城乡结合部与就地城镇化：推进模式和治理机制

胡宝荣　李强

内容提要就地城镇化应当说是一种符合中国国情的城镇化模式，它有助于弥合城乡之间、城市之间以及城市内部发展的不均衡。在就地城镇化的多种形式中，城乡结合部的就地城镇化是比较复杂的一种类型。城乡结合部介于城市与乡村之间，亦城亦乡，给其就地城镇化带来了特殊的现实困境和治理难题。本文以北京高碑店村为例，着重对城乡结合部的就地城镇化进行分析，结果发现在就地城镇化的进程中，高碑店村“产业先行”的推进模式和“协商民主”的治理机制，让老百姓掌握了城镇化的主动权，变“被动城镇化”为“主动城镇化”，不失为城乡结合部就地城镇化的一种可资借鉴的经验。

关键词城乡结合部就地城镇化推进模式治理机制高碑店村

〔中图分类号〕F299.2〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2014）10-0105-10

一、问题的提出

当前，我国正处在城镇化的新时期、新阶段，即从“旧式城镇化”转向“新型城镇化”阶段。旧式城镇化更多关注的是“物的城镇化”，其核心是土地城镇化，集中表现为城市数量不断增加、城市规模不断扩张、城市建设用地面积不断增多（如图1 所示）。不可否认，在短短30年的时间里，我国城镇化发展取得了巨大成绩。然而，也必须认识到这种以土地为核心的“物的城镇化”是不可持续的。毕竟，土地等初级资源是有限的，是不可能无限开发下去的。城镇化不是简单的“造城运动”，不能进行“摊大饼”式的扩张。粗放追求外延式扩张的旧式城镇化道路，其势必会给自然和社会环境带来巨大的代价。例如，现在全国部分地区内频繁出现的雾霾现象便是一个警示，这不得不引起我们对旧式城镇化道路的反思。

与旧式城镇化的初级发展不同，新型城镇化更强调科学发展，坚持以人为本，以人的城镇化为核心。解决人的城镇化问题，努力提高城镇化质量，是推进新型城镇化的关键。2014年中共中央、国务院印发的《国家新型城鎮化规划（2014～2020年）》明确指出，“要紧紧围绕全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化”。

“人的城镇化”是一个综合性的概念，是农民在生产方式、生活方式等方面全方位向市民转变的过程。这里需要强调的是，人的城镇化并一定就是农民“进城”，不能仅仅把农民“进城”甚至到大城市才看作城镇化。因为，如果没有生产方式、生活方式的转变，即使“进城”也不叫城镇化。况且，当前我国一些特大城市，基于此，本文认为“就地城镇化”或“就近城镇化”似乎是一种更符合现阶段中国国情的城镇化模式，是具有中国特色的城镇化方式。所谓就地或就近城镇化，是指农民或农民工在原户籍所在地及其附近的县城、乡镇以及新型农村社区，从事非农化就业，获得类似市民一样的福利待遇，其生产方式和生活方式不断现代化的过程。就地城镇化为农民和农民工的城镇化提供了更多的可能和路径，可以让更多的农民和农民工有机会实现城镇化。而且，在“老家”及其附近地区实现城镇化，似乎也更符合中国人“家本位”的观念。更为重要的是，就地城镇化有助于促进城镇化的均衡发展，而不至于造成资源过高集中于少数地区，从而实现资源的合理配置，促进社会的公平公正。在2014年两会政府工作报告中李克强总理指出：“今后一个时期，着重解决好现有‘三个1亿人问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”，这实际上也表明了城镇化要均衡发展的意涵。

就地城镇化可以有多种形式。一是城乡结合部的就地城镇化，即依托“中心城”发展的契机，做好统筹规划，进行功能配套，使其成为城市的“功能区”或“卫星城”，变农民为居民或市民。二是县域范围的就地城镇化，即以县域经济发展为依托，引导和促进有条件的农民和农民工进入县城就业，并且安家落户。三是中心集镇的就地城镇化，即促进农村中心集镇发展，发挥中心集镇的聚集优势，引导和鼓励农民和农民工到中心集镇所在地置业落户。四是新型农村社区的就地城镇化，即依托新型农村社区建设，积极引导和帮助农民和农民工就地实现生产方式和生活方式的转变。

在这些形式中，城乡结合部的就地城镇化无疑是最紧迫、最复杂的一种类型。本文将着重对城乡结合部的就地城镇化类型进行探讨，并对城乡结合部实现就地城镇化的必要性以及推进模式和治理机制进行分析和研究。

