完善检察委员会工作机制研究

牟少华

检察委员会（以下简称“检委会”），是依据《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《组织法》）设立的人民检察院内部的集体领导的组织形式，是检察机关内最高业务领导机构，与检察长负责制有机结合、相互补充、相互制约，形成了具有中国特色社会主义司法制度。检委会制度自诞生之日起，对推动我国检察事业的发展进步发挥了不可替代的重要作用，尤其是近年来，随着党中央、最高人民检察院对检委会制度的重视和加强，检委会制度日趋完善。但是，随着检察事业的不断发展，检委会制度在司法实践中逐渐暴露出许多问题。如何更好地发挥检委会的应有作用，笔者结合几十年的检察工作实践，以充分发挥检察委员会专职委员（以下称“专职委员”）职能作用为切入点，加强和完善检委会工作机制建设，不仅必要而且可行。

从检委会工作机制在司法实践中存在的突出问题，看完善检委会工作机制的必要性。

一、检委会办事机构存在的问题

人手少，配备弱，是当前检委会办事机构存在的突出问题。检委会办事机构是贯彻落实检委会制度的常设机构，是服务检委会决策的专门机构。按照《人民检察院检察委员会组织条例》（以下简称《组织条例》）第16条规定“各级人民检察院应当设立检察委员会办事机构或者配备专职人员负责检察委员会日常工作”，然而在检察实践中，大部分检察院包括省级院尤其是基层院检委会办事机构并非单设，而是挂靠在内设机构内。以前有的院挂靠在办公室，有的院挂靠在研究室，后来设立了案管部门后，有的院又挂靠在案管部门，现在按照最高人民检察院统一要求归口研究室管理，也就是说目前检委会办事机构统一挂靠在研究室。在地市级院一般只安排1人专职做检委会办事机构工作，在基层院多数是兼职，因此无法保障检委会办事机构日常工作正常开展。不仅如此，其人员现状也无法胜任检委会办事机构工作，尤其是挂靠在办公室的检委会办事机构，其工作人员都是综合部门的干警，多数情况下只是做些汇报材料印发、上会通知告知、会议记录整理、会议决议送达等事务性工作。检委会办事机构上述人员配备现状，不仅影响了检委会办事机构职责作用的发挥，而且也制约了检委会职能作用的充分发挥。

二、检委会组织结构方面存在的问题

检委会委员选拔无标准，任期没有限制，责任不明确，没有考核激励机制等，是当前检委会在组织结构方面存在的突出问题。《组织条例》第2条第1款规定，除检察长、副检察长、专职委员应当是检委会委员外，检委会委员中还应当有部分内设机构负责人，但具体是哪些内设部门负责人应当进入检委会没有明确规定。在检委会委员中，除检察长随着人大换届而换届，有明确的任期规定外，其它委员除非退休或调离，否则一旦被任命则终身受用。关于检委会委员发表意见导致决策错误责任承担问题，《组织法》）和《组织条例》都没有做出相关的规定，只有最高人民检察院1998年出台的《人民检察院错案责任追究条例》第17条规定“检察委员会讨论决定的案件有错误的，由检委会集体承担责任。”和2007年最高人民检察院颁布的《检察人员执法过错责任追究条例》中有相关的规定，但这些规定都过于笼统，实践中可操作性不强。对检委会委员在检委会工作中的表现也没有考核的相关规定。检委会在机构设置方面的缺陷，可导致个别委员滥竽充数，不思进取，影响检委会决策质量和水平，弱化了检委会的专业性和司法性，削弱了检委会集体领导与检察长负责制之间相互补充、相互制约这一中国特色社会主义检察制度设计之初的应有之意，甚至导致冤假错案的发生，直接损害检察机关司法公信力和法律监督权威。

