社会组织管理：模式争辩与现实启示

李强

[摘 要]近年来，随着社会组织的广泛兴起并日益发挥重要作用，国家相应的管理策略也出现了积极的转向。在注册登记方面，放宽准入使越来越多的社会组织获得“合法”身份；在运作内容方面，通过政府购买服务的方式着力引导各类社会组织面向社会公共服务需求，强化其公益属性；在政社分开方面，加快推进官方色彩浓厚的社会组织去行政化改革。这些政策转向在一定程度上突破了既有理论模式，呈现出一种新的倾向。

[关键词]社会组织 管理模式 公共服务供给 诉求表达

改革开放以来，国家对社会领域直接控制的放松催生了社会组织广泛兴起，其中既包括目前在各级民政部门注册登记和具有法人身份的社会团体、民办非企业单位和基金会，数量已经超过50万个，其中包括大量民间自发组建，未在民政部门注册登记的各类“草根组织”。就生成与发展路径而言，社会组织呈现出“双轨制”特征[1]；就成长环境而言，社会组织经历的是“先发展，后管理”的过程[2]。目前，国家对社会组织的管理主要依据国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》三个条例，此外还涉及到《民办教育促进法》、《公益事业捐赠法》等专门法律。但是，上述法律法规或是因为自身行政法规的地位而约束力有限，或是只针对某一类型的社会组织而不够全面，难以适应社会组织的快速发展。同时，由于社会组织内部异质性极强，类型多样且分布领域广泛，导致一些政府部门在应对方式的选择上态度模糊，尺度不一，缺乏长远规划。

很多学者将中国社会组织的成长置于“国家-社会”的二元框架下，试图通过观察社会组织与党政部门之间的互动来分析国家与社会关系及其演变。在社会组织所代表的社会一极和政府所代表的国家一极的持续互动中，不仅要重视社会组织对国家的各种行动策略，更要关注国家对社会组织的管理方式、策略和手段[3]，而在中国现行体制下，后者可能更为重要。无论是何种路径生成，社会组织发展的最大外部变量始终是国家制度环境及其具体措施，转型时期“强国家”的背景仍需重视，这也是区别于西方同类组织生存与发展的关键因素。一直以来，国内外不少学者都关注到改革开放之后国家针对日益勃兴的各类社会组织的一系列制度安排与策略选择，并特别注重寻找背后的理念与思路，有些甚至将其上升为某种“模式”。本文在回顾此类文献的基础上，结合近年来国家在推动社会组织发展过程中的创新实践与探索，尝试分析新时期社会组织管理的现实取向与内在逻辑。

一、社会组织管理模式争论及述评

各级政府及相关部门对社会组织的监管不仅依据现有各项法律法规，有时还施以行政干预，包括在社会组织发展进程中的多次清理整顿[4-5]。在“国家与社会”二元框架下许多研究者对国家管理方式背后的逻辑与规律进行深层次探讨，试图勾勒出转型时期社会组织管理中的国家意志与偏好，并形成了比较有代表性的分析框架或理论模式。除了运用源自西方的法团主义分析框架之外，还总结出诸如“分类控制”、“行政吸纳社会”、“嵌入型监管”、“利益契合”等本土理论模式。

法团主义（corporatism）作为源自西方的一种政治思想，在施密特剥离其意识形态或政治文化意涵之后，成为仅涉及利益整合的一套制度结构，并被广泛地用于经验分析[6]。作为一种利益代表系统，它是“由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任（义务）的、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。它得到国家的认可（如果不是由国家建立的话），并被授权给予本领域内的绝对代表地位。作为交换，它们在需求表达、领袖选择、组织支持等方面受到国家的相对控制”[7]。法团主义因突出国家的支配地位及其对社会组织的控制而被许多学者用以描述和解释中国社会组织管理的现实[8-11]，他们多选取官方色彩浓厚的社会组织，如工会、工商联、妇联等改革前被高度行政化，改革后成为形式上具有法人地位的社会团体，并将其视为整合各利益群体的代表性机构和国家对社会进行间接控制的法团主义工具。但是，法团主义对大量存在的草根组织的生存和运作缺乏解释力，而且国家对建立和应用法团主义制度并没有清晰一致的主观意志和系统举措，也不视之为改革目标[12]。现实中很多官办社团也并未履行国家与社会之间有效交流工具的职能，仅仅是官僚体系的附属物[13-14]，因此法团主义视角尽管捕捉到了现行制度安排的某些特征，但是并不能全面和准确地概括中国社会组织管理的经验现实。

