刍议检察机关羁押必要性审查职能设置

丁晶　王文萍

羁押必要性审查工作是刑事诉讼法修改中增设的新内容，根据规定，犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院应当对羁押必要性进行审查。这一制度设置对完善我国刑事强制措施制度，尊重和保障人权具有非常重要的意义。而作为肩负刑事案件的全部诉讼过程监督职能的检察机关，因其内设部门间的分工不同，决定了羁押必要性审查工作涉及其多个内设部门，但由于刑诉法及相关司法解释对此制度的具体操作规定不甚详细，导致实践中对这一制度的理解及在不同诉讼阶段进行羁押必要性审查的职能分配存在争议。鉴于此，本文将结合检察工作实际，对检察机关羁押必要性审查工作的职能设置做一探讨，期待对检察实践对所裨益。

一、对羁押必要性审查的理解

（一）羁押必要性审查的范畴

首先需要明确的是羁押必要性审查不同于逮捕必要性审查。虽然在我国现有的刑事诉讼体系中，逮捕和羁押的审批手续并未分离，批准或决定逮捕导致的必然结果是处于羁押状态，但不能简单地将羁押必要性审查等同于逮捕必要性审查，也不能将侦查监督部门批准和决定逮捕的工作归于羁押必要性审查这一制度范畴中。从羁押必要性审查制度设立的初衷来看，这一制度是为了防止出现批准逮捕后不再考察犯罪嫌疑人、被告人的变化、不再结合案情进展，而是“一押到底”的情形。而根据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称“刑诉规则”）第616条“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查”的规定，可以看出羁押必要性审查不包括逮捕必要性审查，而是逮捕后的审查。此外，有观点认为，羁押必要性审查既包含对于已经被羁押的犯罪嫌疑人可否不再羁押的问题，也包含对于现处在非羁押状态的犯罪嫌疑人、被告人是否应当羁押的问题。[1]我们认为，上述观点实际上是在讨论“未捕的是否当捕”的问题，又将羁押必要性审查混同于是否有逮捕必要的审查，如前所述这一观点与设立羁押必要性审查制度的初衷也是不符的。

其次，要对羁押必要性审查中的“羁押”一词有正确的理解。捕后犯罪嫌疑人、被告人处于一种羁押状态，此时的羁押时间虽然可以在服刑时折抵刑期，但显然与服刑不同，属于“未决羁押”。此种羁押并非出于惩戒之目的，而主要为保证刑事诉讼的顺利进行，因此，当案情发生变化，犯罪嫌疑人、被告人不需羁押就能保证诉讼的顺利进行，亦可避免再次产生社会危害时，从保护人权角度，可以对其不再羁押。综上，我们认为对于羁押必要性审查这一制度的理解，应界定为“捕后继续羁押必要性审查”。

（二）对羁押必要性审查不同属性的分类

关于羁押必要性审查这一概念，《刑事诉讼法》仅在第93条做了明确的规定，即犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。据此，有观点将羁押必要性审查工作定位为，检察机关经审查存在不需要继续羁押情况时，对侦查机关或审判机关行使的一种建议权。此外，《刑诉规则》第617条规定侦查阶段的羁押必要性审查由侦查监督部门负责；审判阶段的羁押必要性审查由公诉部门负责。监所检察部门在监所检察工作中发现不需要继续羁押的，可以提出释放犯罪嫌疑人、被告人或者变更强制措施的建议。据此有观点认为，检察机关对于侦查阶段、审判阶段的羁押必要性审查有规定可循，而审查起诉阶段的羁押必要性审查处于真空阶段，有待明确并完善。对此，我们有不同意见。我们认为，要正确把握检察机关羁押必要性审查这一职能定位，需要从权力来源上对羁押必要性审查进行属性分类。

