我国自然灾害救助的财政投入问题研究

程曦　钟婷

【摘要】我国自然灾害频发，造成大量损失，而财政投入在灾害救助中起重要作用，但是因为种种原因我国灾害救助的财政投入并未得到最优实现。本文将对我国自然灾害救助的财政投入的现状结合数据进行分析，然后根据现状的分析结果找到存在的问题，最后借鉴日本国家在自然灾害救助方面财政投入的有效举措结合我国实际情况找出对策，解决我国存在的这些问题，完善我国自然灾害救助的财政投入，实现其最大价值。

【关键词】自然灾害 灾害救助 财政投入

我国自然灾害频发，在自然灾害救助方面，只有国家能组织调动大批的人力、资力，有布局、有计划地实施救助[1]。但是我国还没有形成有效的自然灾害财政运行机制，在救助资金的筹措、管理、分配上也存在很多问题。探析研究我国自然灾害救助的财政投入问题，不断完善我国财政体制，使财政支出达到最佳效用，充分发挥国家职能。

一、我国自然灾害救助的财政投入现状

从08年到12年，我国遭受频繁的自然灾害，造成巨大损失，每年平均受灾人口达4.228亿人，造成直接经济损失平均每年5379.58亿元。为了最小程度的减少自然灾害带来的损失，我国在对自然灾害的救助设有相应的财政资金，包括抚恤和社会保障支出中的救灾支出、农业支出、科技支出和灾后的补助支出等[2]。

（一）财政专项保障资金的发放变化情况

目前我国并未成立自然灾害救助的财政专项资金，只根据实际情况发放一定数额的自然灾害生活补助资金。2010年、2012年我国自然灾害生活救助资金分别为11.3亿元、10.5亿元，占当年财政支出的比例分别为0.018%、0.008%。此项资金仅仅是临时性的，临时调拨的，不具有稳定和固定性。

（二）我国社会福利支出占财政支出情况

我国自然灾害救济支出则是指政府对灾民提供吃、穿、住、医等救济以及扶持生产方面的帮助。2009年到2012年我国社会福利支出分别为3350.69亿元、9130.62亿元、11144亿元、5373亿元，占财政支出的比分别为7.6%、10.2%、10%、9%。可以看出我国社会福利支出占财政支出的比例在10%左右，而用于自然灾害救助的部分比例则小于3%。

（三）国家救灾占自然灾害直接经济损失的比例情况

我国每年都因为自然灾害造成不同程度的经济损失，然而国家的救助所占财政支出的比例未超过3%，就近五年的数据来看（图1），民政部捐款超过社会总捐款均不到30%，而且我国财政对受灾的捐款远远小于社会的其他捐款。国家救灾占自然灾害的直接经济损失比重是呈减少趋势，而且都并未超过50%。

二、我国自然灾害救助的财政投入存在的问题

（一）财政投入主体间职责的不明确

中央和地方在自然灾害的预警、防治、救助中各自目标不同，中央政府想让地方政府建立周全的防范机制来缩减自然灾害发生后中央财政专项救助的数目，而地方政府却经常将财政支出用于经济建设、教育和社会保障等方面，结果在遇到重大自然灾害时，地方就更多地依赖中央，希望中央拨付大量资金。

（二）财政投入资金不规范且补助不合理

我国对自然灾害救助的财政投入资金分配不科学，重救助而轻预防，对自然灾害预警的投入太少只在灾害发生后投入大量的资金。关于救灾的补助标准，也与基本生活水平相距甚大，很多灾民在灾后失去了维持生活的工具，出现因灾返贫问题[3]。

（三）城乡间救灾存在明显差距

我国城市多沿海、平原，经济较为发达，发展也较快，所以城市的道路、通信、卫生和教育的基础设施相对农村较完善。同时我国的灾前物资储备点分布得很不均衡，多集中在东部和中部地区。在救灾上，农村也由于房屋不够牢靠且道路建设不够完善导致救援比城市困难，受灾严重。

（四）自然灾害救助的财政投入制度存在缺陷

我国灾害救助的财政投入制度不清晰且法制也不健全[4]，也没有专项的救灾资金，目前未形成统一的救灾法，现有的救助项目零琐杂乱，灾害救助法律体系的建立仅仅停留在法规、条例、标准、规章等的层面，立法层次较低且立法不完整。

三、日本自然灾害救助的财政投入对我国的借鉴

日本也是个自然灾害频发的国家，经常受到强地震、强台风、暴雪和海啸的袭击，然而灾害并未打败日本，长期的受灾经历使日本积累了丰富的救灾经验，形成了一套成熟的灾害危机管理制[5]。

