近二十年来关于我国教育均衡发展研究的文献综述

杨玲 叶忠

【摘 要】回顾近二十年来我国教育均衡发展问题的研究，对相关文獻资料的搜集与整理，归纳并梳理了教育均衡发展的价值、现状、测度及策略问题，在此基础上总结了现有研究的不足，并对未来研究的趋势进行了展望。

【关键词】教育 均衡发展 教育财政公平

随着教育大众化进程的推进，教育需求增长与教育供给不足的矛盾日益严重，我国教育发展的不均衡性也越来越明显。于此，教育均衡发展问题日益成为人们关注的焦点。

教育均衡发展是指在一定的资源条件下，教育的发展与社会经济发展相协调，在各级教育之间、地区之间、城乡之间、校际之间相对均等地配置教育资源，尽可能为每一位受教育者提供相对均等的教育机会和教育条件，使其平等的受教育权利得到充分的保障。[1] 其最基本的要求是在教育机构和教育群体之间，平等地分配教育资源，达到教育需求与教育供给的相对均衡，并最终落实在人们对教育资源的分配和使用上。目前已有文献主要从价值、现状、测度及策略四个层面对教育均衡发展问题进行了研究。基于上述四个层面的视角，本文按时间顺序，选取具有代表性的文献中的观点进行综述。

一、关于教育均衡发展的价值研究

均衡发展，是关系到当前和今后一个时期我国教育发展的整体战略问题，是目前教育尤其是义务教育的根本目标。教育均衡发展是实现社会公平的重要基础，受教育者获取均等的教育机会离不开教育的均衡发展。同时，教育只有均衡发展，才能使区域之间及校际之间在基础设施、师资水平、资源占有及教学质量上相对均衡，从而使学生能够享受到相对同等的教育，得到相对同等的发展。

2002年， 《 教育研究 》杂志社就教育均衡发展问题组织了专题笔谈，翟博在《 教育均衡发展：现代教育发展的新境界 》中表示，教育均衡发展是经济均衡发展的移植，教育均衡发展首先是教育资源配置的均衡。从一定意义上讲，教育均衡发展是人们相对于目前现实存在的教育需求与供给不均衡而提出的教育发展的美好理想。教育均衡发展是教育发展的必然趋势。[2] 同时，于建福在《教育均衡发展：一种有待普遍确立的教育理念》中也提到，实现教育均衡发展，是一种有待普遍确立的教育理念。准确把握教育均衡发展的内涵，自觉确立均衡发展教育理念，进而探讨实现教育均衡发展的基本对策，是新世纪教育改革与发展的必然要求。[3]

2002年，文■在《 教育，实际上也是社会再分配的一个调节手段 》一文中提出，只有均衡发展的教育，才能充分发挥其在促进社会流动，推动社会平等方面的作用，实现教育与社会经济和谐发展的观点。他认为区域教育均衡发展，是当前基础教育发展的重要问题。同时他也指出，推进教育均衡发展问题有很多困难。其中一个根本问题就是我们国家的实力还不能充分满足所有受教育者的需要。于此，他提倡一种差异化发展的策略。在义务教育阶段，最重要的是应该保障每个公民受教育的基本权利；而在非义务教育阶段，目前需要实行一种有选择性的教育，即在有上学愿望且具备上学能力的学生中间，努力建立一种教育权利的保障制度，而不是保证每个想上学的学生都能上学。因为我国“穷国办大教育”的实情以及教育资源的稀缺性均客观地决定了执行这一策略的必要性与迫切性。[4]

2006年，翟博在《 教育均衡发展：理论、指标及测算方法 》一文中提出，教育均衡是由相应的经济关系决定的，它是社会经济发展到一定阶段的必然结果。其本质是追求教育平等，实现教育公平；目标是为更多的人提供更多的教育机会，提供基本平等的教育以及提供尽可能好的教育。教育均衡是经济均衡和社会均衡发展的基础，其发展是一个长期的、动态的、相对的历史发展过程，是一个“平衡—不平衡—平衡”螺旋式上升的循环发展的动态过程。所以教育均衡发展不能简单地理解为均等发展，它更加强调的是全面、协调、可持续的科学发展。因此，教育均衡应该更加注重的是发展的过程，而不是结果。在市场经济条件下，教育均衡是教育发展的必然价值取向，是公民的基本教育权利保障和教育政策价值取向演变的必然趋势，政府要为社会和教育发展建立一个公平规则。[5]

