云南省农田水利建设的社会参与机制研究

殷梦 桂丽

【摘要】近几年来，由于云南省旱灾严重，目前财政支出已经不能满足农田水利建设现状的需要。为此，我省在鼓励吸引社会民间资本参与农村水利建设方面进行了多形式的探索，包括在统一规划的基础上，按照多筹多补、多干多补原则，加大“一事一议”财政奖补力度，充分调动农民兴修农田水利的积极性；但是，目前我省社会民间资本参与水利建设的比重还不大，形成政府主导、全社会参与的格局还需要社会民间资本的积极参与。进一步调动社会民间资本参与小型农田水利建设的积极性，要进一步优化投资环境，加大机制创新力度，吸引社会、民营企业投资水利建设；深化水利工程产权制度改革，放开经营权，盘活固定資产，向改革要动力、要活力；支持推行民办公助、公私合营（PPP）等新型水利项目融资模式，引导更多社会资金参与小型农田水利建设。

【关键词】农田水利建设 民办公助 PPP模式 社会资金

一、云南省吸引社会资金投资农田水利建设的必要性

（一）引进社会资本参与农田水利建设，可减轻政府投资农村公共服务的压力

在多元资金中做主流、最有潜力的显然是民间资本，一方面，我国民间资本确实很充裕，截至2013年11月末，我国各项人民币存款余额高达102.7万亿元，仅个人存款就高达45.2万亿元；另一方面，我国民间资本投资渠道不畅也是一个不争的事实，直接导致民间借贷高涨、跟风炒作盛行。如果能够真正释放民间资本强大的活力，农田水利建设的资金难题或许会迎刃而解。通过引进社会资本参与农田水利建设，可减轻政府投资农村公共服务的压力，为经济增长添加新的动力；政府购买公共服务，可用更少的成本向农民提供更多、更好的水利公共服务；通过市场配置资源，能进一步提高社会保护水资源、节约用水的意识，推进农业生态建设。农田水利建设事关国家长治久安，引导吸纳社会资金参与其中，需要科学的顶层设计，需要在改革实践中大胆创新，使之走上规范化、制度化、长效化轨道。

（二）云南省对农田水利建设的财政支出有限不能满足现状

进入21世纪，云南省旱灾愈加频繁和严重。云南省从2009年到2013年是史无前例的连年旱灾。首先，纵观云南省的历史，会发现这几年云南省持续干旱并非一件偶然事件，而是从明清开始，旱灾就逐年增加，专家们分析造成云南持续干旱的原因有大气环流异常、全球变暖等多种自然原因。无雨是造成旱灾的主要原因。但是客观的分析一下云南省目前的农田水利建设情况，会发现，云南各个地区的抗旱设施已经不配套，沟渠堵塞严重，甚至很多农村已经不存在沟渠，村民的饮水已经很困难，更谈不上灌溉农田，很多地方的农田只能荒废。大旱给云南农业生产造成了巨大损失。截止2010年4月15日，云南因旱灾造成的经济损失近达120亿元以上，农作物受灾严重。为此，云南省一直在加大对农田水利建设的财政支出。云南省农业厅2013年部门预算情况说明中，在农田水利上的支出已经到达12000万元，居各项支出中的第三位。但是，单靠加大财政支出来加强农田水利的建设远远不能满足现代农田水利设施建设的需求，再加之农田水利自身存在的一些客观原因，要想得到金融资金的支出尚需很长一段时间。这就使得社会资金投入农田水利建设显得至关重要。

二、建立农田水利社会投入稳定增长机制

要想让社会资金参与到农田水利建设中来，就必须得解决阻碍社会资本进入的障碍，但仅凭市场主体是无法解决政策、融资环境等问题的，需要政府考虑资本需求，从整体出发，搭建市场化平台，有效吸引民间资本的参与。农田水利建设是一个整体性、综合性很强的系统工程，应由政府建立投融资平台，积极吸引社会资金，投资农田水利。农田水利建设具有“投资大、周期长、收益慢且不确定、公益性强”的特征，尽管近几年以来，社会资本投资权益、保护环境已经取得了很大的进步，但是“谁投资、谁经营、谁占有、谁支配、谁收益”这一权责利“五统一”的投资原则仍然很难得到很好的贯彻，突出表现在投资经营契约的履行十分困难。一些地方的社会资金投资经营政策缺乏稳定性，甚至是说变就变，由此带来的社会民间资本投资风险损失往往得不到补偿，因此，迫切需要各地方政府增强政府契约意识。社会资本产权清晰，其投资主体具有自主经营、自负亏盈、自我约束的特征，能主动、敏感地接受市场机制的调节，并根据市场信号做出决策。只要是资本都是“逐利”的，民间资本也不例外。因此要重视社会资本的投资回报，不仅要保值，而且要增值。当社会资金投入后得到合理的回报，将鼓励更多的社会资本投入到农田水利建设当中，这样农田水利建设的投资良性循环也就形成了。