二、城乡结合部的特殊困境与治理难题

城乡结合部，顾名思义，是指城市与乡村相互渗透的结合地带，亦城亦乡，是“乡村之首，城市之尾”。城乡结合部在地理区位上的“互嵌性”，即乡村中有城市，城市中有乡村，造成了其特殊的现实困境和治理难题。

由于城乡结合部在城市与乡村之间的特殊形态，无形中给其带来了诸多现实困境。其中最主要的困境就是农民的“失地之困”。众所周知，土地问题从来就是中国历史上的核心问题。而在城乡结合部，土地问题更为突出。依我国现行《土地管理法》规定：“城市市区的土地全部属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”，即城市与农村在土地制度上是不一样的，出现了城市的“国家所有”与农村的“集体所有”的双重土地制度。我国城乡土地制度的双重性造成了城乡结合部土地的特殊复杂性。农地与非农地纵横交错，构成了城乡结合部土地性质的基本特点。吕萍：《城乡结合部用地矛盾成因分析》，《城市发展研究》2003年6期。

同时，伴随着城镇化进程的不断推进，城市规模的不断扩张，城乡结合部的农地不可避免地被大量挤占，因此就会出现土地性质的转换：农地转化为城市建设用地或非农地。在这个过程中，农地面积不断减少，势必就会出现大量的“失地农民”。对农民来说，失地乃是“天大的事”。虽然农村土地的集体产权只是一种“残缺产权”，农民只拥有土地的部分使用权和收益权，不拥有其所有权。刘守英：《中国农地制度的合约结构域产权残缺》，《中国农村经济》1993年第2期。但必须承认的是，土地在农民心目中，是他们最基本的生存保障。身为农民，如果失去土地，传统的农业生产方式就由此中断，也没有了最为基本的收入来源，那么农民也不再是完整意义上的农民，从某种意义上说农民已经“终结”了。但是，这些仅仅由失地而“终结”的农民，如果没能获得一种新的稳定的收入来源，那么必将成为社会的一种不稳定因素。因为，“农民没有恒产，自然也就没有恒心”，李强、胡宝荣：《中国历代社会治理论纲》，云南教育出版社，2014年，第117页。社会就不可能安定。所以，农民“失地之困”便成了城乡结合部所有问题中最核心、最重要的问题，也是众多问题的“孳生地”。在这种情况下，促进农民就地城镇化，实现生产方式和生活方式全方位地向市民转变就尤为重要。因此，就地城镇化可以说是摆在城乡结合部面前的一项最紧迫的任务。

那么，城乡结合部又该如何实现就地城镇化呢？最关键的问题是就地城镇化的推进模式和治理机制。首先，从推进模式上看，就地城镇化可以有多种类型，但归结起来主要有两种模式：一是主动城镇化模式，二是被动城镇化模式。李强：《主动城镇化与被动城镇化》，《西北师大学报》（社会科学版》2013年第6期。主动城镇化则主要是一种内源性的城镇化，是老百姓在一定的条件——如产业、经济等基础上，自主自愿的探索和推进的城镇化。被动城镇化模式主要是一种外源性的城镇化，是由外力进行强推的城镇化，最典型的是大规模征地拆迁，“圈地造城”。由外力强推的城镇化，往往因没有百姓的参与，而得不到百姓的认可，甚至出现心理上的抵触、行为上的“反抗”。所以，要实现高质量的就地城镇化，必须从被动城镇化向主动城镇化转变。

其次，从治理机制上看，由于城乡结合部在社会形态上的特殊复杂性，在推进就地城镇化的进程中，治理机制创新尤为重要。众所周知，城乡结合部是多元的、是特殊复杂的。其特殊复杂性集中地表现在以下两个方面：

一是体制的复杂。城乡结合部“亦城亦乡”，又“非城非乡”，有学者称其为介于城乡之间的“中间形态”。折晓叶、陈婴婴：《超级村庄的基本特征及“中间”形态》，《社会学研究》1997年第6期。而在我国，由于城乡二元社会结构的长期存在，城乡社会管理或治理体制方面也存在着“城乡分治”的格局。“城乡分治的‘二元社会管理制度，是城乡‘二元社会结构在基层社会管理中的表现形式”。冯小英：《城乡结合部问题的根源及解决途径》，《城乡建设》2006年第2期。农村基层社会治理主要是乡镇政府负责，由村委会实现村民自治；城市基层社会治理主要是街道办事处负责，由居委会实现居民自治。刘杰：《城乡结合部“村落终结”的难题》，《人文杂志》2012年第1期。城乡结合部的“中间形态”，使其在治理体制上呈现出“双重性”。治理体制上的双重性造就了城乡结合部的治理难题，可以说是城乡结合部问题的一个重要根源。

