城市“小产权房”现象探析

王天天

摘 要：小产权房的出现引发了一系列问题和纠纷，虽已为人们所关注，但至今尚未解决。小产权房的问题不仅在于其本身，其背后是整个城市住房市场和住房保障体系的不健全，以及失地农民的经济来源没有有效途径等重大问题，因此，利用行政手段强制的控制势必导致城市和农村发展的又一轮镇痛。只有针对小产权房市场从形成到难以控制的过程，将其与整个城市住房市场的相互影响进行分析和对比，才能寻求合理方案，从根本上解决小产权房问题。

关键词：小产权房 形成动因 解决途径 市场

中图分类号：F4 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）09（c）-0206-03

“小产权房”的定义有很多，该文所指的小产权房是按产权证的发证机关来区分的：县级及以上人民政府房管部门颁发产权证的叫大产权房，而在农民集体土地上建设、未缴纳土地出让金等费用的，由乡镇人民政府颁发产权证的房屋叫小产权房[1]，也就是该文着重探讨的对象。

小产权房从20世纪90年代开始出现，并以其低廉的价格在城市房地产市场中占有不小比重，然而到现在为止，我国的有关政府部门并没有采取行之有效的措施对这些小产权房的建设和买卖进行控制和制止——使其成为了城市土地管理、城市建设以及城市房地产市场中的灰色地带。由于小产权房无国家统一发放的房屋所有权证，且任何无偿使用土地的房地产开发都是为法律所禁止，所以有关“小产权房”的合同也因违法而无效，购买人无法成为房子的所有权人，也无法再行转让。如果房子出现质量问题或以后遇到国家征收，也很难维护自身利益[3]。截至2007年，通过带房入城、城中村改造、合村并镇、新农村建设、村集体直接开发、合作开发等途径和形式，我国的小产权房面积已接近120亿平方米[4]。而根据不完全统计，北京市的小产权房已突破千万平方米，既有两三栋楼房的小盘，也有面积超过20万平方米的小区。在北京、成都、西安等很多城市，小产权房销售量甚至已经超过房地产市场供应量的20%[5]。

促使小产权房产生的因素具有层次性，应该分清哪些是其根本动因，哪些是其推动条件，才能从根本上解决小产权房的问题。小产权房的形成是市场的过程，其根本上是由经济利益直接驱使的，并且其背后是整个城市住房市场和住房保障体系的不健全，以及失地农民的经济来源没有有效途径等重大问题，因此，单纯的行政手段对其进行控制只能是治标不治本，而需要从市场运行的角度进行分析。该文即针对小产权房市场从形成到难以控制的过程，对其与整个城市住房市场的相互影响进行分析和对比，以求从小产权房形成的根本动因，并为解决小产权房问题提供参考。

1 小产权房形成的根本动因——市场的“推拉”作用

促使小产权房产生的原因很多，国内学术界对此也不乏研究，但多是将各种因素并列起来进行探讨。在阅览大量先行研究的基础上，笔者将催生小产权房的诸多因素整理、加工并总结为图1。但笔者认为，促使小产权房产生的因素是具有层次性的，应该分清哪些是其根本动因，哪些是其推动条件，才能把握住小产权房背后的问题，从根本上解决小产权房、以及由此引发我们思考的城市和农村问题。（见图1）

1.1 城市住房市场对小产权房的需求“拉力”

1.1.1 城市居民对低价位保障性住房需求巨大

在我们目前现行的住房供应体系下，在有能力购买商品房的居民和享受经济适用房的中低收入居民之间，存在一个被称为“夹心层”的群体—— 在目前的房价水平下，短时间内无力购买商品房，同时又达不到政府保障住房的收入水平。对于这些“夹心层”居民，九部委出台了调控细则，推出了“限套型、限房价”的“两限房”，但这种“两限房”的推行一方面面临着开发商积极性差的问题；另一方面的问题还是源于居民购买力的有限而未必负担得起。另外，城市中还存在有一群居民，因收入水平略高于当地最低生活保障线而享受不到廉租住房，被列入经济适用房供应对象却无力购买。而这样的中低收入家庭，连同上文提到的“夹心层”居民在城市中所占比例高达60%以上[6]。除此之外，我国2007年外出就业的农民工数量达到1.2亿[7]。而有调查显示，超过半数农民工已经习惯了城市的生活，并希望留在城市发展、定居[8]。但是由于户籍的限制，城市无法向他们提供住房保障，在无力负担昂贵的商品房的情况下，小产权房成了他们的最终选择。