三、云南省吸引社会资金参与农田水利建设的具体措施

（一）建立水利投融资平台，为我省农田水利建设提供资金支持

投融资平台是指地方政府为弥补公益性和基础性建设资金缺口而成立的投融资公司。水利建设长期滞后，特别是水利建设具有突出的公益性、基础性、外部性、垄断性以及投资大、周期长等特点，平台建设已成为水利发展面临的十分紧迫的任务。当务之急，应该建立健全省级和州（市）水利投融资平台，通过政府注入资本金、划拨优良资产等方式做大国有水利投融资公司，提高投融资能力。完善水利工程供水价格机制，吸引社会各界、企业投资水利建设。鼓励农民自力更生、艰苦奋斗，在统一规划基础上，按照多筹多补、多干多补原则，加大“一事一议”财政奖补力度，充分调动农民兴修农田水利的积极性。

（二）民办公助模式建设农田水利

小型农田水利建设的民办公助就是以统一规划、尊重民意为前提，以财政补助为引导，以农民、农民专业合作组织、村组、职业农民等新型农业经营主体等为载体，将以前以政府主导的模式变为以政府引导的新型模式，变农民被动建设为主动建设，建设与管理并重，投资与投劳并举，这样既用活用好财政资金调动了农民群众的参与积极性，又妥善解决了小型农田水利设施保护的问题。民办公助模式要想取得成功，首先必须充分发挥公共财政的引导作用，让群众成为积极地参与者，通过资金的引导、项目的带动，有效的发挥公共财政的导向作用和农民的主体作用，大大激发农民、农民专业合作组织、村组、职业农民等新型农业经营主体开展农田水利工程的热情，广大群众由过去的政府要求干变成如今的农民主动请求干，政府的作用仅是提供资金补助和技术的指导，保证项目顺利的完成；其次还要注重舆论宣传，让群众成为“知情者”。为了激发广大农民群众支持和参与农田水利建设的热情，各市（州）水利部门要通过报纸、电视媒体、开通热线等方式积极宣传农田水利工程建设的重要作用和中央的一系列政策、措施和方针，使群众参与小型农田水利建设的积极性不断提高；再次就是要强化资金的管理，使群众成为“监管者”。按照有关规定，补助资金主要用于建设项目的材料费、设备费和施工机械作业费，不足部分由建设主体、受益农户自筹解决。补助项目的资金采用“先干后补”方式。待工程竣工验收合格后一次性拨付。项目的管理者接受群众的监督，确保资金使用的公开和透明，使之发挥最大效益。

（三）PPP融资模式建设农田水利

公私合营模式（PPP），以政府参与全过程经营的特点受到国内外的广泛关注。PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类。PPP模式的优点在于它将市场机制引进了基础设施的投融资中，特别对于农村小型水利建设项目，因其具有突出的公益性、基础性以及投资大、周期长等特点，若单靠政府投资并不能使之效益最大化，若靠私人全部出资，风险太大，社会资金不愿意进入，而农民自身根本无法承受巨大资金的压力。PPP模式有利于政府职能的转换，减轻财政负担，促进了投资主体的多元化，利用私营部门来为农田水利建设提供所需的资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制的改革。政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府部门和民营机构各自的优势，可以以最有效的方式来完成农田水利项目的建设。民间资本不愿意进入农田水利建设项目的一个重要的原因就是此项目的风险太大，收益不确定，这从根本上就是不符合民营资本的逐利的要求，但PPP模式能够合理分担风险，使项目各方主体的风险都相应的降至最低，从根本上提高了融资成功的可能性。

（四）加大一事一议财政奖补力度，充分调动农民兴修农田水利的积极性

所谓一事一议财政奖补，是指村民通过规范的“一事一议”筹资筹劳开展村内公益事业建设项目，政府采取以奖代补、民办公助的方式，给予适当财政奖补。2008年国务院农村综合改革小组、财政部、农业部出台了《关于开展村级公益事业一事一议财政奖补试点工作的通知》（国农改[2008]2号），选择黑龙江、河北、云南三省及其他省份部分地区开展了村级公益事業一事一议财政奖补试点工作。2009年又出台了《关于扩大村级公益事业建设一事一议财政奖补试点的通知》（国农改[2009]3号），将试点省份扩大到17个。将小型水利设施、村内道路、环卫设施、植树造林等村级公益事业纳入一事一议财政奖补范围。重点支持目前支农资金没有覆盖的村内水渠、堰塘、桥涵、机电井、小型提灌或排灌站等小型水利设施建设。开展一事一议财政奖补试点，一要尊重农民主体地位，调动农民参与积极性，坚持农民自愿，量力而行，妥善处理调动农民积极性和减轻农民负担的关系。二要规范议事程序，健全各项制度，确保议事和审批过程、政府奖补项目的申报、资金和劳务的使用管理透明、公开。三是加大一事一议财政奖补力度。我省要调整财政支出结构，增加农田水利一事一议财政奖补资金的投入，并纳入年度预算。倡导社会捐资赞助，鼓励集体经济投入，引导村民筹资筹劳。

参考文献

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基金项目：2012年度云南省哲学社会科学规划项目《云南省农田水利建设多元化投入机制研究》阶段性成果，项目编号：YB2012022。

作者简介：殷梦（1990-），女，云南临沧人，云南师范大学经济与管理学院研究生；桂丽（1973-），女，云南个旧人，云南师范大学经济与管理学院副教授，硕士生导师，主要研究方向为农村经济。