二是人口的复杂。高碑店村“亦城亦乡”，还造成了其人口的高度复杂性，其最集中地表现在农民、居民混合杂居。一方面，城乡结合部是“乡”，由农村发展而来，其中存在大量的原住地农民；另一方面，城乡结合部是“城”，将会发展为城市，其中也存在着大量“农转居”的居民。此外，由于地理区位上的特殊性，城乡结合部还聚集着大量从农村到城市谋生的外来流动人口，甚至出现流动人口数量多于本地人口数量的“人口倒挂”现象。刘杰、向德平：《城乡结合部社会管理的困境及其策略选择》，《学习与探索》2013年第10期。因为在城乡结合部，生活成本较低，房租、物价等都要低于“市中心”，所以很容易成为外来人口进城的第一个“落脚点”。

由于体制上的二元分割，人口上的多元复杂，城乡结合部在就地城镇化的推进过程中，难免会遇到各种十分复杂的难题，很难形成一致的意见。因此，城乡结合部在推进就地城镇化的过程中就不得不进行治理体制、机制创新，以更好地应对其多元复杂的社会形态。

基于此，本文将以北京高碑店村为例，以社会治理为视角，分析在新型城镇化的大背景下，城乡结合部就地城镇化的推进模式及其治理机制。北京市高碑店村是典型的城乡结合部。改革开放以来，随着城镇化进程的不断加快，北京的城市规模也在不断扩大，高碑店村在这一进程中逐渐地被纳入城市范围；同时，因耕地大量被征用，各种问题接踵而至，尤其是“失地农民”的就地城镇化问题变得尤为紧迫。从2002年起，高碑店村开始了就地城镇化探索，形成了产业带动的推进模式，建立了协商民主的治理机制，可看作是城乡结合部就地城镇化的一种可资借鉴的方式。

三、产业先行：就地城镇化与推进模式

高碑店村原是一个千年古村，地处北京城东，距离市中心仅8公里，辖区总面积2.7平方公里，是典型的城乡结合部。因为地处城市近郊，村里耕地原本就少，在城镇化的进程中又因受国家重点工程建设占地的影响，多条高压线、污水管、铁路、河流穿村而过，原有2300亩耕地挤占的只剩下80亩工业用地。现在，村子里没有一分耕地，成了一个“叫农村无农业，称农民无耕地，农转居无工作”的“三无”村。

就像所有的城乡结合部一样，“失地”或“无地”成为高碑店村民所面临的最大困境。然而，由于没有及时创造一种新的生产方式进行替代，“失地农民”的生存保障受到了“威胁”。于是，村里各种矛盾越积越多，越积越深，人心不稳，“上访”不断。村民们每天的时间就是上访，使高碑店成为了一个“上访村”，并在2002年达到高潮。 “上访”虽是一些高碑店人在困境中表达诉求的一种途径，但毕竟不是长久之计，不能从根本上解决问题。况且，这个方法很容易衍生出一些新的问题，如有些“上访户”在上访中得利后，有事没事就上访，形成恶性循环，成了上访“专业户”，这势必就会扰乱正常的社会生活秩序。这可以说是早期被动推进城镇化的一种“意外结果”。

1“产业先行”：就地城镇化与生产方式转变

从2002年开始，高碑店村着手寻求改变，并由此拉开就地城镇化模式探索的序幕，其特点就是“产业先行”。正是因为有产业先行，才让高碑店人掌握了城镇化的主动权。产业是城镇化的基础，是城镇化的“火车头”。只有产业发展了，城镇化才有根基和动力。因为产业发展不仅可以为城镇化提供物质基础和经济支撑，而且能够形成人口聚集效应，创造更多就业机会。有了就业，“失地农民”才有可能实现从传统农业生产方式向现代生产方式的真正转变。同时，只有生产方式转变了，生活方式才能随之转变，这样村民们才能真正实现城镇化。因此，高碑店村在推进就地城镇化过程中，特别重视产业的发展，坚持“产业先行”的原则。

至于发展什么产业？这是摆在高碑店人面前的一个难题。产业发展不能任意发展，产业选择必须“有所为有所不为”。最好的是选择合适的产业。这里的“合适”，是指符合当地资源禀赋，彰显当地文化特色，并且还应合乎产业发展规律，不能贪多、求新、逐热；同时，还应注重特色产业和优势产业的培育，形成产业集群优势。此外，必须强调的是，城乡结合部在发展产业的过程中，還应当有助于促进生态宜居城市建设。芝加哥大学城市社会学家特里·克拉克（Terry Clark）认为，现代城市尤其是大城市在产业发展方面，正在从生产导向型向消费导向型转变，原先以制造业为代表的传统工业衰竭，而以文化创意和休闲娱乐为主的新兴产业逐渐兴起。Clark， Terry， The City as an Entertainment Machine， New York： Elsevier， 2004.