（一）明确财政间事权责任关系

日本的中央与地方之间的财政救灾关系事权范围清楚、财政责任既交叉又明确[6]。日本中央主要负责防灾、减灾方面，地方主要负责应急救援和灾后重建，救灾过程中由地方政府直接指挥，中央不越权。

（二）财政对灾前预防做好充足准备

日本各级政府预算中专门设有灾害预算，主要用于灾害预防、科技研究、国土保全和灾后重建。日本地方政府按照标准计算好需要建设的应急设施及物资资金进行规格、数量不同的储备。日本地方政府还建有将来源于每个正常年度政府的财政盈余、贷款的收益或是平常的投资以及个人和居民的捐款用于救灾贮备的复兴基金。

（三）财政的灾后救助

当有受灾者死亡时，各级政府共同承担按照受灾家庭实际情况发给慰问金。而且日本政府对于灾后民众的生活重建提供充分的财政支持，对民众受损住房的修复和重建提供无偿的资金支持。在受灾孩子的教育方面，财政提供教科书无偿给付，还有专门的紧急奖学金和儿童扶助。

四、解决我国自然灾害救助的财政投入问题的对策

一直以来，中国的自然灾害频发，但是在灾害救助上还存在很多不足，而日本完善的危机管理体系及其运作经验，对我国的解决自然灾害救助存在问题具有一定启示。

（一）明确救灾主体职责

我国应实行责制任，权责明晰，明确国家作为自然灾害第一救助主体的角色，规定公共财政的兜底责任。对于突发性、局部性的灾害发生时，以地方政府救助为主，地方进行指挥救灾，救助的资金由地方财政主要负责，充分发挥地方政府的主动性和积极性，中央则相应辅助救灾；而对于受灾较广较大的情况，则以中央为救灾主体，救灾的事由中央统一指挥，所需的救灾资金也由中央主要投入，地方政府加以配合，全面地进行救灾。

（二）扩大救灾资金的来源并规范整合资金

要扩大资金来源，除了组织建立财政的专项基金，还可以通过发挥银行贷款、投资、证券市场等多种金融形式在基础设施建设中的作用，加大支持基础设施发展的力度[7]。救灾资金的分配应根据当地实际的生活水平和消费水平进行调拨和分配，确保受灾民众能依靠部分救灾资金适应生活。

（三）协调城乡投入差距并重视灾前预防

协调城乡的投入差距，应调整城乡的二元经济结构，资金投入不够均衡，加强财政对灾害预防和救助的公共设施建设相对薄弱的地区的支持。完善农村的基础设施建设，加大对农村的交通、经济、教育设施建设的投入力度，加大农村地区的救灾物资储备。同时增加财政对于灾害纾缓和准备的投入，对灾前预防的相关部门的相应设施和研究进行必要的财政支持，对于预测技术的研究、土地使用管理、建筑物耐震度检测、紧急通讯系统、紧急医疗救援、社会保险保障系统等方面加大财政投入力度。

（四）完善相关法规

建立相关的救灾法律法规来管理救灾主体、救灾的财政资金，通过相关法规来约束、避免救灾过程中存在的问题，加快应急法律的立法进程，建立自然灾害的预警、防治、救助一体的财政投入模式，通过财政专项资金进行日常化管理[8]，将救灾相关的资金筹集、管理、分配，以及救灾申请过程的每个环节都以法律规定来具体说明。同时政府部门应该加强对财政救灾资金的监管，首先严格审计，然后相关检察机关配合财政部门对这些救灾物款的监督做出规定，最后相关部门接受新闻机构的采访和舆论的监督。

参考文献

[1]郑功成.社会保障概论[M].上海：复旦大学出版社，2005.

[2]贾英姿.中国社会保障支出水平研究[M].北京：中国税务出版社，2007，154～169.

[3]陈宇虹.完善灾害救助体系的几点思考[J].决策与统计，2011，（8）：79.

[4]孙绍聘.中国救灾制度研究[M].北京：商务印书馆，2004，127～150.

[5]黄帝荣.论我国的灾害救助制度的缺陷及完善[J].湖南科技大学学报，2010，（2）：86-89.

[6]朱凤岚.日本的突发灾害 危机管理及其启示[J].华夏时报，2008，（28）：1-2.

[7]董梁.中国自然灾害救助财政投入体制研究[J].经济研究导刊，2008，（15）：20-21.

[8]祁敏.我国自然灾害救助财政投入现状、问题及对策[J].地方财政研究，2008，1：25-28.

基金项目：教育部人文社科项目的论文，项目号：10XJC880003。

作者简介：程曦，云南师范大学经济与管理学院2014届毕业生；钟婷，云南师范大学经济与管理学院教师，毕业于湖南大学。