三、检委会在运行机制方面存在的问题

审议透明度不够等，是当前检委会在运行方面存在的突出问题。无论是《人民检察院检察委员会议事和工作规则》（以下简称《议事和工作规则》），还是《组织条例》，对检委会讨论的议题尤其是“重大案件”范围均没有明确具体的规定。《组织条例》第13条第1款规定“检委会在讨论决定案件时，检委会委员具有法律规定的应当回避的情形的，应当申请回避并由检察长决定;本人没有申请回避的，检察长应当决定其回避。”第2款规定“检察长的回避由本院检委会决定。”该条规定看似具体，实则形同虚设。因为应回避对象自己不说也没有被发现，就会堂而皇之地参与检委会讨论和决策，这种情况在司法实践中并不少见。《组织条例》第9条规定“检委会实行例会制，定期开会。”《工作和议事规则》第4条规定“检委会会议一般每半个月举行一次;必要时可以临时召开会议。”但在实际运行中大多数检察院只有议题提请上会才召开会议，并没有按照要求坚持例会制。还有列席不规范、列席制度不完善等。检委会在运行机制方面存在的问题，既制约了检委会对检察业务的指导和监督职能作用的发挥，又为滥用职权、徇私舞弊者开启了方便之门，也不利于检委会委员素质和检委会决策能力的提升。

四、检委会在工作机制方面的完善

综上，一方面检委会在工作机制方面存在的问题长期无法得到根本性解决，另一方面检委会专职委员自设立以来其职能作用未得到充分发挥。如何让二者有机结合起来，充分发挥各自应有作用。下面，笔者就从充分发挥检委会专职委员职能作用角度，就完善和加强检委会工作机制建设问题，谈几点不成熟的思考，仅供商榷。

（一）设置以专职委员为领导的检委会办事机

《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》（以下简称《决定》）第4项明确提出“按照中央关于司法体制和工作机制改革的要求，完善司法机关机构设置、职权划分和管理制度，不断深化人民法院、人民检察院工作机制改革，更好地维护人民群众的合法权益，维护社会公平正义。”最高人民检察院《关于加强和改进最高人民检察院检察委员会工作的意见》第3项明确提出“要切实发挥检察委员会专职委员的作用。设置检察委员会专职委员，是党中央关心、支持和加强检察工作的重要举措，是提高检察委员会的专业性，进一步加强检察委员会工作的重要保障。要认真研究专职委员的配备和职责，科学设定相关工作制度。”从以上决定和意见，可以看出党中央和最高人民检察院对完善检察机关机构设置和发挥专职委员作用的重视和要求。据此，建议设置以专职委员为领导的检委会办事机构。检委会办事机构可称为“检委会办事局”，结合当前司法体制改革精神，可由一名常务副检察长兼任局长，再配备1-2名专职委员任局长助理，负责检委会办事局各项工作的领导和组织、协调工作以及在检委会会议上提出法律意见、咨询意见等;同时将研究室、案管处、控告部门纳入“检委会办事局”，再设一个事务处。“检委会办事局”实行主任检察官办案责任制，其中事务处配备3-5名具有硕士研究生以上学历且具有较为丰富检察办案经验的干警为司法辅助人员，负责日常工作。研究室、案管处、控告部门、事务处在主任检察官组织下，在严格履行提交检委会审议议题程序审查职责、决议督办职责、为检委会决议提供法律咨询（必要时可建立专家咨询委员会制度）、开展检察业务指导工作、规范办案程序、加强执法监督等相关工作中，各司其职，各负其责，相互配合，共同完成服务检委会决策的工作任务。这样的机构设置，不仅符合当前司法体制改革精神，而且将服务检委会决策的相关资源有效整合起来，利于组织、管理，又可提高工作效率，必将有力推动检委会办事机构服务检委会决策的能力和水平显著提升。