二、关于教育均衡发展的现状研究

新中国成立后的前30年，教育在规模扩张的同时其均衡发展状况也得到了迅速的改善。但是，教育发展是否均衡问题也随之开始突出。杨会良先生在《 当代中国教育财政发展史论纲 》中对这个时期教育经费均衡配置做出了这样的总结：当时中国将教育资源优先配置到了高等教育上。事实上，中国教育支出结构所表现出的轻基础教育的特征和重工业优先发展的赶超战略之间存在因果关系。

1998年王善迈和杜育红等人从教育投入和教育产出两个方面讨论教育发展不平衡问题，即教育发展不均衡首先表现在教育投资总量的不平衡；教育发展不均衡最终表现在教育产出水平上的不均衡；我国区域教育发展不平衡与经济发展的不平衡是基本一致的，各地区教育发展水平的差异表现在中等教育、高等教育的规模上。[6] 2006年杨东平教授在《 从权利平等到机会均等——新中国教育公平的轨迹 》一文中也指出，经过“文化大革命”期间疾风暴雨式的农村教育大普及，城乡之间教育均衡发展状况得到了超常规的改善。面对着“普及与提高”的矛盾，国家甚至在“教育革命”及“文化大革命”期间，通过采取政治化的、群众运动式的非常规手段，来达到迅速普及教育的目的。但是这样规模拉动型的改善在很大程度上是以降低质量为代价的，也是难以长期维系的。[7]

2001年袁连生教授在《 我国义务教育财政不公平探讨 》一文中认为，我国《 中华人民共和国教育法 》《 中华人民共和国义务教育法实施细则 》存在一些导致义务教育财政不公平的条款。首先是导致城乡不公平的规定。例如，《 中华人民共和国教育法 》第五十七条和第五十九条将农村教育费附加和教育集资作为农村义务教育经费的重要来源。这是对农村居民的财政歧视。因为城市居民个人不负担教育费附加，也没有教育集资的义务。这实际上是部分推卸政府对农村义务教育的出资责任。《 中华人民共和国义务教育法实施细则 》也有这样的城乡区别对待的规定。该细则第三十条将城镇居民与农村居民作了不同等对待：城镇建校由政府出资，农村建校由农民出资。其次是对经济落后地区不公平的规定。例如，《 中华人民共和国义务教育法 》第八条，《 中华人民共和国义务教育法实施细则 》第五条、第二十八条，这些规定基本上解脱了中央政府的义务教育财政责任。各省、地（市）、县级政府在制定本地区义务教育实施条例或办法时，也都效法中央，最后将责任下推到乡级政府。我国是一个地区之间社会经济发展极不平衡的国家，不同地区政府特别是基层政府的财力差距非常大，提供义务教育经费的能力很不平衡。将义务教育的财政责任安排给基层政府，意味着各地义务教育阶段学生能得到的财政资源会出现巨大差异，贫困地区的学生难以得到必需的政府财政资源。[8]

2008年，翟博从区域、城乡、学校和受教育群体四个方面对基础教育均衡度进行分析。从地区的实证分析看，我国各地区之间基础教育的差距总体出现缩小态势，基础教育特别是义务教育入学率，各地区中小学教师合格率差距不断缩小；从城乡的实证分析看，各地区城乡中小学教师合格率差异正在逐步减小；从学校的调查结果分析看，2000—2004年中小学预算内教育经费都在持续增加，但是学校之间仍然有差距，这说明现实中我国中小学校之间的教育投入差距还相当大；从群体的调查结果分析，不同受教育群体在教育质量水平不同的学校之间的分布是不均衡的，进入优质学校的学生，其父母受教育水平、职业层次和家庭经济收入都要优越于进入普通学校的学生，而薄弱校学生的家庭条件相对较差。[9] 杜育红、孙志军等人在《 中国义务教育财政研究 》一书的第四章用广西壮族自治区、湖北省和浙江省三省区的学校数据和县级数据，使用“准实验”设计和双重差分（difference in difference）的方法，对义务教育财政改革的政策效果进行了实证分析。结果表明：义务教育财政改革首先调整了经费负担结构，而对总量增长的可能效果并不明显；在改革的分配效果上，改革对于缩小小学之间的生均经费差异起到了明显的作用，对于初中这一效果仅限于生均预算内事业费差异上，对经费总量差异的缩小作用还不明显。[10]