在结合村情村貌的基础上， 2003年高碑店村最终决定，在村里原有的几十家古典家具店基础上，大胆投入100余万元对“古典家具一条街”进行升级改造，着力发展古典家具产业。起初，“古典家具一条街”的商户主要是从全国各地收购旧家具，然后经过修补翻新再去销售。如今，随着高碑店村古典家具产业不断发展，规模不断壮大，现在商户已经不仅仅是修补、翻新旧家具，而是渐渐形成了生产、加工、制作、销售新家具的“一条龙”产业链条。如今，入驻高碑店的古典家具商户从最初几十家，已发展到东区“古典家具一条街”的368家商户，新街70家，以及西区民宅的底商680余家。既彰显了家具产业特色，又形成了产业集群优势。可以说，古典家具业已经成为高碑店村的一张“金名片”，是高碑店村的绝对支柱产业和重要经济来源。

发展产业的目的除了带动当地经济发展之外，另外一个重要目的就是解决就业问题。其实，回顾一下世界城市发展史，不难发现城镇化与工业化通常是同步的，且密不可分。城镇化以工业化为依托，工业化是城镇化的根基。若无工业化或产业不发展，城镇化实际上就是盲目的“造城”运动。这样的城镇化就如空中楼阁，没有根基，是被动的城镇化。工业化或产业化之所以重要，其关键在于工业或产业可以带动就业，可以帮助农民实现就业、转业。只有拥有稳定的就业或收入来源，才能支撑农民在城镇中的生活成本，才能承受得起城镇的各种日常生活开支。同时，稳定的就业，还有助于人们更好地融入城市，实现职业上、生活上、观念上的真正、彻底的城镇化。

对高碑店这样一个城乡结合部来说，就业尤为重要。因为，如果没有就业，城乡结合部又“无地可耕”，村民的生活就没有了保障。所以，高碑店村在发展产业的同时，还采取了一系列措施努力帮助当地百姓解决就业问题。例如，专门成立了“村劳动就业委员会”，抽调专人负责，建立就业人员档案，加大投资力度，拓宽就业渠道，努力促进村民就业。再例如，高碑店村还进行全村失业人员就业指导培训，使其掌握国家就业政策，把握当前就业形势，认清自身优势，通过指导，建立信心，积极寻求就业。同时，还加大了失业人员劳动技能培训的力度，具体包括：一是“走出去”，即鼓励失业人员进入各类职业学校学习，学习各种专业技能，并对培训合格的人员给予部分培训费用报销；二是“请进来”，村里举办各类专业技能培训，邀请专业人员来村授课，尤其是为村里35岁以下的青年人员举办各种类型的“学习班”和“培训班”，学习技术知识，努力提高青年职工的劳动技能。例如，村里为了提升“村绿化队”专业技能水平，专门举办了绿化知识培训班，请来园林局的老师授课，讲授园林绿化专业知识，如种植、养护、修剪等。经过严格考试，村里80多人分别取得了园林绿化高级、中级和初级资格证书，大大提高了绿化队的专业水准。此外，为了开辟就业渠道，村绿化队还到社会上承揽一些绿化工程，将一些人员分别安置到物业小区，进行绿化养护工作。

目前，村里已经成立了“联防队”、“绿化队”、“保洁队”、“水电队”、“市场管理队”、“物业管理队”、“医疗队”、“清运队”等8个专业队，安置了500余名失业人员就业。目前，高碑店村基本实现全村劳动力100%就业。

2“新村建设”：就地城镇化与生活方式变革

产业发展起来了，生产方式转变了，随之而来的便是生活方式的变革。生产方式乃是生活方式变革的前提，生活方式则是生产方式转变的重要结果。若倒过来，就难免会重演“拔苗助长”的悲剧。在过去，这样例子可以说是屡见不鲜，最常见的就是人为造城，“赶农民上楼”，是“被动城镇化”的典型表现。

基于此，高碑店村并没有早早地“赶农民上楼”，而是“产业先行”，即在产业发展的基础上，再去进行旧村改造和新村建设，推进生活方式的变革，改善生活质量。这是高碑店村推进就地城镇化的基本模式，也是高碑店村变“被动城镇化”为“主动城镇化”的有益探索。

