强调政府的行政职能和社会的自我治理的边界要进行明确区分，进而实现行政权力与自治权利的相对分离。“权责明确”重在强调既要理清政府的权力和责任，同时又要明晰社会组织的权利和义务，政府和社会组织都要实现权、责、利对等。“依法自治”重在强调要尊重社会组织的主体地位，激活社会自治功能，并要以法律为自治根基，这是社会组织的安身立命之本。

二、我国社会组织体制的现状与问题

改革开放以来，随着市场经济的迅猛发展，尤其是“自由流动资源”和“自由活动空间”[15]的不断增大，社会组织在我国如雨后春笋般地成长和发展起来。特别是近10余年的发展，我国社会组织已逐渐走出了起步阶段，开始进入一个相对成熟和稳步发展的新阶段。从总体上来看，我国社会组织的发展是健康的，但因尚处于发展的初级阶段，自身发展仍然存在诸多问题。

（一）“双重管理体制”既不利于社会组织成长发展，又不利于有效激发社会组织活力

1、未登记的“非法”或“法外”社会组织长期、大量隐身存在，不利于政府进行有效的监管。“双重管理体制”是我国计划经济体制时代的产物，已不适应经济社会发展的客观形势和需要。这种管理体制通过登记管理机关和业务主管单位的双重限制，强化入口管理，使得许多社会组织由于找不到所谓的“婆婆”而无法登记注册。据中央编译局俞可平教授估计，目前我国至少有300万个未登记的社会组织，而官方统计显示已注册的有45万个社会组织[16]。另据广东省政协社法委的一份调研报告，深圳市已登记的各类社会组织4110个，但实际上约有3万多个，登记管理的只占现有的10%[17]。由此可见，非登记的法外社会组织实际上占据了我国社会组织中的绝大部分。这些组织常常处于隐身状态，从而使政府很难进行有效的监管，造成一些政府官员容易对社会组织产生“犹疑”，甚至是“敌对”的观念和态度，将它们视为“不稳定因素”，需要严格地加以防范和控制。

2、“双重管理体制”下的社会组织，被管得过死，缺乏活力。社会组织是现代社会建设和发展过程中不可或缺的重要结构性因子。西方发达国家的发展历程表明，社会组织的活跃和壮大，会影响和带动整个社会的发育和繁荣。从某种意义上来讲，“双重管理体制”属于一种“拟单位制”的社会控制体系，在这种控制模式下，不仅社会组织面临登记门槛高的难题，而且社会组织自身的功能、作用很难真正获得发挥和体现。据相关数据显示，尽管我国社会组织总量庞大，并呈现不断增长的态势，但是近些年来，登记注册的社会组织增幅相对数却在锐减，连续三、四年呈现下滑趋势，整体增速创历史新低。其中，2010年，全国社会组织的增长率仅为3.5%，与2009年相比下降了0.6%，其中社会团体的增长率仅为1%[18]。而且，这些能够登记注册的社会组织，在基层政府高度重视维稳的情况下，很难真正代表民众进行利益表达，一些社会组织，甚至处于半瘫痪的状态，很少或基本没有正常的组织活动。

（二）社会组织自治性较弱，“二政府”现象较为普遍

1、部分社会组织法人治理机制不够完善，自身能力不足。社会组织是培育和促进社会自治系统的重要主体力量，良好的法人治理机制是社会组织能力建设的制度保障。一般而言，大多数社会组织虽在登记注册和成立后，都建立了相应的规章制度和组织机构，但在实际执行过程中大多都流于形式，并没有严格地按照章程进行治理，甚至出现了一些社会组织被少数几个负责人把控的现象。在治理不善的情况下，社会组织必然会面临自身专业服务能力和素质的低质和贫弱，从而也就很难形成自我发展的动力机制。而且，大多数社会组织又普遍面临人才匮乏的问题，很难有效地吸引和留住高素质的专业人才和志愿服务者，这也使得社会组织可持续发展面临 “瓶颈”。

