论基础教育领域的PPP模式

袁静

摘 要 文章通过分析PPP模式应用于我国基础教育领域的现实意义及可行性，探讨公共部门与私人部门的合作关系，并借鉴国际上的成功经验，为促进我国基础教育发展提供参考。

关键词 基础教育 PPP模式 公共品

中图分类号：G644 文献标识码：A

On the PPP Model in Basic Education

YUAN Jing

（Zhejiang University City College， Hangzhou， Zhejiang 310015）

Abstract This article analyzes the practical significance and feasibility for PPP model to be applied in the field of basic education in our country， discusses the cooperation relationship between the public sector and the private sector， studies successful experiences abroad， provides reference to promote the development of China's basic education .

Key words basic education； PPP mode； public goods

1 基础教育的PPP模式及其特征

PPP的意思指公私合作伙伴關系（Public-Private Partnership），PPP模式是公共部门与私人部门通过建立合作伙伴关系，共同提供公共品的一种制度安排。广义的私人部门可包括私营实体、慈善机构、宗教组织等所有非政府行动主体。可见在PPP模式下，为实现供给目的可以调动所有可用的社会资源。通过建立一种协议，明确合作各方的责任和权利，分担投资的运营风险。较为常见的情况是，公共部门负责牵头，界定公私双方的业务范围，明确目标和成果，而私人部门拥有自我管理的空间，致力于实现业务目标。基础教育领域的PPP模式就是指私人部门介入基础教育领域，与公共部门建立合作伙伴关系的一种开放式制度安排。通过签订合约的形式，界定合作双方的权利和义务，共同承担应有的责任和经济风险，也共享权利和收益。在共同提供基础教育服务的过程中，合作双方需要构建有效的沟通。

基础教育PPP模式不同于传统的政府单独承担基础教育服务的方式，它将私营部门的经营实践引入公共部门，可吸引更多资源投入基础教育领域，并提高基础教育的服务效率和竞争力。将基础教育服务对私人部门开放，某种意义上是一种“内部私有化”，接纳私人部门与公共部门组成教育服务的供给联合体，在联合体内实行服务生产与供给的市场化，并且基于营利目的提供教育服务。①政府可提供土地、税收、人事等方面的优惠政策，加强质量和资金等方面的监管，私营主体提供有效的经营管理，从中得到相应的回报。可见，PPP模式与私有化有着本质区别。PPP模式旨在从合作出发改善公共产品或服务的供给，公共部门通过合同监管对由私营部门提供的服务负有最终责任。

2 关键在于基础教育领域的公私合作共赢

按照经济学理论，公共部门缺乏竞争会导致产品供给低效，但私人部门因信息不对称也可能出现机会主义行为等问题。PPP模式将二者结合，起到相互牵制和优势互补的作用。在现实中，当政府无法满足社会公众对基础教育的需求，在公立教育中考虑引入私人资本和技术，对治理模式进行创新是自然的。所以，基础教育引入PPP模式是对公立学校能力有限的补充，使其能以更为灵活的方式满足基础教育服务的需求。一直以来对于公共教育领域的公私合作有两个基本思路：一是公校私营，虽然私营但学校的公办性质不变；二是民校公助，属于民办性质但政府要监管也给补贴。接受教育者的年龄越小，教育的公共属性应该越强。事实上，教育领域的第一个PPP形式便是公立学校私营计划。教育当局将部分公立学校的运行通过签订合约承包给私人经营者，学校是独立的法人实体，仍是公有性质，接受政府拨款。公校私营推动了公立学校改革，增强了学校的管理水平和经营自主权。

处理好政府与市场的关系是PPP模式成功的基础。基础教育PPP模式的现实表现存在着多样性，但其不变的基本内涵是，在政府与市场之间形成一种合作关系，以满足政府单方面供给无力解决的公众需要。但如果只是简单地将公私供给者集中在一起，没有认真考量他们的目标是否有相互重叠或是相互冲突的部分，就难以达成预定目标，使得人们对此种制度安排的可行性产生质疑。PPP模式需要界定好政府的角色，公共部门逐步主动建立与私营部门的合作伙伴关系。政府应当出台授权性的政策架构，推动PPP项目，提高教育服务的质量。②