针对中国社会组织类型多样、内部构成复杂的情况，康晓光和韩恒[15]通过考察国家对多种社会组织的不同策略之后提出了“分类控制体系”，用以描述国家对社会组织的管理方式，并将其视为国家与社会关系的理想类型。在分类控制体系中，国家运用“非政府的方式”对不同社会组织采取不同的管理方式，所依据的是社会组织的潜在挑战能力和所提供公共物品的种类。考虑到“分类控制”模式主要是从消极层面理解国家对社会组织的管理，康、韩二人[16]在另一篇文章中又提出“行政吸纳社会”予以补充，指出在消极的分类控制之外国家还通过积极的“功能替代”的策略来满足社会发展的需求，包括“延续、发展、收编、放任”等措施。事实上无论是“分类控制”还是“行政吸纳社会”，都特别突出国家对社会组织较强的外部监管力度。刘鹏和孙艳茹[17]则注意到另一层面，即国家力量在社会组织内部的渗透和影响，进而提出“嵌入型监管”模式，指出近年来国家主导的社会组织管理模式正在从游离型监管走向嵌入型监管。他们以2004年之后中央和地方在社会组织管理上的政策创新为基础，从控制意愿和监管能力两个方面分析了“嵌入型监管”模式的主要内容及其解释力。刘鹏[18]认为社会组织管理风格转变背后的直接推动力是政府职能转移，同时还与政府较强的成本与风险控制能力有关。

由于社会组织具有双重属性，既是作为集体行动的有力载体而代表着一种挑战力量可能影响社会稳定，同时又能够为公众提供各类社会服务而弥补政府治理不足[15]，因此党和国家对社会组织的态度是复杂的。从国家主观态度这一角度出发，一些学者归纳出不同模式来界定中国社会组织管理中的特质。俞可平[19]将社会组织所面临的制度环境总结为“宏观鼓励、微观约束”；陶传进[20]认为国家对社会组织的“控制”和“支持”是相互独立的关系维度，各自发挥作用并构成了不同的格局，二者不可互为简化，称之为控制与支持的“双轴”理论；王名和孙伟林[21]则更为细致地划分了国家的不同态度及行动，他们认为国家在社会组织管理上存在三种战略思路及其制度安排，分别是发展型战略、控制型战略和规范型战略，三者相互作用共同推动整个社会组织管理体制的创新与变迁。尽管国家对社会组织发展的态度并非是单纯的，但是江华等人[22]认为国家选择何种态度及相应行动策略背后的支配因素和内核是不变的，这个内核就是“利益契合”。他们以行业组织政策参与为案例，发现国家对社会组织是支持还是限制，取决于二者的利益契合程度，这与转型时期国家的主导地位及其所具备的较高的自由裁量权密切相关。

综上所述，在国家与社会关系视野下，研究者在探讨国家对社会组织的行动策略并归纳为不同的管理模式时，既有立足结构特征的分析，如强调利用官办社团进行间接管理的法团主义模式，根据社会组织潜在挑战能力和提供公共物品种类的不同进行区别管理的“分类控制”模式，关注国家对社会组织内部渗透的“嵌入型监管”模式等；也有依据国家主观态度的考察，如视国家的控制和支持为相互独立维度的“双轴”模式，将国家对社会组织的态度选择归因于二者利益关系的“利益契合”模式等，不同角度的理论提升为全面审视中国社会组织管理图景提供了重要参考。然而，近年来随着国家对社会组织发展的重视程度日益提高，旨在推进社会组织管理体制改革的一系列方针、政策和措施也更为积极，形成了一些值得关注的倾向与特征，甚至突破了既有理论模式的概括而成为其有益补充。

二、国家管理策略的转变与启示

“社会组织”这一称谓第一次出现在官方文件中是2006年发布的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，该决定提出坚持培育、扶持和监督管理并重的原则，标志着官方正式肯定社会组织发展的重要意义。此后相关管理体制的改革持续推进并形成了一些值得关注的现象和启示。