2、部分社会组织过于依赖政府，且党政官员兼任社会组织负责人的情况较多，使得一些社会组织出现“异化”现象。在政府和社会组织之间“非对称性资源依赖”条件下，社会组织比较容易对政府资源形成依赖。我国长期大量存在的体制内社会组织，或者说官办社会组织就是如此，最为典型的就是以工、青、妇、科、残、侨等为代表的“人民团体”。这类组织都享有正式的行政或事业编制，且享受国家财政的长期拨款。这类社会组织本身对“行政化”会有较强烈的需求。另一类就是，这些人民团体或官方社会组织自上而下推动成立了大量民办非企业机构，通过现任或退休的党政官员兼任社会组织的负责人等形式，实现对其下设、外设、内设社会组织的隐性控制。因此，这些社会组织会出现比较明显的行政化、官僚化倾向，在实际工作中逐渐蜕变为政府职能的“脚”和“腿”，俨然成为了一个“二政府”。值得注意的是，这种社会组织的“异化”现象，在一些经济不发达的地区相对体现得更为明显。

（三）社会组织的资源短缺局面虽有所缓解，但总体上仍显不足，且部分社会组织生存困难

1、部分社会组织过度依赖政府，使得自身能力退化，缺乏独立性和灵活性。在整个计划经济体制下，我国基本不存在真正现代意义上的社会组织。改革开放以后，随着市场经济的发展，民间社会资源日益增多，一些社会组织也相应地产生和发展起来。从我国最早产生、发展相对较为成熟的环保社会组织来看，初期阶段，它们主要是依靠一些国外基金会的项目资助，社会捐赠占有一定的比例，但政府资助相对很少。随着中央提出加强社会建设、构建和谐社会，政府对社会组织日益高度重视，加大对社会组织培育发展的支持力度，购买服务开始蔚然成风，并使得体制内、外的社会组织竞相争夺政府购买服务项目。社会组织对政府资金的依赖程度迅速提高，并使得一些社会组织逐渐失去了社会募款的动力和能力；同时，由于资金使用的严苛要求和项目管理的繁琐程序，越来越多的社会组织也在购买服务中逐渐失去了原有的灵活性。

2、一些草根社会组织资金渠道少，普遍面临生存难问题。草根社会组织一般规模小、人员少，流动性、变化性比较大，且大多处于无专职工作人员、无专门办公场所、无开展活动经费的“三无状态”。这种类型的社会组织，通常会有一个或几个具有人格魅力的领头灵魂人物，凭着对社会公益和正义的理想、信念创办组织，开展各种服务活动。由于他们能够切实贴近社会，了解和满足公众（尤其是困难弱势群体）的多样性需求，因而有时也能够得到一些慈善家或者基金会的一些项目支持。但总体上看，这类项目支持是很少的，对于其生存发展也是微不足道的。同时，草根组织大多没有注册登记，缺乏合法的正式身份，也没有社会募捐的资格，即使在政府购买服务的背景下，它们也很难竞得购买服务项目，这无疑都意味着其生存之艰难和艰辛。

（四）在新媒体环境下，社会组织频遭公信力危机，“公益腐败”现象时有发生

近年来，随着媒体和新媒体频繁曝光一些社会组织的“丑闻”等公益腐败事件，公众对社会组织和公益项目日益缺乏信任，出现了较为严重的“公信力危机”。譬如，2012年6月下旬“郭美美事件”等一系列事件发生后，社会捐款数以及慈善组织捐赠数额均出现锐减。民政部统计数据显示，全国7月份社会捐款数为5亿元，和6月相比降幅超过50%。慈善组织6～8月接收的捐赠数额降幅更是达到86.6%[19]。从中国红十字会的“郭美美事件”到中华慈善总会的“尚德诈捐门”，再到中国青少年发展基金会的“中非希望工程”，慈善信任风暴愈演愈烈，慈善组织成为“众矢之的”。由此，公众对社会组织信息公开的呼声高涨，社会组织公开、透明的压力骤然增大，一些社会组织被迫探索进行改革。

（五）法律、法规、政策等制度供给严重不足，且滞后于社会组织的实际发展和现实需要

1、现行社会组织法律法规不仅位阶低、缺位多，且限制多于保障，法规之间存在矛盾、冲突，缺乏衔接、协调和配套。目前，我国用以调整和规范社会组织的以行政法规和一些部门规章、地方性法规为主，法律体系构架不科学，法律层级与社会组织的现实地位和作用并不相符。作为现行社会组织管理体制核心的三大条例（《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》）的修订工作至今已历时近3年，至今仍未颁布出台。同时，一些法规之间存在矛盾，譬如《民办教育促进法》第51条规定，出资人可以从办学结余中取得合理回报，而《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条规定，民办非企业单位是“非营利性社会服务的社会组织”，民办教育学校应遵从“禁止分配原则”。显然，两者之间存在明显冲突。此外，与社会组织发展直接相关的人员编制、职称评定、税收减免、社会保险、财政资助等方面相配套的政策法规体系也不够完善，从而使得社会组织很难长期吸引和聚集高素质专业人才。