三、关于教育均衡发展的测度研究

国际上从20世紀70年代就有学者开始利用基尼系数衡量教育的不平等状况。比较具有代表性的研究是2000年世界银行公布的研究报告，Vinod Thomas等人利用“教育基尼系数”测量了85个国家1960 —1990年的教育不平等状况。目前我国关于教育均衡发展的量化研究主要涉及两个方面，一是利用生均经费、入学率、升学率等指标，或经过计算的标准差系数、极差系数、差异系数、基尼系数等指标度量教育均衡发展的研究；二是建立计量模型，探讨教育均衡发展与相关因素关系的研究。

1．通过指标度量分析，探讨教育均衡发展与相关因素关系的研究

1998年王善迈等人在区域经济聚类分析的基础之上，利用教育经费、学龄儿童入学率、小学毕业生升学率、初中毕业生升学率等指标，对地区之间的教育不平衡发展进行了实证研究。由于统计资料的缺失，作者最终选择学龄儿童入学率、小学毕业生升学率以及初中毕业生升学率来反映教育产出水平。得出的结果是，学龄儿童入学率，我国大部分省区都已超过95%，到1994年除了西藏自治区和青海省外基本已达到98%以上。其中除了第一类地区小学毕业生升学率与学龄儿童入学率相差很小外，其他地区这两者的差距较大，越不发达的地区这种差距越大。对于初中毕业生升学率，除了三大直辖市较高外，其他地区大部分省区都不到50%，到1994年最低的三省区分别为贵州（18.40%）、安徽（28.20%）、西藏（29.90%）。其中第二、第三类地区初中毕业生升学率提高较快，而第四类地区却呈下降趋势。足见这与国家向义务教育倾斜政策的制定是分不开的。《中华人民共和国义务教育法》和《中国教育改革和发展纲要》等相关法律对普及义务教育有明确的规定，所以各省区对普及义务教育十分重视，而对非义务教育的重视程度还不够。[11]

2005年，杨颖秀以基尼系数作为研究指标，考察了我国基础教育生均预算内公用经费支出的均衡性。其计算2000 —2003年普通小学、中学、高中教育生均预算内公用经费支出的基尼系数：Gl=[（∑XiYi+1）-（∑Xi+1Yi）]/∑XiYi+1，X=某领域（如省）数据的累积百分比，Y=人口数或某种活动的累积百分比（如教育生均预算内公用经费支出），得出我国基础教育的现状呈现出三个趋势。一是教育生均预算内公用经费支出呈阶梯型分层，其中强势地区的教育生均预算内公用经费支出一直保持最高值，高出平均数4倍以上，较大程度地超过较强势地区，远远超过较弱势和弱势地区。二是教育生均预算内公用经费支出相差悬殊，强势地区的教育生均预算内公用经费支出是弱势地区的几十倍，受教育条件明显不平等，绝大多数教育公用经费资源被少数地区所占有。三是农村义务教育发展仍面临较大的困难。一方面，义务教育阶段生均预算内公用经费支出的最大值与最小值相差较大，强势地区与较强势地区之间的差距也较大，这表明九年义务教育在低水平的教育投入上发展，存在着区域之间发展的不平衡性。另一方面，区域之间的不平衡主要反映在城乡之间义务教育的不均衡性。[12]

2008年杜育红、孙志军等人在《 中国义务教育财政研究 》一书中，也以基尼系数为指标重点讨论教育资源的县际分配差异情况。研究中以广西壮族自治区、湖北省、浙江省、黑龙江省四个省区的生均教育经费收入、生均事业性经费支出和生均预算内教育事业费支出的基尼系数，选用了调整的极差率（分布的上95%与下5%分为点之比）、Mcloone指数、变异系数、Theil系数作为衡量不均衡程度的指标，分析单位以县为分组标准，使用的数据是四省区《全国教育经费统计》基表数据汇总生成的小学和初中数据。通过基尼系数结合其他指标的研究，对教育经费的收入和支出、公用经费、教师工资和办学条件的不均衡特征给予了相关解释。[13]