1.1.2 开发商对保障性住房开发积极性差

2006年5月29日，由九部委联合制定的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》规定，新开工的商品住房建设，套型建筑面积90 m2以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。土地的供应在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的招标方式确定开发建设单位。然而对于追求高利润的开发商来说，低价位住房是没有吸引力的。中国指数研究院发布的《土地市场监测报告》显示，2008年北京市国土局虽然缩减了保障性住房用地的面积，但仍然还有26%的土地流拍—— 开发商拿地热情不高，对保障性住房地块没有信心[9]。开发商的消极态度是城市保障性住房供应缩水的重要原因，因而将广大的低价位住房需求者推向了另一个住房市场，催生了小产权房。

1.1.3 城市房价攀升、住房保障不足

自2005年以来，土地出让全面实施“招拍挂”，城市建设用地特别是市中心的土地可谓是寸土寸金，加之高收入者在住房市场的投资性购房消费，商品房及二手房价格快速攀升。以北京市为例，2008年上半年四环路以内住宅期房均价为18398元/m2；四至五环路价格为16409元/m2，因而“小产权”房每平米1000～4000元的价格优势凸显[10]。随着城市房价的不断升高，大产权房与小产权房的价格差也越拉越大，因而也将越来越多的城市居民“推向”小产权房市场。

另一方面，虽然我国在经过十几年住房制度的改革和住房市场调控之后，基本构建了市场经济条件下的住房供应体系，并已经形成由“廉租房、经济适用房、两限房、住房公积金”共同组成的住房保障框架。但必须正视的事实是，大部分城镇中低收入家庭并未享受到廉租房、经济适用房等保障性住房。即使是在较为重视廉租房建设的北京地区，享受到廉租房的户数仅为北京居民家庭户的0.28%，而且至今尚有1/5以上的城市没有实施廉租房制度[11]。城镇中低收入群体占很大比重，但住房保障不足，在低价位住房高需求低供给的城市住房市场中，出现了对于小产权房巨大的潜在需求，这种巨大的潜在需求形成了强大的拉力，将小产权房“拉入”了城市。

1.2 城市周边农村对小产权房的供给“推力”

1.2.1 对高额利润的预期

城市周边的农村居民对小产权房高额利润的预期是将小产权房最终推入城市住房市场的直接动因。这个“高利润预期”主要来自两个方面，即低成本、高收益：农民在自己的宅基地上建房，除了每平米几百元的建筑安装工程费用外，几乎没有任何其他成本，而以每平方米数千元的预期售价使其产生了丰厚的预期利润。

1.2.2 国家征用集体土地的补偿低

在我国现行的土地制度框架下，集体所有的土地不能直接入市交易，因此国家以垄断身份通过行政渠道低价收购土地。在这种背景下，很多失地农民无法得到合理征地补偿，在没有健全的社会保障的前提下，也必然要寻求其他有效的经济来源途径，而小产权房便是其中最快速有效的经济来源途径之一，形成了小产权房形成的巨大推力。

1.3 土地产权模糊、管理混乱为小产权房产生提供条件但并非动因

我国农村普遍存在土地产权模糊、管理混乱的问题，成为了小产权房得以“顺利产生”的重要且必要条件，或者也可以说，小产权房之所以能够出现，就是钻了制度不健全的空子。但必须认清的一点是，土地产权的模糊、管理的混乱绝非小产权房产生的动因，因此，靠明晰产权、完善制度、加强管理也许可以从表面上抑制小产权房的兴建和买卖，但是小产权房的问题绝不仅仅是其本身的问题，其背后是整个城市住房市场和住房保障体系的不健全，以及失地农民的经济来源没有有效途径等重大问题—— 这正是催生小产权房的根本动因所在。