1、依诉讼职能进行的羁押必要性审查。即检察机关相关部门在刑事诉讼的侦查、审查起诉阶段通过行使具体诉讼职能，对于已经逮捕的犯罪嫌疑人，有无继续羁押的必要进行审查，从而作出继续羁押、予以释放或者变更强制措施的决定。主要体现在侦查监督部门在审查是否批准延长侦查羁押期限，公诉部门在审查移送起诉的案件时，对于已经逮捕的犯罪嫌疑人有无继续羁押的必要进行审查的工作中。在此情形下进行的羁押必要性审查，是根据刑诉法明确规定的诉讼职能进行的，因此检察机关具有直接的决定权。（如下表所示）

2、依监督职能进行的羁押必要性审查。犯罪嫌疑人被逮捕后，检察机关相关部门基于诉讼监督职能对犯罪嫌疑人、被告人是否需要继续羁押进行审查，经审查认为不需要继续羁押的，应当向有关机关提出予以释放或者变更强制措施的建议。主要体现在侦查监督部门对侦查阶段已被逮捕的犯罪嫌疑人羁押必要性的监督，公诉部门对审判阶段的羁押必要性审查，监所检察部门在监所检察工作中的羁押必要性审查。在此情形下的羁押必要性审查体现的是诉讼监督性质的检察权，因此检察机关行使的是向侦查机关、审判机关提出建议权。（如下表所示）

二、羁押必要性审查的启动

（一）依职权发现

此处的“职权”是指诉讼职权，不包括监督性质的职权。主要是指，侦查监督部门在审查是否批准延长侦查羁押期限的过程中，公诉部门在审查移送起诉案件的过程中，依职权对于已经逮捕的犯罪嫌疑人有无继续羁押的必要进行审查从而启动羁押必要性审查工作。

（二）诉讼参与人的申请

犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人向人民检察院提出进行羁押必要性审查的申请从而启动羁押必要性审查工作。诉讼参与人提出申请的同时应说明不需要继续羁押的理由，有相关证据或者其他材料的，应当提供。

（三）监所检察部门的建议

监所检察部门的羁押必要性审查工作主要体现在看守所检察工作中，根据相关规定，监所检察部门负责对公安机关、人民法院办理案件的羁押期限和办案期限的监督，监所检察部门因羁押期限届满可以向相关部门提出羁押必要性审查的建议。此外，监所检察部门在工作中发现出现不需要继续羁押的情形，可以提出释放犯罪嫌疑人、被告人或者变更强制措施的建议。

（四）案件管理部门的意见

有观点认为案件管理部门不属于羁押必要性审查的启动主体，但我们认为案件管理部门是有启动权的。根据《刑诉规则》第615条的相关规定，对人民检察院办理案件的羁押期限和办案期限的监督，由本院案件管理部门负责。因此自2013年起，随着新刑事诉讼法的实施和检察机关案件管理部门的成立，检察机关办理案件的羁押期限和办案期限的监督不再由监所检察部门负责，改为由案件管理部门负责。同时结合上述犯罪嫌疑人不需要继续羁押的情形中包括羁押期限届满的情况，因此负责羁押期限监管职责的案件管理部门的提示意见可以成为羁押必要性审查的启动来源。例如，在公诉部门办理移送审查起诉案件的过程中，嫌疑人羁押期限即将届满的，案件管理部门可以向公诉部门进行提示，从而启动羁押必要性审查工作。

三、羁押必要性审查的操作流程

（一）侦查阶段

1、决定性羁押必要性审查。根据刑诉法的规定，侦查机关对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限不得超过二个月，如果案情复杂或有其他法定情形，期限届满不能终结的案件，由侦查机关向检察机关报请批准后可以延长羁押期限。这项职能是由检察机关的侦查监督部门来进行决定的。侦查监督部门在决定是否同意延长羁押期限的审批过程中，必然要对犯罪嫌疑人的羁押必要性进行审查，从而作出与是否维持羁押状态密切相关的批准或不予批准延长侦查羁押期限的决定。

2、建议性羁押必要性审查。侦查监督部门发现或者根据犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属或者辩护人的申请，以及根据案件管理部门就自侦案件犯罪嫌疑人羁押期限即将届满的提示，其应当对犯罪嫌疑人的羁押必要性进行审查。发现存在不需要继续羁押的情形时，应当向侦查机关（部门）提出予以释放或者变更强制措施的建议；认为嫌疑人仍存在羁押必要的，应驳回申请、作出说明。检察机关向侦查机关提出建议后，应当要求其在十日以内将处理情况通知检察机关。侦查机关没有采纳建议的，应当要求其说明理由和依据。