（一）放宽准入：合法身份获得简化

一直以来，社会组织在民政部门申请注册登记并获得法人地位之前必须得到业务主管单位的前置审批，大量社会组织因无法找到挂靠单位而放弃登记，导致游离于政府监管之外的社会组织数量庞大，丧失了获取政府相应支持的机会。这种双重管理体制是制约社会组织获得合法身份的最大障碍。有鉴于此，近年来从中央到地方各级政府都采取了相应的措施以推动社会组织更为便利地获得合法身份。一是转变业务主管单位性质，例如，2005年广东省出台的《行业协会条例》将原来的业务主管单位改为业务指导单位，取消了对行业协会的前置审批，实行行业协会直接向登记管理机关申请成立的政策；二是整合社会组织业务主管单位，以北京市确立“枢纽型”社会组织最为典型。2009年，北京发布《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，将人民团体如工会、共青团、妇联等作为“枢纽型”社会组织，以承担业务主管单位的职能，简化社会组织登记注册流程，同时减轻了行政部门的负担；三是完全取消前置审批，实行直接登记。2013年3月14日通过的《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》要求改革社会组织管理制度，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类社会组织可直接向民政部门依法申请登记。在国家层面政策的带动下，全国各地都陆续展开了四类社会组织直接登记的改革，双重管理逐步让位于一元监管。此外，针对大量活跃在城乡社区未达到登记资格的各类社会组织，备案制度也在全国多地试行。

对业务主管单位功能的弱化乃至取消，是放宽合法性准入、强化社会组织治理主体地位的关键环节，从本质上讲也是国家进一步释放空间给予社会组织的积极信号。大量游离于监管之外的“草根组织”容易对社会稳定构成潜在的威胁，与实行一种基于政府权威和社会稳定、主观意志较强的“底线控制”[15]相比较，放宽准入并尽可能多地推动社会组织在民政部门登记从而纳入政府监管的视野内，对于减低政府治理风险具有重要意义，同时还能够体现更为规范的管理风格和更为稳定的政策预期。

（二）内容引导：社会公共服务供给优先

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和国家“十二五”规划纲要都强调要发挥社会组织的三项功能，即提供服务、反映诉求和规范行为。然而，从实践上来看，提供公共服务是最受重视的功能，也是各级政府优先考虑扶持的，主要扶持方式是通过近年来广为流行的政府购买服务来实现。上海、广州等发达城市较早尝试了在养老、扶贫、助残等领域向社会组织购买服务，上海“罗山会馆”的委托化管理被认为是最早的政府购买服务项目，广州从2008年开始试点向公益类社会组织购买服务，2009年之后全面铺开，并且购买力度越来越大。随着公共服务需求快速增长，越来越多的地方政府加入到购买服务的行列之中。据统计，在2014年全国各地的“两会”上超过20个省份在政府工作报告提及政府购买服务，不少省份都明确提出将制定购买服务的具体措施、目录和细则，而社会组织作为政府购买服务的主要对象也被置于重要位置。在中央层面，2012年3月，民政部发布了《中央财政支持社会组织参与社会服务项目公告》，决定以中央财政专项资金支持社会组织参与社会服务，此后渐成惯例。政府向社会组织购买服务集中涉及民生的各个领域，如养老服务、青少年服务、医疗卫生服务、社会救助服务等等，尤其突出面向弱势群体的扶助，如流动人口、贫困人口、残疾人等等，公益倾向明显。

通过政府购买服务的方式强化社会组织在公共服务供给方面的功能，进而推动社会组织发展，这实际上是一种“软管理”——以政社合作形式存在的“内容倡导型”管理方式，体现出从中央到地方各级政府越来越注重对社会组织在业务内容上的引导，使之符合日益增长的社会公共服务需求，弥补政府治理的不足。在这一方向的指引和鼓励下，公益类社会组织发展尤为迅速，包括社工机构在内的各种服务型民办非企业单位大量出现，这事实上推动了公共服务供给主体向多元化发展，某种意义上也有助于为事业单位改革的推进提供借鉴。

（三）去行政化：推动官办社会组织走向独立

政府“自上而下”的主导创建是转型时期中国社会组织生成的特殊路径，但是官方背景浓厚的社会组织易造成政社不分的情况，增强政府运作成本，这也是国家进行多次清理整顿的原因之一。一直以来淡化社会组织的官方色彩，即去行政化都是重要的改革方向，也是不同背景社会组织实现统一化管理的前提。早期有研究社团的学者认为官办或半官办社会团体的存在只是过渡状态，社会组织的民间性将逐步增强[23]，现在看来这一判断过于乐观。以限制公职人员尤其是领导干部任职或兼职社会组织为例，在中央层面曾多次出台一系列限制性规定，要求党政领导和政府公务人员不得在社会组织中兼职。例如1994年国务院办公厅下发《关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务的通知》；1998年中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发的《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》；1999年中组部下发《关于审批中央管理的干部兼任社会团体领导职务的有关问题的通知》等。但是最终效果却不甚理想，公职人员任职社会组织的现象并未根除，甚至在某些领域还有变异和恶化的趋势，例如很多退休官员大量在慈善类社会组织担任负责人，越到基层慈善组织由退休官员“挑担”的现象就越普遍，这在全国已是共同的情况[24]。退休官员多具有行政影响力，此类“隐性行政化”现象进一步加大了去行政化改革的难度。