2．通过设计计量模型，探讨教育均衡发展与相关因素关系的研究

2003年李春玲在《社会政治变迁与教育机会不平等——家庭背景及制度因素对教育获得的影响（1940 —2001）》一文中，通过建立多元线性回归方程，分析了1940 —2001年家庭因素及制度因素对教育获得的影响，发现家庭背景对教育机会分配的决定系数（R2值）在1978年前呈逐步下降的趋势，1979年后呈逐步上升的趋势。反映出1949年以来，初等教育、中等教育、高等教育升学率的增长情况。得出在教育机会持续增加的同时，教育机会分配的平等化进程则并不持续平稳。教育机会平等化的走向趋势被割裂为两个截然相反的发展阶段：第一个阶段是1950 —1970年，这一时期的特征是教育机会猛增及教育机会分配平等化快速推进；第二阶段是1980 —1990年，这一时期则是教育机会供量与教育机会不平等共增长。这两个阶段的转折点都与社会政治经济变迁及政府政策转变紧密相联，这也是作者想要论证的主题。[14]

2009年吴春霞和郑小平的《 我国教育财政公平的评价及实证研究 》和2010年夏雪的《 教育财政公平度量框架评价及改进 》两篇文章均借鉴了美国学者Berne和Stiefel提出的研究教育财政公平的分析框架，结合中国国情设计了对应的模型对教育财政公平进行经验研究。吴春霞和郑小平选取各省区小学、初中生均预算内教育经费作为衡量指标，选用Mcloone指数、Verstegen指数及基尼系数作为评估指标对2001 —2005年全国30多个省区相关数据进行统计分析。整体上各省区小学生均预算内教育经费分配的横向公平状况有所改善，初中生均预算内教育经费分配的横向公平状况呈现先上升后下降趋势，2001年度最佳。但是作者也发现各省区小学、初中生均预算内教育经费与各地财政收入水平高度相关，这并不符合财政中性原则。[15] 夏雪则是从教育财政公平对象、横向公平原则、纵向公平原则、财政中性原则，以及三个原则之间的关系这五个维度，对原有框架进行了适应我国教育实际情况的本土化改进。[16]

四、关于教育均衡发展的策略研究

20世纪90年代教育公益性问题的讨论伴随着教育体制改革而深入发展，劳凯声在《 面临挑战的教育公益性 》一文中认为在市场经济条件下，教育的公益性正在受到挑战，可以通过政府和非营利性机构两种机制来配置教育资源，市场应当有限介入，以市场的精神对中国的公共教育进行观念和制度上的创新，以此来实现教育资源的合理有效配置。

2002年王善迈、袁连生在《 建立规范的义务教育财政转移支付制度 》一文中，基于教育的公共性特征，认为应当在教育发展的过程中，通过强调政府的责任，加大财政转移支付的力度，上收教育财政管理权限等途径实现教育资源的合理配置，实现教育的均衡发展。建立规范的中央和省级政府承担更大财政责任的义务教育财政转移支付制度，是解决在贫困地区表现最为突出的义务教育经费问题的根本保证。[17]

2005年丁维莉、陆铭在《 教育的公平与效率是鱼和熊掌吗？——基础教育财政的一般均衡分析 》中指出，基础教育财政的分权体制不失为激励地方政府提高教育供给质量和效率的有效机制。但是通过一般均衡模型分析，过分强调政府责任与集权也可能带来公平和效率的双重损失，如当中央政府转移支付增加时，地方政府的“搭便车”行为使其故意降低教育支出以获得更多中央政府的补助，这样并不能带来总教育支出的增长。如果通过合理的机制设计，是有可能在兼顾效率和公平的基础上实现教育的均衡发展的。[18]

2010年栗玉香在《 义务教育财政均衡效果与政策选择 》一文中，实证分析了义务教育财政均衡政策效果，剖析了影响推进义务教育财政均衡的关键因素，有针对性地提出了政策选择：实施全口径教育预算（全口径教育预算要求各级政府把所有教育投入全部纳入预算，以此作为均衡配置财政资源的基础），强化学校预算参与；建立义务教育财政支出优先性鉴别制度，不断提高财政支出均衡效果；财政透明，公众参与，强化义务教育财政均衡状况的社会监督。[19]

