现代大学制度中的协商民主理念

陈舒颜

(福建师范大学 发展规划处，福建 福州 350117)

中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对我国新时期全面深化改革作出了一系列重要部署。一段时期以来，我国高等教育管理还处于“一管就死，一放就乱”的状态，行政权力与学术权力边界不够清晰，决策科学化、民主化程度比较低，监督机制还不健全，一个重要的原因就是高校治理制度不完善。为此，《决定》在深化教育领域综合改革方面提出了落实和扩大高校办学自主权的方针，同时要求完善高校内部治理结构。

“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”[1]。协商民主对于高校完善内部治理结构、建立现代大学制度具有重大意义。本文尝试将协商民主理论与当今中国高等教育改革实践相结合，探究协商民主在建立现代大学制度中的理论价值和实践价值，确立高校协商民主管理模式的建构内容，以期能够推进现代大学制度建设进程，奠定高校民主管理、科学管理、和谐管理的制度基础。

一、协商民主是社会主义民主的有机组成部分

(一)协商民主的历史渊源和理论背景

协商民主(Deliberative democracy)，即“由自由和平等的公民通过公共协商进行决策，代表了民主理论一个极为重要的发展”[2]。协商民主理念源于古希腊，城邦中的男性公民经常在广场等公共场合举行公众集会，平等和自由地商议和决策公共事务，代表不同群体、不同利益的参与者就共同关注的公共事务平等地表达各自的利益诉求，在通过充分地论辩、协商之后，以理解、妥协的方式产生彼此能够接受的共同政策。协商民主被认为是代议制民主(Representative democracy)的重要补充，是一种注重决策过程的柔性的公共协商机制，西方资产阶级革命以来，协商民主一度被冷落，随着现代社会的多元化发展，人们意识到这种民主理念有其独特优势，协商民主理念被重新重视起来。

20世纪中叶，欧美学术界针对代议民主日益明显的缺陷，复兴了古希腊的民主精神，重新提出了协商民主的概念。最初协商民主理念主要应用于乡镇管理、校园管理、社区管理、NGO管理等层面的决策活动，与一般民生紧密相关，但并没有上升到国家政治生活层面。因为协商民主参与面广，操作较为复杂，决策过程长，因此并不适应所有的管理决策需要，正如古希腊协商民主只适合数万人口的城邦管理，代议民主在现代国家宏观管理中的优势是无法取代的。但是，因为协商民主重视充分参与而不是简单介入，重视过程论辩而不是结果表决，重视取得共识而不是仅仅摆出分歧，因此它构成了对代议民主的必要补充。半个多世纪以来，协商民主理论成为“当代西方民主理论发展的最重要成果之一，也是当代西方国家最重要的政治发展之一”[3]。

正因为“减少因利益矛盾而引起的不当竞争、对抗和排斥”是协商民主的主要优点[4]，发展和完善协商民主，既可以有效避免出现西方式“选举——票决”(Ballot and Election)式民主的困境，也为发展和完善社会主义民主提供了很好的思路。

(二)改革开放以来党中央对协商民主的高度重视

新中国成立后，以中国人民政治协商会议为载体，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建立起来，协商民主事实上成为人大和政协议事方式的理论支撑，但相关制度形式在实践中却走了不少弯路。改革开放以来，中共中央在总结新中国成立以来政治体制、制度出现的问题和政治改革实践的基础上，相继出台了一系列重要的文献，突出了对协商民主的重视。

1987年10月党的十三大以来报告专门提出了健全政治协商制度的问题，此后历次大会报告都将发展和完善协商民主作为政治体制改革的重要内容，虽然在表述上有“政治协商制度”、“协商对话制度”、“协商议事制度”、“协商民主制度”等变化[5]，总的趋势不断肯定和强化了协商民主的理念。此外，中共中央还通过其他文献对协商民主的范畴、作用、以及路径设计等，进行了深入的探讨和系统的阐述。如2006年2月，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》正式提出并科学论述了中国特色社会主义民主有“选举”和“协商”两种主要形式，第一次以中共中央的文件确立了我国协商民主的政治地位[6]。又如2007年11月，《中国的政党制度》以政府白皮书的形式肯定了协商民主与选举民主的结合，“拓展了社会主义民主的深度和广度，是中国社会主义民主的重要特征”[7]。

