建设行政事业单位内部控制的思考

孙迎

[摘 要] 内部控制制度是现代管理理论的重要组成部分，强调预防为主，通过建立完善的制度和程序，来提高管理效率。文章从财务工作角度对当前我国行政事业单位内部控制建设实践中存在的问题进行分析，根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》提出了一些可操作性的建议，力求对完善行政事业单位内部控制起到一些作用。

[关键词] 行政事业单位；内部控制建设；措施

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 16. 017

[中图分类号] F239.45 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）16- 0024- 03

近年来，随着我国财政改革的不断深化，行政事业单位的内部控制越来越多地受到关注，对行政事业单位内部控制管理的要求也越来越高。行政事业单位内部控制，“是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控”。在新时期建设具有中国特色的行政事业单位内部控制具有重要的理论价值和现实意义。

1 加强行政事业单位内部控制建设的必要性

行政事业单位财务管理严控则强，失控则弱，无控则乱。在当前单位内部控制制度不规范、内控风险较大的情况下，进一步完善行政事业单位内部控制建设，对推进党政机关历行节约反对浪费，建设节约型机关，具有十分重要的现实意义。

（1）有利于合理保证单位经济活动合法合规。单位通过内部控制可以进行自我约束和管理，有效实现政府职能，同时通过内部控制可以强化对单位各职能部门的监管和考核，确保单位内部各业务和管理活动的有效开展、合法合规。

（2）有利于资产安全和使用有效。单位通过建立资产日常管理制度和定期清查机制，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保资产安全完整。

（3）有利于提高单位会计信息质量。内部控制制度的有效实施可以保护单位资产的安全完整性，保证单位会计信息的完整性和可靠性，避免会计信息失真问题。同时通过内部控制采取各种管理和监督手段，能够有效保证单位财产物资的不丢失和不损坏。

（4）有利于有效防范舞弊和预防腐败。内部控制作为行政事业单位廉政建设的“防火墙”，可以有效防止腐败现象，确保单位各项活动有章可循，促进单位人员廉洁从政，有利于从源头上和制度上治理腐败行为。

（5）有利于提高公共服务的效率和效果。单位在风险评估的基础上， 通过单位层面控制和业务层面控制的有效实施以及外部监督与评价，进一步管控风险，来提升公共服务的效率和效果。

2 行政事业单位内部控制现状

2.1 内控意识相对薄弱，特别是“一把手”的内控意识淡薄

良好的内控意识是确保内控制度建立健全并有效实施的重要保证。

当前，行政事业单位内部控制不规范，内外部控制环境不佳，违规违纪现象时有发生。

（1）对内部控制重要性的认识不够。有的单位负责人对内部控制知识缺乏了解， 抱着有与没有无所谓的态度。有的单位负责人简单地将财政的部门预算控制等同于内部控制， 认为有了部门预算就无所谓内部控制体系了，还有的单位干脆拒绝进行内部控制制度的建设。

（2）对财务与会计工作重视程度不够。财务与会计的基本功能是核算与监督（或控制） ， 但在实际工作中， 许多单位的负责人仅仅把财会部门当成“钱袋子”， 多数单位的会计人员仅仅扮演“付款员”的角色，无权参与单位的重要决策乃至业务管理活动， 对单位重要决策的过程和结果均不了解。

（3）对经费支出缺乏基本的控制意识。有的单位经费支出没有建立明确、合理的开支范围和标准，采用实报实销制度， 致使财务监督与控制流于形式， 只要有相应审批人员签字同意， 会计人员就要实施报销。

2.2 财务管理制度不健全

有效的管理控制需要坚实的基础，有的单位缺乏明确的岗位责任制度，财务人员对于其所处岗位的职责内容不详、职权不明确、责任不清楚、程序不规范，会造成会计工作秩序混乱，甚至财务管理失控。

（1）缺乏明确的岗位责任制度。有的单位会计人员对于其所处岗位的职责内容不详， 还有的单位本身就没有岗位职责说明。

（2）财务管理制度不健全。有的单位没有单独制定内部的财务管理制度， 许多财务事项的运作与管理措施仅是惯例， 谁也说不清应该怎么做， 管理的随意性较大。有的单位虽有内部财务方面的管理制度， 但很不完整。有的单位内部财务制度陈旧， 且相互之间不相协调配套。

（3）印鉴保管上的漏洞较多，应该说这是会计基础工作中存在的重大疏漏。

2.3 会计核算不规范， 资产家底不清

有效的内部控制需要有健全的会计记录系统。目前存在的主要问题是不少单位的会计核算不规范。

（1）原始凭证管理不规范。有些单位对原始凭证审核粗糙， 原始凭证规定的内容填写不全。如有的发票内容笼统， 甚至没有售货单位盖章； 手续不严密， 购买实物的凭证只有领导签批， 没有验收人签字， 而且有的领导签字过于随意； 一些单位甚至自制原始凭证， 格式和内容都不规范。

（2）账务核算处理不规范。有的单位在年终结账时， 不将收入和支出结转“结余”科目， 而是将收入和支出相对转， 使“结余”科目不能正确、完整地反映核算单位的结余状况。还有的单位， 两套会计核算制度同时运行， 支出核算混乱。