就像大多数城乡结合部一样，高碑店人“正在大量地失去土地，他们的农业耕作史断裂和终结了，而村落的历史还在延续”。李培林：《〈农民的终结〉译者前言》，社会科学文献出版社，2005年，第6页。村里房屋老旧，村民居住条件普遍较差，离现代化的生活方式还有很大的差距。所以，高碑店村在推进就地城镇化进程中，村落改造和新村建设就成了就地城镇化不可或缺的一部分。

实际上，高碑店村早有旧村改造的计划，即试图通过统一规划、统一建设，一改凌乱衰败的传统村庄形象，建立整齐划一的现代新村社区。但是，长期以来一直苦于没有产业支撑，缺乏物质基础和资金支持。所以，直到古典家具产业初具规模、有了产业和经济支撑之后，高碑店村才开始稳步地推进村庄改造计划。此外，2006年，高碑店村被列为“新农村建设试点村”，2009年又被列入“城乡一体化试点村”，为其推进村庄改造提供重要“契机”。

在此基础上，2009年高碑店村便正式启动了“新村建设”。高碑店村坚持“规划先行、市政优先、统筹发展、分布实施”的原则，按照“政府专项扶持、集体统一设计、村民出资建房”的思路，组织村民集体原址翻建房屋，统一建成商住一体的明清风格建筑。房屋全部都是三层楼房：二楼、三楼自住，一楼底商出租，整齐划一，既美观而又不失文化底蕴。这样既改善了生活环境，又能够创收。在建设过程中，房屋翻建资金没有“坐等国家拿资金”，基本都是村民自理；如果资金不够，村里面可以为村民担保申请贷款。一开始村民还有顾虑，心里没底。可是，因为有产业支撑，一楼底商可出租给商户，按每年10万元计，几年内就可以“回本儿”。于是，村民们便很快打消了的顾虑，吃上了“定心丸”。目前，村里旧村改造（西区）项目已经完工，有529户村民完成房屋“原地翻建”，村民的居住环境和生活质量均得到了極大改善，而且还能创收。现在每户出租一楼底商，年均收入都在10余万元，有的甚至高达几十、甚至上百万元。

有了西区的成功经验，高碑店村东区改造项目也开展得非常顺利。用村民的话说，“剩下600多户的改造，几乎没有什么阻力，村民自己就抢着要建房。”预计到2020年，高碑店村将建成1580栋楼房，按照现在租金标准，进行保守估计，那时候全村村民自有资产将达到158亿元。

然而，我们必须认识到，这一切都是建立在“产业先行”的基础上。产业先行，让村民们有了旧村改造和新村建设的积极性和主动性，真正地变“被动城镇化”为“主动城镇化”。因为，如果没有产业的支撑，翻建的房屋没有人租，不能够为村民创收，那么高碑店村的村民自筹资金进行旧村改造和新村建设的模式，也很难得到村民的支持，就地城镇化自然也不可能如此顺利。

四、协商民主：就地城镇化与治理机制

高碑店村的就地城镇化是一种主动的城镇化模式。这种主动性除了有产业先行的基础外，还离不开高碑店村治理机制的创新。因为对于一个多元复杂的高碑店村而言，要让所有的人都认可和参与到就地城镇化模式中来并不是一件容易的事情。如何将“复杂的高碑店村”整合到就地城镇化模式中，这实际上是一个治理机制的问题。

1理念更新：从管理到治理的转变

从各国城镇化发展历史看，依据主体不同，城镇化大体可以归为两种：一是市场主导的城镇化；二是政府主导的城镇化。前者在欧美城镇化进程中表现的比较突出；后者则是我国在过去推进城镇化进程中的最主要特征。李强等：《中国城镇化“推进模式”研究》，《中国社会科学》2012年第7期。不可否认，我国过去以政府为主导的城镇化，有助于集中大量资源，在短时间内实现城镇化的发展目标，但随着城镇化的深入推进，其问题也逐渐显露出来，如“空城”、“鬼城”等大量出现。在新的历史条件下，随着社会主义市场经济的不断发展，社会结构的加速转型，社会主体开始变得的更加多元。所以，我国在推进城镇化的过程中自然也不能再像過去那样，走完全由政府主导的老路，而应当充分发挥多元主体的力量，合作共治。

