要素市场改革和国企改革同步才能将要素市场改革落到实处

陈彦斌

生产要素简称要素，是指用于生产产品（包括服务）的资本、劳动、土地和资源等投入品。完整的市场体系不仅包括产品市场，而且还包括资本市场、劳动市场、土地市场和资源市场等要素市场。要素价格管制既为中国的高投资提供了强大激励，又为中国的出口创造了显著的成本优势，使中国形成了高投资-高出口的双轮驱动增长模式，是中国经济高增长的重要支柱。但是，要素市场扭曲也导致收入分配结构失衡、总需求结构失衡、消费结构失衡等结构扭曲日益严重。当前关于改革的共识并不是太多，幸运的是关于要素市场改革已经初步形成了共识。在来之不易的改革共识的推动下，要素市场改革开始重新起航。但是，要想确保要素市场改革落到实处同时避免中国经济崩溃与改革失败，需要注意如下三点：

一、要素市场改革不是简单地放松价格管制，而是要构建完善的竞争性要素市场体系

一种错误的观点认为，只要政府放松价格管制让市场自由定价，就可以实现生产要素价格的市场化。完善的竞争性要素市场体系由四个部分组成：公平的生产要素交易市场；以市场供需而不是政府指令为基础的生产要素价格形成机制；市场主体多元化以确保市场价格是竞争性而不是垄断性价格；生产要素的产权明确。目前中国在“生产要素交易市场”（第一点）上做得较好，而其余三点都做得很不好，如果只是放松政府价格管制（第二点），而不针对其余两点进行深入改革，仍然不能形成完善的竞争性要素市场体系。

其一，市场化改革是指竞争性市场的市场化，而市场主体的多元化才能确保市场价格是竞争性价格而不是垄断价格。市场结构可以主要分为四种：垄断市场、寡头市场、垄断竞争市场和完全竞争市场，前两种市场结构所形成的价格虽然是市场化价格却不是竞争性的市场价格，而只有后两种市场结构所形成的价格才是竞争性的市场价格。对于要素市场而言，如果市场主体是少量甚至是单一的，那么即使政府放松了价格管制让市场自由定价，也得不到真正意义上的竞争性市场化价格。这一点务必特别注意。

以利率市场为例，放开存款利率还不是完全意义上的利率市场化，换句话说，存款利率放开不是利率市场化改革的最后一步。利率市场化的前提条件是市场主体多元化、存款保险制度、金融机构退出制度、高层经营管理人员市场化任命制度等一系列基本制度的建立与完善。这些基本制度的变革比简单放开存款利率更复杂、更困难、动了更多人的奶酪。特别是，要打破银行的市场准入和破除国有银行垄断，让更多的民间资本来开办民营银行尤其是大型民营银行，从而推动市场主体多元化，才能推动利率市场化。因此，即使放开了存款利率，利率市场化道路还很漫长，远不是1～2年就可以完全实现的。当然，只是放开存款利率对于中国经济的冲击就已经很大了，因为息差收入占国有银行利润的比重太高，而国企与地方政府投融资平台的生存与发展也需要金融抑制下的低成本资金。

其二，生产要素产权明晰是要素价格市场化的前提。产权明晰是生产要素自由流动从而进行市场交易的基本前提，产权不明晰将导致所有者利益和外部成本难以体现在要素价格之中，也就无法形成严格意义上的市场化要素价格。产权在土地和矿产资源价格市场化过程中所起的作用尤为关键。土地方面，如果不明确土地所有权归属、不全面落实农民的土地使用权，即便要求地方政府按照土地的市场价值补偿被征地农民（与之前依据土地原用途补偿的规定相比，相当于放开价格管制），地方政府依然会以土地所有者的身份强行征地，而农民依旧不可能拥有足够的价格谈判能力，土地价格自然不能真正市场化。矿产资源方面，现行法律只是笼统规定了矿产资源的所有权属于国家，然而对使用权和收益权的界定并不到位，这一方面导致矿产资源所有权与收益权发生了分离，少数国有企业通过无偿划拨垄断了矿产资源的使用权，独享了本应属于全体人民的收益权，另一方面导致矿产资源企业往往只需要承担直接开采成本，而不需承担环境治理和生态补偿等间接成本。如果不进行产权改革，只是简单地放开价格管制，很可能出现的局面是少数国有企业继续无偿或者以很低的成本获取矿产资源，而且他们依然不会考虑生产活动带来的环境污染和生态破坏等外部效应，最终不可能形成完全市场化的矿产资源价格。