2、缺乏社会组织方面统一的基本立法。从最高层面来看，我国《宪法》针对公民的结社权进行了原则性的规定；从具体管理层面来看，形成了一些行政性法规和地方规章，中间缺乏专门针对社会组织的基本立法，出现了立法的断层。从西方发达国家社会组织的发展情况来看，普遍都针对社会组织进行了基本立法，譬如，德国除了《宪法》和《民法典》外，在结社方面的法律还有《结社法》，日本有《社会组织法》、南非有《社会组织法》和《特定非营利活动促进法》，匈牙利有《公益组织法》，捷克有《公益法人法》等。因此，无论从国外社会组织发展的普遍经验，还是当下我国社会组织发展的现实困境来看，缺乏社会组织方面的基本立法，可谓是我国构建现代社会组织体制的一个重大的制度“瓶颈”。

三、加快构建现代社会组织体制的对策建议

如同我国市场经济的改革和发展，我国社会领域的改革与社会组织的发展，也是在党和政府的主持和推动下进行的，其目的是社会公益和互益。政府与社会组织之间的关系，不是彼此替代、互相冲突的关系，而是相互配合、相得益彰的关系，这是构建遵循社会组织发展规律、符合中国国情、具有中国特色的现代社会组织体制的前提基础。为此，提出如下政策建议：

（一）加强对社会组织的舆论宣传，营造良好的社会发展氛围

1、科学、理性、客观地看待社会组织的功能和作用。通过举办各种形式的文化娱乐活动正确引导普通民众科学、理性和客观地认识和看待社会组织的功能作用，既不要过于夸大其正面作用，也不要过于夸大其负面作用，让普通民众在参与社会组织活动中，逐渐增强和形成对社会组织的认同。

2、基层社会是社会组织的主要聚集地和栖息地。要重点针对县市一级的政府官员，尤其是主管部门官员加强社会组织方面的教育培训，使他们能够真正从思想观念和实际行动上高度重视社会组织的功能和作用，减少对社会组织的不良态度和观念认知，充分认识到社会组织历史存在的必要性以及社会发展的必然性。

3、加大对社会组织的宣传力度。通过各种专题纪录片、教育片等形式，在电视公共频道、新闻报纸等各种媒介平台加大对社会组织的舆论宣传和引导，推动和构建全社会都积极、主动地关心、关注和支持社会组织发展的良好氛围。

（二）改革和创新社会组织管理体制，建立健全社会组织体制机制

1、现行的社会组织“双重管理体制”已经不能适应社会发展的客观实际，加快推进社会组织管理体制的改革已成不可逆转之势。应加快建立健全“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的社会组织管理体制。从北京、上海、广东等地方的创新实践来看，实行统一的直接登记体制将是未来社会组织发展的必然趋势和要求。

2、对社区社会组织实行登记和备案双轨制。城乡社区是普通民众最主要的生活空间场所，各种群众生活类的社区社会组织的建设和发展直接关系和影响到人们的居住生活品质和质量。针对诸如书画社、棋牌会等一些微型的志趣团体可实行备案制；针对社区的一些慈善互助会、老年协会等，可先实行备案制，待发展相对成熟后，达到登记注册条件后，可申请进行登记。

3、加强社会组织管理机构和队伍建设。与社会组织迅猛发展的现实情况相比，我国民政机构和队伍建设严重滞后，尤其是越往下越缺乏。据调查，全国绝大多数县区都没有单独设立社会组织登记管理机构，呈现出“市缺、县无”的状况。如430个市级登记管理机关平均只有2个编制，县级机关平均只有0.7个编制[20]。2013年《国务院机构改革和职能转变方案》颁布，行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类等社会组织实行直接登记，社会组织的总体数量和规模将在未来几年骤然增多，因此基层民政部门的机构设置和人员队伍亟待加强。

（三）建立健全社会组织法人治理机制，进一步强化社会组织行业自律

1、建立健全法人治理结构。按照决策权、执行权、监督权相互制衡的基本原则，社会组织应建立健全会员大会、理事会、监事会制度，完善内部组织架构；建立健全换届选举、议事决策、人事管理、财务管理、机构管理等内部管理制度。同时，应加强政府主管部门对社会组织的政策引导和监督。比如，深圳市民政局制定的《深圳市行业协会法人治理指引》值得借鉴和学习。