五、小结

近二十年来学术界对教育均衡发展问题的研究越来越深入，对解决教育均衡推进中的系列问题产生了积极的影响，但是研究仍旧存在诸多不足与遗憾。首先，大多数学者从教育哲学和教育社会学方面出发解读教育均衡发展的理念，从内涵研究实际问题，对教育不均衡发展的外延性研究较少。其次，对于教育均衡发展的结果评价过于笼统、宏观。再次，很多政策研究着眼于解决当前的问题，缺乏对问题的系统思考及教育长远发展的考虑，例如近年来教育均衡发展逐渐向优质均衡转型的趋势研究等。

基于此，在今后的研究中，首先，要正视教育均衡发展的基本矛盾，即教育供给和教育需求的长期矛盾。从我国的实际国情出发，借鉴世界各国的经验，在推进教育均衡发展的过程中，把握并解决好教育发展的实际问题，警惕教育发展中的“低水平”和“高水平”均衡陷阱。其次，教育发展不是孤立的，其均衡推进需要相关制度的保障，尤其是财政保障机制对教育均衡发展的影响机理，应该引起研究者的足够重视。目前虽然有部分研究从财政角度研究两者之间的关系，但是均停留在理论层面，即一类重点研究教育财政性经费投入现状及财政是如何影响教育均衡发展的；另一类则基于经济人假设及成本效益理论的视角下，对政府制定倾斜性教育财政政策的行为进行分析。后者虽然较前者有所深入，但是依旧缺乏对相关客观数据实证分析的过程，对于我国中央政府如何分配三级教育的经费比例、地方政府之间又应采取何种博弈来提高财政性教育资源的使用效率以缩短区域之间的差异均没有给出明确的结论建议。因此，研究者在今后的研究中，应多采用实证分析与实地分析，以给政策制定部门提供更为有效的参考，进而推进教育均衡发展的进程。

【注：本文系教育部哲学社会科学研究2013～2014年度重大攻关项目“我国教育改革和发展的支持系统研究”（项目编号：12JZD046）的研究成果之一。】

（作者单位：南京师范大学教育科学学院，江苏 南京，210097）

参考文献：

［1］姚继军，张新平．新中国教育均衡发展的测度［J］．华东师范大学学报：教育科学版，2010（2）．

［2］翟博．教育均衡发展：现代教育发展的新境界［J］．教育研究，2002（2）．

［3］于建福．教育均衡发展：一种有待普遍确立的教育理念［J］．教育研究，2002（2）．

［4］文■．教育，实际上也是社会再分配的一个调节手段［J］．人民教育，2002（4）．

［5］翟博．教育均衡发展：理论、指标及测算方法［J］．教育研究，2006（3）．

［6］［11］王善迈，杜育红，刘远新．我国教育发展不平衡的实证分析［J］．教育研究，1998（6）．

［7］杨东平．从权利平等到机会均等——新中国教育公平的轨迹［J］．北京大学教育评论，2006（2）．

［8］袁连生．我国义务教育财政不公平探讨［J］．教育与经济，2001（4）．

［9］翟博．教育均衡论：中国基础教育均衡发展实证分析［M］．北京：人民教育出版社，2008．

［10］［13］杜育红，孙志军，等．中国义务教育财政研究［M］．北京：北京师范大学出版社，2009．

［12］杨颖秀．基础教育生均预算内公用经费支出的基尼系数考查［J］．教育研究，2005（9）．

［14］李春玲．社会政治变迁与教育机会不平等——家庭背景及制度因素对教育获得的影响（1940—2001）［J］．中國社会科学，2003（3）．

［15］吴春霞，郑小平．我国教育财政公平的评价及实证研究［J］．统计与决策，2009（9）．

［16］夏雪．教育财政公平度量框架评价及改进［J］．教育学报，2010（5）．

［17］王善迈，袁连生．建立规范的义务教育财政转移支付制度［J］．教育研究，2002（6）．

［18］丁维莉，陆铭．教育的公平与效率是鱼和熊掌吗？——基础教育财政的一般均衡分析［J］．中国社会科学，2005（6）．

［19］栗玉香．义务教育财政均衡效果与政策选择［J］．中央财经大学学报，2010（1）.