（3）固定资产管理混乱， 存在账外资产。有些单位有的固定资产账上仍然有但实际上已经不存在了， 而实际使用着的某些固定资产却尚未作价入账， 形成账外资产。另外也存在着不同单位的资产转移， 却未办理相应手续的现象。

2.4 内部控制方法体系不够完善， 业务流程不尽合理

业务流程和控制方法体系是内部控制的核心环节， 其合理、有效与否直接决定着能否实现控制的目的，有的单位内部财务与会计控制方法体系很不完善。①岗位设置问题较多， 不合理兼岗现象较为普遍。②授权审批的金额界限不明， 授权审批制度有待改进。③流程控制体系很不完善。④部门预算涵盖范围有限， 追加项目仍有很多， 弹性较大， 且部门预算没有在单位按组织体系细化， 影响部门预算的实施效果。

3 行政事业单位内部控制的改进措施

根据《内控规范》，各行政事业单位在遵循全面性、重要性、制衡性、适应性、成本效益原则下，要建立“以预算管理为主线，以资金管控为核心”的内部控制体系，进一步提高行政事业单位内部管理水平。

3.1 内控是“一把手工程”

在控制环境中，领导的重视是最重要的因素之一。领导的重视与支持，将对营造和维持一种良好的控制环境起到非常重要的作用，也为内部控制体系的全面推行打下良好的基础。尤其是在行政事业单位，由于内部控制缺乏内在动力，其内部控制建设更是要依靠领导者的自觉意识。单位必须要建立内部控制组织，如内部控制领导小组和内部控制办公室。单位负责人担任组长，负主要责任。单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。同时，在单位内部控制体系运行过程中，需要建立风险管理的“三道”防线，即业务部门、内部控制职能部门或者确定牵头部门、内部审计及纪检监察部门，分别发挥不同的作用。只有全员参与，内控才能真正运行起来，否则就会流于形式。而要实现全员参与，要由单位“一把手”挂帅，只靠财务和审计部门是不可能的。因此，从本质上来说，行政事业单位内部控制建设就是“一把手”工程，领导的重视程度直接影响到内部控制实施的成败，没有领导支持的内控建设往往会流于形式。

3.2 建立单位内控体系，健全财务管理制度

行政事业单位应根据《内控规范》，结合自身的业务特点，在明确各级权责关系的基础上，建立一套较为完善的内部控制体系，并组织实施。建立健全的内部控制体系应包括梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，在此基础上，根据国家有关规定建立健全单位各项财务管理制度并督促相关工作人员认真执行。从单位和业务两个层面建立内部控制关键岗位责任制度、关键岗位工作人员轮岗制度、预算内部管理制度、收入支出内部管理制度、政府采购内部管理制度、资产内部管理制度、建设项目内部管理制度、合同内部管理制度等，且各职能部门都应参与到控制活动中。具体而言就是：抓好关键人；把握关键部位；管理关键物资；控制关键岗位。

3.3 完善部门预算制度， 强化预算控制在行政事业单位内部控制中的功能作用

财政部门预算是行政事业单位管理的核心，贯穿整个单位的业务活动。以“预算管理为主线”的内部控制体系，通过预算管控带动收支、资产、政府采购、工程管理等所有相关经济行为的内部控制。同时单位通过加强预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，防止随意调整追加预算以及超预算、扩大预算范围等行为的发生，来提升公共服务的效率和效果。

3.4 完善国库集中支付制度，加强“资金管控”

实行国库集中收付后，把预算执行的财政资金多环节和多户头存放的问题解决，即“资金流”变为“指标流”，由财政统一调度，政府集中和调度可以利用的财力用于各项建设。这将有利于增强财政宏观调控能力，提高财政资金的使用效益。实行国库集中收付制度，也有助于健全财政资金的监督管理机制。在预算执行政策的监督方面，财政预算部门、支出单位、财政国库支付部门三者形成相互制约、相互监督的有机体，有利于加强对财政资金支出全过程的监督和管理，杜绝不合理支出，提高财政资金的使用效益。

3.5 完善单位内外部监督机制，保障内控制度实施

行政事业单位应建立健全内部监督制度，充分发挥内部会计审计、纪检监察等部门在内部控制中的作用，加强外部政府监督，利用内外合力，确保内部控制的全面规范有效执行。行政事业单位内部审计通过审查和评价内部控制是否健全与有效，评价相关部门和人员执行内部控制制度的情况，监督其充分、有效地执行内部控制制度，做到不相容岗位分离、严格支出审批、资产处置、采购等环节的审批手续，充分发挥出单位内部审计在管理中应有的作用，保障本单位的财务管理正常、有序进行。在发挥内部审计监督作用的同时，行政事业单位应完善相关的外部监督机制，通过财务部门和审计部门进行定期和不定期的外部监督检查，通过外部中介机构来评价单位内控体系的完整性和有效性，充分发挥政府和外部机构的监督作用。发挥财政与审计部门作用， 完善单位内部控制体系。

行政事业单位内部控制是单位财务管理的重要组成部分，是单位自我调节和控制的体系。行政事业单位要根据《内控规范》的要求，从自身实际出发，建立健全完善的内部控制制度，充分发挥内控制度的监督管理作用，保证其会计信息的完整性和真实性、保护其财产的安全性、保证财政资金的高效利用，促进廉政风险防控机制建设，保障行政事业单位的健康发展。