这其中首先是要进行理念更新，即从“管理”向“治理”转变。社会管理与社会治理一字之差，其意义却大相径庭。传统的社会管理更多强调的是以政府为主导自上而下地对社会进行组织、协调、监督和控制过程。郑杭生：《社会建设和社会管理研究与中国社会学使命》，《中国社会科学》2011年第4期。而社会治理则更多强调各种社会主体的多元参与，上下互动，相互协商，合作共治。既有国家或政府的管理、控制、服务等工作，也有社会或市场对于政府的监督、督促、批评等活动。治理理念的核心是多元参与。因此，在新型城镇化的背景下，我国也应当更多地培育和发挥多元社会主体的力量，共同参与和推进城镇化的发展。事实上，城镇化并不完全是政府部门的事情，完全由政府管的话，政府不仅管不了，也管不好。尤其是在城乡结合部，更应如此。

如前所述，城乡结合部在社会形态上是多元复杂的，这让其在城镇化过程中面临诸多复杂的治理困境，有时候很难形成一致的意见。在这种情况下，如果政府强行自上而下进行推进，往往“吃力不讨好”。就像村支部书记支芬说的那样，“人管人累死人”。因此，高碑店村不断进行体制机制的创新，即在党委、政府的领导下，注重多元社会主体力量的培育，如市场力量、社会力量、公众力量等，并充分地调动各社会主体的积极性、主动性，使它们共同参与到就地城镇化中，实现了从“管理”到“治理”的转变。其基本措施有：

第一，建立“产业园区”，发挥市场作用。

“产业先行”让各市场主体在高碑店村就地城镇化及其治理过程中发挥了基础作用。目前，高碑店村正在努力建设“三大产业园区”——“古典家具老街”、“文化艺术新街”、“国际中医药港”，目前已初步形成了三足鼎立之势。“三大产业园区”共同支撑高碑店村的经济发展，成为了村集体经济及城镇化的重要资金来源。例如，高碑店村通过“土地入股”的方式，折换成“国际中医药港”“国际中医药港”被业内认为是中医药多门类服务平台，并希望最终能打造出国家甚至世界的医药产业的样板，现在已列为市重点建设项目，一期工程总建筑面积为18万平方米。6万平方米的建筑面积，占总面积的1/3，作为村集体经济的自由资产，将成为村集体一笔非常可观的经济收入，收入主要用于村集体公共支出和村民、居民分红。事实表明，高碑店村通过各种产业的不断发展，各市场主体参与到城镇化进程中，为就地城镇化的稳步推进注入了强劲动力，提供了扎实的基础。

第二，建立“五大协会”，促进社会协同。

这五大协会分别是“老干部协会”、“和事佬协会”、“巧媳妇协会”、“古典家具协会”、“民间文体协会”，它们在就地城镇化及村庄治理中发挥了重要的协同作用。“老干部协会”，把村里的老党员、老干部组织起来，为村里的大事小情出谋划策，且村里面的重大事务一般都要先交老干部协会讨论通过，在高碑店村就地城镇化及其治理中充当了“智囊团”的作用。例如，建设“古典家具一条街”，就是由老干部协会首先提出的。“和事佬协会”，是把德高望重、在群众中有一定威信、有爱心和责任心的村民代表组织在一起，专门调解纠纷。现在，“和事佬们”都被村民们公认为村里的“大了”。“大了”，在一些地方一般指婚丧嫁娶组织者，而在高碑店村，“大了”则被赋予了一些新的涵义，即能了事、会了事的能人，即能调解矛盾纠纷，使其很快得以了结的人。不管是谁家的儿女不孝、婆媳闹矛盾、妯娌明争暗斗、姑嫂打架，只要经过“大了”的调解，矛盾纠纷都能有效化解，化干戈为玉帛。“巧媳妇协会”，把村里心灵手巧的妇女组织在一起，向村民及外来游客义务传授各种手工艺品制作技艺，义务为孤寡老人和残疾人服务。“古典家具协会”，把村里的古典家具商户组织起来，对古典家具从业者及经营活动进行服务、沟通、监督、协调，促进行业自律，有效地保证了高碑店村古典家具的品牌、品质。“民间文体协会”，涵括了高跷老会、秧歌队、腰鼓队、合唱队等，将村里多才多艺的村居民组织在一起，开展文体活动。在它的带领下，文体活动组织起来了，村里的风气也好了。

