主要污染物总量减排工作调研报告

万志勇

【摘 要】改革开放以来，随着经济社会的发展，导致资源能耗持续增长，环境污染日趋严重。本文就主要污染物总量减排工作进行了调研，对存在的问题进行了分析并给出了对策建议。

【关键词】污染物总量；减排；调研报告

一、基本概念

污染物总量控制是指将某一个控制区域如行政区域、流域、环境功能区等作为一个完整的系统，按规定措施将排入这一区域的污染物总量，在一定时间段控制在一定数量之内，以满足环境质量和环境管理要求的管理手段。

主要污染物总量是指“十一五”期间实施排放总量控制的两项污染物，即化学需氧量（COD）和二氧化硫（SO2）的排放总量（“十二五”期间，新增氨氮、氮氧化物两项主要污染物），包括工业源和生活源污染物排放量（不含面源）。

二、工作背景

改革开放以来，我国粗放型经济增长方式，导致资源能耗持续增长，严重的环境污染趋势难以改变。同时，由于投入不足、治理工程滞后等多种原因，导致污染治理的速度远远赶不上环境破坏的速度。

2006年，《国民经济和社会发展第十一个五年计划（2006-2010年）规划纲要）》提出了22项量化指标。其中“十一五”期间，主要污染物二氧化硫和化学需氧量排放总量在2005年的基础之上减少10%。是“十一五”社会经济发展的约束性指标之一，是一条不可逾越的“红线”。

2007年，国务院召开了全国节能减排工作电视电话会议，印发了《节能减排综合性工作方案》，批转了《节能减排统计监测及考核实施方案和办法》，印发了《主要污染物总量减排计划编制指南（试行）》、《“十一五”主要污染物總量减排核查办法（试行）》、《主要污染物总量减排核算细则（试行）》，建立了减排计划的审核与备案、减排工程的现场核查、季度调度、预警以及减排数据的会审、考核、发布等管理制度。

2010年，全国化学需氧量排放总量1238.1万吨，比2009年下降3.09%；二氧化硫排放总量2185.1万吨，比2009年下降1.32%。与2005年相比，化学需氧量和二氧化硫排放总量分别下降12.45%和14.29%，均超额完成10%的减排任务。

2011年，为贯彻落实《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，国务院下发了《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》（国发[2011]26号）、《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发[2011]35号）文件。“十二五”期间，我国主要污染物减排指标由两项增加到四项，增加了氨氮和氮氧化物，减排领域由工业和城镇扩展到交通和农村。要实现主要污染物较“十一五”末（2010年）减排8%至10%的目标，既要消化污染增量，又要削减污染存量。由此可见，我国主要污染物减排任务十分艰巨，环境污染依然严重。

三、存在问题及分析

污染减排是调整经济结构、转变发展方式、改善民生的重要抓手，是改善环境质量、解决区域性环境问题的重要手段。“十一五”期间，通过主要污染物总量减排工作的推进，环境质量有所改善，污染趋势得到一定程度的缓解。但在当前快速的社会经济快速发展的形势下，主要污染物总量减排方面依然存在诸多关系需要厘清。

（一）社会经济发展与环境保护的关系。2005-2011年，我国GDP平均增长率为10.96%，中国经济以两位数的增长速度前所未有地发展，但是工业化和城市化的迅速增长需要投入数量惊人的能源，其来源主要是煤炭，一种最现成、也是最容易造成污染的能源。没有哪个国家能在崛起为经济大国的同时不造成严重的环境破坏，这些环境问题将需要几十年时间和大量人力、物力、财力才能加以治理。古今中外，概莫能外。在一些国家被认为是灾难性的环境问题，目前在中国变得相当普遍：中国气象局的数据显示，今年以来，全国平均雾霾天数为52年来之最。

在面临社会经济发展与环境污染的双重“紧箍咒”下，十八大报告提出，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，大力推进生态文明建设。可以说，主要污染物总量减排作为社会经济发展的重要抓手是“生逢其时”，在现阶段必须常抓不懈。

（二）中央与地方的关系。不管是《国民经济和社会发展第十一个五年计划规划纲要）》还是《国民经济和社会发展第十二个五年计划规划纲要）》，在国家层面，已将主要污染物总量控制作为一项“约束性”指标，一条不可逾越的“红线”，明确要求政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。

在部分地方，对国家和省实施的减排政策和本地区减排面临的严峻形势认识不到位，重经济增长、轻污染减排的思想还没有得到根本性的扭转。无论是地方政府还是企业，把主要污染物总量减排当作是一项任务来完成，而没有看成是经济转型、企业升级、技术创新、效益提升的机遇。结果，在实现总量减排目标过程中，都是被动地采取措施，被动地控制污染排放，被动地节约消耗。因此，从企业、产品、技术等层面都没有取得新的突破，新的改进。

（三）近期与远期的关系。实施完今年减排项目，不知明年减排项目在哪里，重视近期，忽略远期现象严重。从国民经济发展纲要可以看出，主要污染物总量减排工作是一项长远而系统性的工作，只有统筹规划，合理布局，才能胜券在握。项目实施一个算一个，总量减排工作过完一年算一年，最终总量减排工作只能是走进死胡同。

（四）环保与其他部门的关系。目前在总量减排工作中还存在环保系统“单打独斗”现象，与发改、工信、建设、农业、统计、工商、安监、国土等部门的工作制度和工作机制，还需要进一步完善。部分地区政府对总量减排工作的目标考核任务只针对环保局，导致相关部门配合力度不够，减排难度增大。

如果将比总量减排工作比作一场竞赛的话，环保部门即是运动员，又是裁判员。这样一场竞赛的公信力和公平性恐怕难以保证。对基层环保部门而言，权利非常有限，重点项目推动难，责任却非常重大，总量减排实效及基层环保部门的尊严都难以体现。

在总量减排工作中，环保部门应该起到的是“裁判员”及“比赛组织者”的作用，制定总量减排计划、组织减排项目申报、落实总量减排考核。政府作为权利拥有者应该是比赛真正的参与者。

（五）管理与技术的关系。目前，总量减排工作过分强调技术，忽视了管理的重要性。《“十二五”主要污染物 总量减排核算细则》、《“十一五”主要污染物 总量减排核算细则》内容晦涩难懂，技术性及专业型过强，阅读性及操作性太弱。核查核算表需要填报的内容有上百项，总量减排台账内容多达到几百页。参与每年核查核算会议的大都是专业技术人员及行业专家，管理层面的人员少之又少。

部分地区工业企业发展不平衡。有的污染治理起步较早，绝大多数企业已经建成污染治理设施，工业减排的空间非常小，工业治理对总量减排的支撑力度也越来越小。有的污染治理起点低，污染设施落后，但总量减排潜力就相对较大。针对发展快的地区，可通过加强培训，提高技术人员水平，达到提高处理设施稳定性及处理效率。而相对发展慢的地区，依靠技术的力量是远远不够的，如在污染治理和淘汰落后产能方面，上级财政安排的补助和引导资金较少，与减排任务还不相适应，未能有效带动地方和社会资金投入污染减排，正所谓“巧妇难为无米之炊”，即使投入再多的技术人员，收效甚微。