（二）完善以专职委员为主力的检委会组织结构

检察权属司法权，因此我国《宪法》第131条规定“人民检院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《组织法》第3条明确了各级人民检察院的检委会是检察机关内部最高业务决策机构，其决策权的司法性，决定了检委会组织结构必须去除行政化，强化专业化。最高人民检察院《关于改进和加强检察委员会工作的通知》第4项明确提出“为改善检察委员会的结构，各级人民检察院可以选拔一些具有良好政治素质、法律政策水平高、业务熟悉、经验丰富、议事能力强的资深检察官和优秀检察官担任专职委员。”《议事和工作规则》第18条规定“发表意见一般按照以下顺序进行：检察委员会专职委员发表意见;未担任院领导职务的委员发表意见;担任院领导职务的委员发表意见。”可见，设置专职委员制度对于改善检委会组织结构，突出专业性具有重要意义，同时不难看出专职委员在检委会中的地位和作用。根据以上相关规定，建议增加专职委员数量，即在检委会办事局配备1-2名专职委员的基础上，再增加3-4名专职委员。这部分专职委员的工作职责重点是，在会上负责发表与议题相关领域的专家意见，会后负责组织相关决议的落实，会下协助分管检察长抓业务指导等。同时根据当前司法体制改革关于检察官实行分类管理的精神，可从侦监、公诉、民行、自侦部门和研究室的主任检察官中选拔优秀检察官充实到检委会中来，形成在检察长主持下的以专职委员为议事主力的检委会组织结构。需要强调的是要发挥检委会委员包括专职委员的应有作用必须严格选拔标准，规范选拔程序，引入竞争激励机制，同时建立健全相应的工作机制，如建立年度考核制和任期评价制并随着检察长换届进行调整以及责任追究制等。

（三）建立以专职委员为主导的检委会工作运行机制

专职委员领导下的检委会办事机构在服务以专职委员为主力的检委会工作中，针对检委会在运行机制方面存在的问题，可以从下几个方面发挥主导作用，推动检委会工作运行机制的不断完善和加强。一是提高“重大问题”上会率。检委会讨论决定大量案件，不仅违反了司法亲历性原则，浪费了宝贵的司法资源，而且违背了检委会设立的应有之意。因此，建议高检院修改相关规定，细化“重大案件”范围，或改变提请上会方式，即除检察长可以提请上会外，检委会半数以上委员提请议案也可上会，并建立监督惩戒机制，确保“重大问题”上会率，从而保障检委会应有作用的充分发挥。二是严格落实例会制。检委会组织结构性质决定了检委会委员必须加强业务学习和工作研究，而例会制为提高检委会委员素质和检委会决策质量提供了制度保障。按照《组织条例》和《工作和议事规则》规定，应定期组织学习新出台的法律、法规、司法解释，熟练掌握国内外最新法制动态，提高决策水平;对检察工作中出现的新情况、新问题，定期组织分析研究，出台指导性意见，提升法律监督能力[1];对检委会讨论的具有代表性的疑难复杂案件组织分析研究，编写典型案例，指导办案;对检察改革中的热点和难点问题，组织研究论证，提出司法建议和立法建议等等。三是完善回避制度。“任何人不得做自己案件的法官”[2]，基于这一法治理念，建议增加“案件当事人及其法定代理人以及案件承办人（包括各个诉讼环节的案件承办人）有权要求回避”内容，同时回避的情形除了我国《刑事诉讼法》第28条规定的四种情形外，还应包括利益相关人，即已经对案件作出处理意见的相关部门负责人[3]。因为以上人员不仅熟悉案情，而且对与案件有利害关系的情形和人员也知晓和掌握。四是完善列席制度。检委会决策的司法性，决定了检委会审议必须做到程序公正，做到程序公正的最好办法就是公开透明和加强监督，因此完善检委会列席制度是必要的制度设计。《条例》第12条规定“检察委员会在审议有关议题时，可邀请本院或者下级人民检察院的相关人员列席会议。”在此条规定的基础上，可扩大到“可邀请上级人民检察院检委会委员列席会议”进行全程审议监督。对于有重大分歧或重大社会影响的案件，还可邀请相关的侦查人员、法官、律师和人大代表甚至是案件的当事人及其诉讼代理人列席，对于这部分人员的列席仅现于查清犯罪事实和证据部分。

注释：

[1]曾文聪、林美冷：《浅析检察委员会专职委员制度》，《中国司法建设理论与实务探索（上卷）》，经济日报出版社2010年版，第961-962页。

[2]张旻：《论检察委员制度的发展与完善-以〈中华人民共和国人民检察院组织法〉和〈人民检察院检察委员会组织条例〉为主要视角》，第七届国家高级检察官论坛会议论文，第9页。

[3]傅文魁、文建武：《浅谈当前我国检察委员会存在的问题与对策》，第七届国家高级检察官论坛会议论文，第12页。