2、加强专业人才队伍建设。社会组织的发展关键靠人才，要着力加强人才队伍建设。要培育社会组织领军人才和专业人才，造就一支高素质的社会组织人才队伍，尤其是专业社会工作者和志愿者。2013年10月14～18日，民政部、人力资源社会保障部在京联合举办全国行业协会商会领军人才高级研修班。本次研修班首次将社会组织人才培训纳入国家专业技术人才知识更新工程。同时，要探索实行社会组织任职资格认证制度，提高社会组织人才队伍专业化和职业化水平。

3、加快建立健全社会组织行业自律体系。建立健全社会组织信息公开制度，主动地向社会公开财务收支、接受捐赠和资助、年度工作报告等信息，增加工作透明度和社会公信力；建立科学、规范、可行的社会组织评估指标体系，逐步探索和完善“第三方评估机制”；积极探索建立各种社会评价机制，加大对社会组织的失信惩戒力度，建立和推行“黑名单”等行业信用管理制度；尽快颁布出台《行业协会法》。

（四）规范和完善政府购买公共服务，探索建立党政部门和社会组织之间的合作互动机制

1、加大政府职能转移的范围、步伐和力度。我国社会组织的产生机制和构成特质决定了政府职能转变的进程和深度，将直接影响和决定社会组织的发育和发展水平。这就意味着加大对社会组织的培育和扶持力度，一方面应深化行政审批制度改革，推动政府部门向社会组织开放更多的公共资源和领域；另一方面，要合理划分政社、政事职能，实质性地推进政府职能、事业单位职能向社会组织转移，并确保职能转移过程的开放性、市场化和社会化。

2、加快建立健全政府购买服务制度。政府购买服务制度是培育和扶持社会组织发展壮大的重要途径。修订《政府采购法》，将采购法中的“服务”从后勤类服务扩展到公共服务，形成公共服务购买领域统一的、权威的和具有指导性的法律法规；制定专门的《政府公共服务采购分类与考核表》，逐步将所有公共服务购买纳入政府采购目录和公共财政预算；健全公开、透明、规范的服务购买流程；建立严格、专业、多元的外部监督机制；发展独立的第三方监督机构，如会计事务所、审计事务所等，发挥媒体监督、公众监督、专家监督的作用。

3、建立和完善社会组织专项扶持基金。我国社会组织发展普遍面临资金困难。目前，针对社会组织的专项资金支持相对还较少，主要在上海、浙江、广东等发达省份。而且，政府的支持不均衡，扶持资金和购买资金主要流向了重点行业、重点领域的社会组织。2012年，广东率先在省级层面设立社会组织专项资金，经过第三方评审，360家社会组织获得资助，其中行业协会类200家，每家获得资助30万元[21]，这一做法值得总结和借鉴。

（五）加快社会组织立法进程，优化社会组织发展制度环境

1、加快三大条例修订进程。各地的改革创新事实上已经突破了现行法规，应加快修订《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等三大条例，并尽快地颁布和出台。同时，与社会组织发展密切相关的税收、财政、人事、职称、社保等方面的配套政策法规也要加快修订和完善。

2、加快起草《社会组织法》。加快起草涵盖所有社会组织类别的基本法律——《社会组织法》，对社会组织的基本权利、义务、组织职能、法律地位和法律责任都做出原则的规定，使各类社会组织有法可依，并在广泛讨论和征求意见的基础上尽快出台，进而形成社会组织领域统一的、权威的和具指导性的基本法律规范。

3、广泛征求意见，确保立法过程的科学性和民主性。开门立法，广泛地听取和吸纳各方的意见和建议，既要认真地听取相关专家学者的意见，也要广泛地征求各类社会组织的意见，确保立法过程的科学性和民主性。要进一步理顺社会组织与政府部门之间的关系，健全社会组织和政府部门之间便捷、顺畅的沟通协调机制，以及政府公共决策的社会组织参与机制。此外，还要注意将社会组织中符合条件的优秀代表人士纳入党代表、人大代表、政协委员的推荐范围，充分发挥他们参政议政的作用。

注释

①区分“体制内”和“体制外”的简明基本标准有两条：一是社会组织人事是否由相关政府部门任命；二是社会组织财务是否受财政资助。

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