2 小产权房顽固存在的原因

2.1 小产权房是城市住房同质低价的替代品

小产权房之所以在城市住房市场中占有了一席之地，除了由于其低廉的价格，更因为其套型、质量等方面逐步向大产权房接近，成为了大产权房同质低价的替代品——而经济学的经典理论告诉我们，当存在替代品时需求的价格弹性会增大，更增加了小产权房占有城市住房市场的筹码。此外，由于笔者家住回龙观小区，经过对附近小产权房实地调查，发现一些小产权房与大产权的商品房相连接、或相距不远，有的甚至就建在大产权房的居住小区内——在城市房地产开发逐步趋向郊区化的今天，小产权房与大产权房的区位条件差异也在逐渐缩小。加之城郊公交系统的完善和轨道交通的兴建，小产权房的优势越发凸显出来。

2.2 小产权房游离于城市规划之外，开发过程灵活迅速

“小产权房”的自发建设多在城市边缘区的集体用地上，大多游离于城市规划之外，不受城市规划限制。因此，小产权房的开发即不需要繁琐的审批程序，又不需要顾及城市控制性详细规划对土地用途以及容积率等指标的限制，开发过程灵活迅速——农民只需要筹集到资金基本上就可投入房屋的建筑。而比起因需要回收资金而预售住房的城市住房开发商来说，现成的小产权房交易更是来得实在。加之相对城市住宅更加安静的周边环境，小产权房已经吸引了以养老、创作等为目的的购房、租房者的长期居住意愿，形成了其顽固存在的惯性。

2.3 小产权房已经分担了城市住房的一部分重要功能

以城市居民为市场群的小产权房，已经承担了部分城市功能[12]，因此只要它们已经建成并投入使用，就会在城市系统之中运转起来，有机地发挥其居住功能。而一旦这种功能运转起来，就会形成较大的惯性，如果此时将其硬抽离城市系统，购房者无房可住，而政府又不可能在将他们安置在同等质量和价位的住房之中，这就会引起城市很大的镇痛，形成不可预见的混乱。正因如此，各级管理层对小产权房市场的禁令在颇具规模的小产权房市场一时还难以奏效。

3 基于小产权房形成和存在动因机制的解决途径

综上所述，小产权房从形成到在城市中顽固地存在和发展，背后有着深层的动因和机制。因此，基于小产权房形成和存在的根本动因机制去寻求小产权房以及由其带动的一系列城市、农村问题的解决途径才可能是行之有效的。首先，对于新开发的小产权房，应运用市场机制和调控力量使其交易量下降。其次，加大住房市场调控力度，健全住房保障体制，房价控制好了，保障性住房能够“供可应求”了，小产权房的需求量自然而然会下降，农民的预期利润降低，小产权房的开发量也就得到了控制。另一方面，对于已经开发的符合规划的小产权房，可以通过二次开发等方式推动其合法化，并逐步纳入城市住房体系；对于不符合规划的，则可以通过对住户补偿、紧身拆除等方式使其逐步拨离城市住房体系（图3）。

另外，我国农村土地产权模糊、管理混乱虽然不是小产权房产生的直接动因，但也是其得以无阻碍发展的必要条件，它同时折射出我国土地宏观制度和管理层面上存在的漏洞。因而土地和住房制度的进一步改革、土地和住房管理的进一步完善的方式和途径，也都是值得进一步研究问题。

参考文献

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[2] 陈美华.小产权房存在的若干问题及对策[J].科技广场，2009（6）：18-20.

[3] 钟新平，廖丹艳.小产权房问题剖析[J].科技情报开发与经济，2009（9）：90-92.

[4] 李炜.国土资源新政解读与实物问答[M].北京：地质出版社，2008.

[5] 钟京涛.小产权房问题现状及分析[J].国土资源，2008（3）：35-37.

[6] 严琦.收入者买房最尴尬[N].长沙晚报，2008-03-04.

[7] 钟和.欢声笑语中，农民工踏上免费返乡路[N].中国税务报，2007-02-12（3）.

[8] 潘洪其.让农民工定居城市未必是“亏本买卖”[N].东方早报，2006-10-31（5）.

[9] 中国土地挂牌网[EB/OL].http：//www.landlist.cn/zt/200902/Aggregate_2008.bj.Html.

[10] 中国发展门户网[EB/OL].http：//cn.chinagate.cn/economics/2008-07/23/cont.

[11] 季雪.小产权房的问题、成因及对策[J]. 中央财经大学学报，2009（7）：65-69.

[12] 刘江涛，张波.小产权房的影响、产生根源与整治对策初探[J].中国房地产融，2008（3）：20-24.

[13] 丁璞.小产权房的问题及对策研究[D].重庆：西南大学，2009.