第三，建立“三项制度”，保证公众参与。

这三项制度分别是“政策宣讲”、“联席会议”和“办事公开”。“政策宣讲”，是通过集体宣讲和入户宣讲的方式，将村里最新的政策、制度和法规及时地告知每位村民，保证了村民们的知情权。“联席会议”，是村里定期召开由村居民代表、老干部协会等参加的联席会议，如村民代表大会等，共同商讨，研究解决就地城镇化过程中出现的各种突出问题，有针对性地制定解决方案，从而有效地保证了老百姓的参与权和决策权。“办事公开”，是村里各项事务做到公开透明，花钱公开，办事公平，并且村里矛盾一律公开解决。在高碑店村，政府部门不再是“一言堂”，而是成为了“裁判员”。例如，村集体利用村里废旧公房，将其改建，用于解决困难村民的住房问题。但是，因改建房数量有限，可申报的却有300多户。面对这一问题，村里就张榜公布了所有申请者的家庭情况，由群众选出住房最困难户；然后，再由集体进行讨论，大家共同决定最终名单。通过以上三项制度，促进村民们参与式协商，有效地保证了村民们的知情权、参与权、决策权、监督权。

通过以上这些举措，高碑店村有效地使村庄各种社会主体的力量得到培育，很好地将市场、社会、公众的力量与党委、政府结合在一起，上下互动，从而让更多的社会主体共同参与到城镇化及村庄治理的过程中，为城镇化的稳步推进及有效治理提供强有力的保证。

2协商民主：城镇化进程中的治理机制创新

治理理念除了强调“多元参与”外，其最根本的是要实现“合作共治”。而这其中必须要有一种机制进行保证，就是“协商民主”。所谓协商民主，是指政府、市场、社会以及公民个人等多元主体在公共治理过程中，通过对话、交流、讨论等公共协商程序，自由地表达意见并倾听不同的观点，从而做出合理选择和自主决策的机制。协商民主，乃是中国民主政治的一个重要特色。党的十八大报告首次明确提出并系统论述了“协商民主”，并强调“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。十八届三中全会进一步指出，“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”

作为一种民主形式，协商民主并不简单地等同于票决民主。协商更多的是指民主的过程，协商的结果最终通过票决进行确认，即“票决前有协商，协商之后必须进行票决，由票决产生结果”。李景治：《当代中国政治发展中的协商民主与票决民主》，《中国人民大学学报》2011年第5期。可见，协商民主的核心在于协商，是由议题提出、摸底调查、方案设计、集体决策、组织实施等一系列的环节组成。协商民主作为一种治理机制，其最主要目的是要达到合作共治，通过参与式协商和自主性决策，建立信任，达成共识，促进合作，实现共治。

事实上，高碑店村在就地城镇化进程中，从一开始就坚持着“协商民主”的治理机制，并将“协商民主”贯穿于城镇化及治理的全过程。政府不再是简单地“替社会决策”，而是退为公共参与平台的“搭建者”，鼓励多元社会主体共同参与治理，相互协商，相互合作，从而形成协商民主、合作共治的基本治理机制。例如，高碑店村在旧村改造和新村建设过程中，从最初的议题提出到方案设计，再到方案确定以及最后的实施，每个环节都充分体现了协商民主的特色。

（1）议题提出。2006年，在高碑店村被列为新农村试点村之后，高碑店村在村情村貌的基础上，在老干部协会的建议下，并在广泛征求村民意见的基础上，最终确定以西区为试点，启动旧村改造工程。自此，旧村改造和新村建设正式被提上了的议事日程。

（2）摸底调查。在旧村改造过程中，高碑店村首先进行的一项工作就是进行摸底调查，即“摸清村民思想状况、摸清家庭成员情况、摸清村民实际困难”；其目的主要是：能够在方案设计中区分情况，因情施策，从而使方案能够被更多地老百姓认同和接受。事实上，后来的政策出台很多都依赖于前期的摸底调查，尽可能地尊重村民意愿。例如，对旧城改造的资金，实行“民办公助”；“民办公助”，是指一种旧城改造的资金筹集方式。“民办”就是村民住宅实行统一规划，统一施工，资金由村民自己筹集；“公助”，就是公共设施等建设资金由村经济合作社负担30%，其余部分向政府申请补助。对经济困难的家庭，村集体为其办理担保贷款；对高龄老人特别是80岁以上老人，为其解决了周转房；对不想拆的住户，不强制拆除；对重点人实行一人一法，进行合理沟通；等等。

（3）方案设计。在摸底的基础上，高碑店村开始进行旧村改造和新村建设方案的设计工作，包括如房屋风格、出资模式、土地丈量等。并且，在方案设计过程中，还会及时征求村民以及驻地商户的意见，进行沟通协商，不断修改完善，期间先后共拿出了6套设计改造方案。