2011年爆发的“郭美美事件”让官办慈善机构陷入空前的危机之中，官办社会组织去行政化改革的呼声再次高涨。2012年，十八大报告提出加快建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，其中政社分开是首当其冲的要求；十八届三中全会指出激发社会组织活力的关键点在于提出正确处理政府与社会组织关系，并且率先从经济类社团开始，要求限期完成行业协会商会彻底与行政机关脱钩，将去行政化的思路具体化。目前，民政部已经启动试点全国性行业协会商会的去行政化改革。从趋势上看，抑制并去除行政力量向社会组织的渗透，对官办和民办两类社会组织建立统一的制度体系并统筹二者协调发展，是社会组织管理体制改革的基本方向。

综上所述，近年来各级政府针对社会组织的管理出现了一定程度的转型，放宽准入有利于社会组织更为便捷地获得合法身份，降低了“草根”组织不可预知风险及带给政府的潜在压力。推广政府购买服务以强化社会组织公共服务功能的发挥，能有效地弥补政府在相关职能履行上的不足；加速推进去行政化改革，有助于精简政府机构、减轻财政负担，也是规范官办和民办两类社会组织并实行统一管理的必然要求。可以发现，上述改革始终贯穿着一个核心逻辑，即减轻政府治理压力，向社会组织释放更多的空间。不同于强调管控的“分类控制”、“行政吸纳社会”、“嵌入型监管”等模式，政府越来越注重对各类社会组织的积极利用；也不同于强调国家复杂态度的“宏观鼓励、微观约束”模式、“控制与支持‘双轴”理论，政府正逐步弱化对社会组织的消极限制，将主要力量用于公益引导的倾向越来越明显。

三、结束语

本文在回顾了学术界关于中国社会组织管理的各种理论模式归纳之后，结合近年来各级政府相关的重要政策和措施，从中发现了国家针对社会组织发展的积极转向。基于缓解治理压力的考量，国家对社会组织逐步释放更多“合法”空间，并着力引导各类社会组织面向社会公共服务需求，尤其注重培育和支持公益类社会组织发展。在加强社会组织建设已经上升为国家意志的情况下，这种积极转向也是必然选择。

在强化社会组织公共服务供给功能的过程中，确定其非营利机构的身份是非常重要的。按照现行社会组织管理三大条例的规定，在民政部门注册登记的社会团体、民办非企业单位和基金会都属于非营利机构，但是2003年颁布的《民办教育促进法》规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”，二者形成了冲突。目前，国家对非营利组织的认定和监督缺乏统一和权威的标准，同时相关的配套政策如减税或免税、公益捐赠所得税税前扣除等也不够完善。事实上，很多社会组织尤其是民办非企业单位的公益身份往往名不副实，常常以公益机构的身份从事营利性工作。与此同时，一些真正的非营利组织却因为在工商部门注册而无法享受相关的优惠政策。基于这一现实，不少学者提出对社会组织建立备案登记、法人登记和公益法人登记三级准入制度[4]，并严格公益法人的认定、监督和管理制度。

此外，在积极引导社会组织发挥公共服务供给的功能之外，还须注意其他功能的均衡发挥。尽管社会组织类型多样，但一般都是沿着争取权利维护和慈善公益互益两大主线发展起来的[25]，因此提供公共服务并非社会组织发挥作用的唯一方式，利益诉求的反映和表达也是社会组织的重要功能，而且在党和政府的相关文件中也已经明确。对于转型时期的中国而言，这一功能具有重要意义。在“单位制”逐步瓦解、社会成员没有被整合进新的利益组织的背景下，当前大多数人在利益受损时事实上处在“个体化诉求”状态，即“只能依据个人的能力，而无法通过合法、有效的群体形式来展开利益诉求”[26]，以维护个人正当权益。因此，如何引导和管理利益表达类社会组织功能的有序发挥是不容忽视的一个方面，一些地方已经做出了有益的探索。例如，深圳市2008年出台的《深圳市宝安区公益慈善类、社区维权类民间组织培育专项资金管理暂行办法》，对社区维权类社会组织给予启动经费、运作资金等方面的支持，这一尝试是个不小的突破。

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