监所检察部门在监所检察工作中发现犯罪嫌疑人出现不需要羁押的情形的，也应当向侦查机关（部门）提出予以释放或者变更强制措施的建议。

（二）审查起诉阶段

在此阶段，检察机关公诉部门依诉讼职能负责案件的审查起诉工作，因此羁押必要性审查属决定权性质。公诉部门发现或者根据犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属或者辩护人的申请，以及根据监所检察部门在监所检察工作中发现问题的建议或者根据案件管理部门就犯罪嫌疑人羁押期限即将届满的提示，其应当对犯罪嫌疑人的羁押必要性进行审查，发现存在不需继续羁押的情形时，应当作出释放或者变更强制措施的决定，并通知相关执行机关执行；认为嫌疑人仍存在羁押必要的，应驳回申请、作出说明。

（三）审判阶段

此阶段检察机关羁押必要性审查工作均属建议权。但由于建议提出的主体不同分为如下两种情形。一是公诉部门发现、根据被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人的申请，经审查认为不需要继续羁押被告人的，可以向法院提出予以释放或者变更强制措施的建议；公诉部门经审查认为被告人有羁押必要性的，应当决定驳回申请，并说明不同意的理由，书面告知申请人。二是对于法院办理的案件，监所检察部门在工作中发现出现新的情形，经过审查认为不需要继续羁押被告人，可向公诉部门征求意见，如公诉部门同意，监所检察部门可以向法院提出予以释放或者变更强制措施的建议；如公诉部门有异议的，应当报请检察长或提请检委会研究，决定是否向人民法院提出予以释放或者变更强制措施的建议。检察机关向法院提出建议后，应当要求法院在十日以内将处理情况通知检察机关。如果法院没有采纳建议的，应当要求其说明理由和依据。

四、羁押必要性审查中尚需完善的两个问题

（一）羁押必要性审查的间隔时间与次数问题

羁押必要性审查工作如果是依职权进行，则贯穿在检察机关办理案件过程的始终，因此比较容易随时掌握嫌疑人变化、案件进展情况等影响羁押必要性的情形，从而及时、准确地进行羁押必要性审查工作。但对于基于监督职能进行的羁押必要性审查工作，如何体现羁押必要性审查工作的及时性，在实践操作中存在困难。而刑诉法及相关司法解释也并未对羁押必要性审查的周期进行明确规定，因此缺乏可操作性。对此，我们认为可以借鉴指定居所监视居住的规定，即对于嫌疑人、被告人已经被羁押的，可以明确规定在一定的周期后，对其进行羁押必要性审查，既可以保证检察机关对此项工作的启动有法可依，避免其他机关的反感，又可以充分保护犯罪嫌疑人、被告人的人权，避免不必要的“一押到底”情形的出现。

（二）建议未被采纳后的救济问题

法律规定，检察机关进行羁押必要性审查后，建议侦查机关、审判机关释放或者变更强制措施，相关机关应在十日以内将处理情况通知作出建议的检察机关。没有采纳建议的，应当要求其说明理由和依据。但对于检察机关经过审查认为理由和依据不能成立的，仍坚持对犯罪嫌疑人、被告人应当予以释放或者变更强制措施的情况如何救济，刑诉法及相关的司法解释都没有明确的规定。我们认为，羁押涉及对犯罪嫌疑人、被告人人身自由的剥夺，因此对于羁押必要性审查工作必须高度重视，检察机关提出的建议不被采纳，往往是检察机关与相关机关的意见出现分歧，如果因为没有救济途径，而以嫌疑人、被告人的羁押状态为不同机关、部门的分歧“买单”显然不妥，因此，出现此种情形时，建议提交双方共同的上级机关审查后予以决定。

注释：

[1]肖中华、刘荣：《论羁押必要性审查在审查起诉环节的贯彻》，载《北京政法职业学院学报》，2012年3期。