二、各个要素市场的情况不同，应该区别对待、分類改革和有序推进，不可混为一谈和急于求成

目前来看，按照改革难度与破局可能性可以将要素市场改革大致分为三类。这三类改革需要区别对待、分类改革和有序推进，不要幻想毕其功于一役。

第一类改革的难度相对较小，改革方向明确，比如以利率市场化、汇率市场化、人民币自由兑换为核心的金融市场化改革。表面上看，这类改革很难推进，因为它动了政府及其国有银行和国有企业的奶酪，既得利益集团十分强大，但是相比其他要素市场改革而言，恰恰也正是因为改革的利益受损者是国家反而相对容易推进。中国共产党的根本宗旨是全心全意为人民服务，党章明确规定：“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。党在任何时候都把群众利益放在第一位，……一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”。马克思和恩格斯在《共产党宣言》中指出：“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”坚持全心全意为人民服务的宗旨，是我们党的最高价值取向。实现人民的利益，得到广大人民群众的拥护，是衡量我们党的路线、方针和政策是否正确的最高标准。中国共产党90多年来奋斗历程的基本经验之一，就是始终牢记全心全意为人民服务的宗旨，紧紧地依靠人民群众，诚心诚意地为人民谋利益，从人民群众中汲取前进的不竭力量。基于以上逻辑，只要痛下“壮士断腕”的改革决心，第一类改革就可能会率先成功。

第二类要素市场改革的难度相对较大，主要是法律障碍较多导致目前思路还不够明确和试点经验还不够成熟，如土地市场改革和资源市场改革。这一类改革的难点在于产权没有理顺，中期内也很难理顺。以土地市场改革为例，由于相关法律不完善，土地所有权和使用权不能有效落实，导致农民土地权益屡遭侵犯。比如，《土地管理法》规定“农村土地属于农民集体所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但是“集体”和“公共利益”的内涵界定不清，导致各级政府都能够以“集体”和“公共利益”的名义征用农民的土地。再比如，《物权法》规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不能抵押”，农民所承包土地使用权的金融功能被限制住，无法借助于土地使用权为农业生产筹集资金。此类改革涉及到立法的调整和完善，难度相对较大。

第三类要素市场改革看似简单其实难度最大，如劳动市场改革。劳动市场改革的主要内容是户籍制度改革，由于户籍制度改革涉及到既有利益格局的巨大调整，不仅面临来自于地方政府的阻力，而且还有广大城镇居民的阻力，因此这类要素市场改革的难度最大。一是：户籍制度改革会加重地方政府负担，地方政府没有激励推进改革。地方政府以户籍为门槛，可以将外来务工人员阻挡在城镇公共服务体系之外以减轻财政负担，并且利用廉价劳动力促进经济发展。如果进行户籍制度改革，那么政府需要为新增居民提供医疗、教育和社保等公共服务，同时不能再获取廉价劳动力，这对于地方政府有害无利。二是：户籍制度改革会触动既有城镇居民的“奶酪”。其中最突出的问题在教育领域，新增城镇居民的子女要与既有城镇居民的子女分享有限的教育资源；现行高考招生指标分配制度下，新增城镇居民子女更是直接“抢夺”既有城镇居民子女的大学入学名额，既有城镇居民对户籍制度改革百般阻碍。可见在推进改革过程中，既需要进一步解放城镇居民的思想，又需要中央政府的顶层设计，还需要中央政府和各级地方政府为改革买单，因此户籍改革难度将会非常大。关于劳动市场改革有两个关键性问题值得注意：第一，比户籍这张纸背后的福利问题更为关键更为深刻的是人与人之间公平问题与代际之间的公平问题。第二，劳动市场的最终目标是建立全国范围内完全自由流动的劳动市场，各种劳动者用脚投票和自由迁徙，任何有工作的地方包括北京和上海都可以自由居住和落户，实现这个现在几乎所有国家都能做到的而中国显然还遥不可及的梦幻般目标还需要很大勇气和很强想象力。李克强总理在2014年的总理工作报告中指出，“今后一个时期，着重解决好现有“三个1亿人”问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。”

三、只要积极发展民营经济，要素市场改革對中国经济的冲击有限，不会导致中国经济崩溃

拖延要素市场改革无非是基于新老两种考虑。老的考虑是要素价格管制有助于降低生产成本来激励投资和出口以维持高速经济增长，而新的考虑则是担心推进要素市场改革会导致中国经济崩溃。老的考虑现在已经意义不大，因为这已经带来了非常严重的经济扭曲和增长不可持续等问题。新的顾虑似乎有道理，特别是当前中国经济已经进入了增长趋缓的次高速增长时期。中国经济有个特点，那就是形势好的时候喜欢总结经验甚至上升至模式的高度而当然不愿意改革，而形势不好的时候则担心改革会加大对经济的冲击因而又不愿意改革，因此改革总是喊得多做得少。按照这种逻辑，导致中国经济严重扭曲的要素市场岂不是永远不改革了？显然这是不对的。因此，有必要澄清这种可能会拖延改革的顾虑。