私营部门介入基础教育，不是取代公共部门的位置，而是优势互补，多层次、全方位进行合作，发展基础教育事业，造福民生。博弈公平建立在尊重契约的基础上，公共部门不得以优势姿态随意打破契约。但同时，政府是重要的参与方。面临着可能出现的市场失灵和公平性问题，公共部门依然是提供教育服务的主要行为主体。采用该种治理模式，政府承担着介入风险和潜在的财政风险。政府部门应当从直接的教育经营中抽身，更多去关注教育系统的战略控制和规划。实行基础教育PPP 模式的最终目的在于改善教育投资和教育服务状况，将私人部门的逐利目标与公共部门的最大化社会福利目标相结合，维护基础教育系统的效率、质量、公平和社会责任。

3 借鉴各国基础教育PPP模式的成功经验

基础教育PPP模式作为一种公私合作的伙伴关系，在现实中的具体表现与各个国家自身的国情紧密联系。多个国家的经验显示，公私合作的伙伴关系是提升公共品供给效率的可行途径。公共部门和私人部门的合作关系可以多种多样，共同负责基础教育所需的不同方面。需要结合理论与实践，逐步摸索与我国国情相符的基础教育PPP模式。

3.1 美国的特许学校模式

美国的特许学校模式是将国立学校的经营承包给社区学生家长，并为当地学校带来新的问责制，是强调弘扬企业家精神和责任担当的社区层面的所有制。其源起背景是认为国立学校正在被失败的国家制度拖后腿，尝试通过家长经营把國立学校从这一困境中解救出来，并使它们重现活力。特许学校运动的成功就在于新的合作伙伴关系形式给当地社区内部的教学活动注入新的内容。③

3.2 英国的私人主动融资计划

英国的私人主动融资计划从私营部门融资，被视为是改善学校财务管理的一种手段。这是一种主张将公司效能和创新性思维引入业绩不佳的国营部门的新公共管理思维。认为私营部门比公共部门的经营效率更高，将私营部门的经营原则引入公共教育部门将会提高学校的效率和业绩。该计划利用了一套比较指标体系，与先前国家管理制度下的经营状况相比，评估私人供给者的贡献是否确实改进了学校的财政业绩。

3.3 新西兰的替代教育

新西兰的替代教育计划目的是帮助脱离学校系统的特殊学生返回主流中等教育或升入高等教育。学校可以单独申请也可以组成规模不等的联盟来申请替代教育的供给合约，联盟成员可以是营利或非营利组织、社区组织等。签约学校或学校联盟提供替代教育服务可以形式多样，但签约学校或学校联盟必须对服务的质量和学生的学业结果负责。

3.4 菲律宾的学校领养计划

菲律宾的学校领养计划鼓励私营团体领养并辅助公立学校，特别是最落后省的公立学校。领养辅助活动可以多种形式开展，可以是教学人员培训或进修，设施设备的建造或更新升级，课本及其他教学材料供给，或教学技术的现代化等。对领养的评估结果是审核领养实体税收抵免申请的重要参考指标。

总之，成功的PPP模式能够使公共部门与私人部门建立一种真正的合作伙伴关系，各司其职，实现优势互补与合作共赢，是一种提升基础教育质量和教育公平的长效机制。只要有利于基础教育的发展，应该持开放心态，接纳所有可用的社会资源，促进公共资源使用效率的提高。鉴于我国基础教育领域经费投入不足，运转效率较低的现状，制度改革势在必行。

注释

① 唐祥来，倪琳.国际基础教育公私伙伴关系（PPP）模式：论争与启示[J].外国教育研究，2013.40（04）：88-94.

② 王艳玲，原青林.亚太地区基础教育PPP的运行机制探析[J].外国中小学教育，2012（1）：8-12.

③ 王艳玲.基础教育公私合作伙伴关系现象解读[J].肇庆学院学报，2013.34（7）：75-80.