（4）集体决策。最终方案的出台需要进行集体决策，即要经过村民代表大会讨论通过。例如，从2006～2009年三年间，高碑店村共召开了9次村民代表大会，由村民进行表决，先后共通过25项提案，才最终确定了旧村改造和新村建设的总体方案。

（5）组织实施。方案确定后，紧接着就是实施。整个实施过程，始终秉持公开、公平、公正的“三公”原则，接受全体村民的监督。例如，在丈量宅基地过程中，不量“人情面积”、不评“人情等级”，所有房屋面积的测评结果都要经过村民反复核实，并且予以公示。对实施中出现的一些问题，高碑店村还会积极调动各种力量，如和事老协会的“大了”进行劝解。

总之，高碑店村在整个旧城改造和新村建设以及就地城镇化过程中，都充分体现了“协商民主”特色。可以说，“在高碑店，民主既是制度，也是习惯”。郜晋亮、何烨：《支芬：把心掏给高碑店村》，《农业日报》2012年8月27日。也正是在这种“协商民主”的制度和习惯下，有更多的社会主体参与到城镇化进程中来，政府、市场、社会和公民个人各司其职，相互协商，从而实现“合作共治”。在整个过程中，政府不再是城镇化的主导者，而是城镇化的服务者；老百姓才是城镇化的主导者，可以自主地选择自己喜欢的就地城镇化模式，掌握了城镇化的主动权。正因如此，高碑店村在就地城镇化进程中才走得如此稳健，也更具有活力，实现了从原来的“三无”村转变为现在的“发展有后劲、人人有事干、生活有乐趣”的“三有”村。魏贺：《发扬民主畅所欲言》，《人民日报》2012年11月10日。

五、结论

当前，我国正处在城镇化的新阶段，即新型城镇化阶段。新型城镇化的核心是人的城镇化或市民化，即从农民在生产方式、生活方式等方面全方位向市民转变的过程。然而，需要特别指出的是，人的城镇化可以有多种路径，并不一定就是到大城市，而应当大、中、小城市和小城镇并举。大城市化虽然有一定的资源集中优势，但很容易造成城乡之间、城市之间甚至城市内部发展的不均衡。基于此，本文认为就地或就近城镇化应当是一种更符合现阶段中国国情的一种城镇化方式。

本文着重探讨了城乡结合部就地城镇化这一种类型，并对其推进模式及其治理机制进行了分析和研究。城乡结合部是介于城市与乡村之间的中间地带，“亦城亦乡”，这无形中造成了城乡结合部就地城镇化的特殊困境。这其中最大的困境就是农民的“失地之困”，让他们失去了最基本的生存来源。同时，城乡结合部体制上的二元和人口上的多元，也让其在推进城镇化的过程中面临诸多治理难题。

高碑店村作为典型的城乡结合部，在就地城镇化过程中取得了成功。高碑店村就地城镇化的成功，首先要归功于“产业先行”的推进模式。产业的发展，不仅为高碑店村的就地城镇化提供了重要的物质保障，也让高碑店人掌握了城镇化的主动权，变被动城镇化为主动城镇化。在产业发展的基础上，高碑店村开始推进旧村改造和新村建设。如果说产业发展促进了村民们生产方式转变的话，那么新村建设则主要带来的是生活方式的变革。虽说生产方式和生活方式是人的城镇化两个最基本的方面，但二者并非总是同步的。一般来说，生产方式转变在先，生活方式转变在后。高碑店村的成功，关键就在于它遵循了这一规律。

同时，高碑店村的成功，還要归功于其在就地城镇化过程中治理机制的创新，即“协商民主”的治理机制。治理的核心在于：多元参与，合作共治。所以，高碑店村在党委和政府领导下，非常注重各种社会力量的培育，如市场力量、社会力量、公众力量等，让多元社会主体共同参与到城镇化中来，相互协商，相互合作。这其中一项重要机制就是协商民主：一是参与式协商，要求各个环节中都应当有多元主体的广泛参与，充分协商；二是自主性决策，要求政府不再是简单地“替社会决策”，而是让社会自主决策。协商民主可以说是贯穿于高碑店村就地城镇化进程中的一项基本的治理机制。通过协商民主，高碑店村在就地城镇化进程中多元主体建立了信任，达成了共识，促进了合作，实现了共治；同时，也使老百姓真正掌握了城镇化的主动权，实现了主动城镇化。

作者单位：胡宝荣，中国人民公安大学社会学教研室；李强，清华大学社会科学学院、清华大学城镇化与城乡统筹协同创新中心

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