要素市场改革的改革红利要长期才能得到体现，短期内则很难出现，甚至很有可能出现改革负红利。要素市场改革对中国经济确实存在冲击，对国有企业的冲击将尤为明显。以利率市场化改革为例，利率市场化之后，中国的实际贷款利率水平将会上升，因此企业的资金成本将会升高，进而对全社会的投资活动产生抑制作用。笔者的研究结果显示，利率市场化之后，实际贷款利率将从3.66%提高到4.59%，涨幅达到25.4%。在此影响下，全社会生产规模将明显萎缩，全社会资本存量会下降10.3%，而总产出水平的降幅将达到7.2%。利率市场化之后，国有企业将会首当其冲：由于能够得到优惠贷款，2001～2009年国有企业承担的实际贷款利率只有1.6%，而市场贷款利率为4.68%；若国企按照市场利率借贷，那么它们需要再支付2.75万亿元的利息，这占到了国企同期净利润的47%，而利率市场化改革之后实际贷款利率还将进一步提高，国有部门的生产规模可能将迅速萎缩。盛洪：《国有企业的性质、表现、改革》，《中国民营科技与经济》2012年第6期。如果同时开展劳动、土地和资源等要素市场改革，企业（尤其是国有企业）的投资成本将会进一步提升，总产出的下降幅度将会更大，因此要素市场改革对中国经济的冲击是不容忽视的。在推进要素市场改革的过程中，投资增速和经济增速可能会在短期内出现显著下滑并进而影响社会稳定。然而改革的方向不能动摇，不能借此延缓要素市场改革。而对于推进改革所带来的社会稳定问题，则应该充分发挥社会政策的托底作用，通过适当的社会政策来予以解决。

要素市场改革和国企改革同时推进可以最大程度地降低改革负红利。要素市场改革对中国经济产生上述冲击的前提是单独进行要素市场改革而其他条件不变，如果中国的要素市场改革不是单独进行，而是与国有企业改革等其他改革联合推进并积极发展民营经济，那么将不会导致中国经济崩溃。中国改革的主要内容包括经济体制改革、政府改革将政府职能从“发展主义型政府”转变为“公共服务型政府”，要点包括地方政府绩效考核体系改革、财政体制改革、行政审批制度改革等。和法制体制改革等方面，而经济体制改革主要包括要素市场改革和国企改革等内容。如果在要素市场改革的同时限制国企垄断力量、积极发展民营经济，要素市场改革对中国经济的冲击将会有限。以利率市场化为例，改革后的贷款利率虽然高于改革前的贷款利率，对于可以拿到廉价贷款的国有企业而言确实有逆向冲击，但是对于只能在利率双轨制市场上以高利率获得贷款的民营企业而言，改革后能够获得贷款的利率反而可能比改革前要低，因此对于这样的民营企业而言是利好，特别是优秀的民营企业可以承受更高的要素价格，更是利好。李建军和胡凤云研究发现，中小企业通过银行等渠道的平均融资成本为97%，影子信贷市场的平均融资成本为1828%，这大大超出了基准贷款利率。李建军、胡凤云：《中国中小企业融资结构、融资成本与影子信贷市场发展》，《宏观经济研究》2013年第5期。因此，发展民营经济能够减轻利率市场化的冲击。长期以来，电力、电信、石油和金融等重要行业都被国有企业垄断，尽管“旧36条”和“新36条”理论上大大提高了垄断行业向民营经济的开放程度，但事实上普遍存在的“玻璃门”和“弹簧门”等隐形障碍继续阻挡着民营中小企业的进入。以石油行业为例，商务部发布的《成品油批发企业管理技术规范》规定，申请设立成品油批发的企业注册资本应不低于3000万元，原油一次加工能力需要在100万吨以上，这些进入门槛对民营中小企业而言是很难跨越的。广大民营中小企业只能在有限的行业展开激烈竞争甚至是恶性竞争，发展空间被大幅压缩。数据显示，中国民营控股投资在金融业仅占96%，在交通运输、仓储和邮政业仅占75%，而在水利、环境和公共设施管理业更是只有66%，参见：《吹响民资进入垄断行业的号角》，人民网，2010年3月31日。要想真正发展民营经济，必须深化国企改革，限制国有企业的垄断力量，为民营企业创造充分的发展空间。

作者单位：中国人民大学经济学院