十八大报告指出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，要求“健全社会主义协商民主制度”[8]。2013年11月，习近平同志就《决定》向十八届三中全会作说明时指出，协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，要把协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革重要内容[9]。高等教育改革是全面深化改革过程中的重要一环，作为事业单位的大学组织是基层民主实践的重要平台，现代大学制度建设，应该引入协商民主的理念和制度，拓宽和完善大学组织的民主建设，推进现代大学制度的确立。

二、现代大学制度中协商民主的锲入

(一)建立现代大学制度的重要意义

现代大学制度体现和规定了一所大学的内部治理结构，是现代大学的行为准则和发展改革的源动力。我国要建设高水平大学，就必须立足于现实国情，建立具有中国特色的、符合国际高等教育发展趋势的现代大学制度。

首先，建立现代大学制度是遵循现代高等教育发展规律的必经之路。从国外知名大学的办学实践来看，各高校的制度虽然因为国情、校情的不同而各具特色，但其核心、本质的精神都是一致的——以制度治校。西方一些知名大学从近代以来开始了办学制度化进程，建立了包括学分制、选修制、导师制等在内的一系列制度，为现代大学制度的形成奠定了坚实的基石。良好的内部治理结构能够最充分地激发高校中各个主体的活力、创造力，凝聚发展动力、向心力。现代大学制度的确立不仅使这些学校取得了举世闻名的发展成就，确立了国际一流学府的办学地位，奠定了持续发展的强大竞争力。

其次，建立现代大学制度是推动高等教育内涵式发展的必然选择。1999年高校扩招以后，我国高等教育进入了规模扩张时期，经过十多年的外延式发展，今后亟需向内涵式发展转变，走质量提升的发展道路。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《中长期教育规划纲要》)发布，从国家层面对现代大学制度进行了统一的决策、部署和指导，现代大学制度的构建不再仅仅依靠各高校自行摸索，而是成为了国家高等教育“十大改革试点”之一。2013年8月，教育部直属高校工作咨询委员会以“深化高等教育改革，建设现代大学制度”为主题召开全体会议，大会要求“加快完善高校内部治理结构，形成多种机制良性配套、有效运行的格局”[10]，为各高校加快现代大学制度建设、深化高校内部治理制度改革、推进高等教育内涵式发展提供有力的制度保障。

(二)协商民主原则是现代大学制度的重要特征

大学制度是一所大学办学的行为准则，现代大学制度在我国高等教育改革发展中具有基础性和关键性的作用。现行《高等教育法》第十一条明确规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”[11]第三十九条至第四十三条规定了高校民主管理各项制度，包括高校党委领导下的党组系统、以校长为首的行政系统以及教代会、教授委员会(学术委员会)等其他民主形式。现代大学制度离不开科学、民主、和谐的管理模式和决策过程，这就必须满足以下特征:

第一，管理参与者具有广泛性和平等性。在现代大学制度下，高校各类行为主体都应该有机会参与学校管理，校领导、专任教师、普通行政干部、教辅科辅人员、工勤人员等在高校管理架构处于不同位置，承担不同责任，享受不同待遇，彼此间既存在共同的利益，又存有一定的利益差异。任何一项管理决策，都将涉及某类学校成员的利益，因此必须保证相关利益人的充分知情权，并通过某种顶层设计让他们参与管理过程。参与者具有广泛性和平等性是协商民主的特征之一，也是现代大学管理的要求。

第二，决策过程具有充分性和论辩性(Argumentative)。在现代大学制度下，管理包含了多层次决策环节，决策的方式除了注重结果的表决(票决)之外，还有强调过程的论辩协商。论辩的作用在于使不同管理主体充分表达观点，既要避免论辩言辞的偏执性、又要减少个人理性的有限性，从而达成一种妥协、折衷、以期能够满足各方诉求的公共理性。协商民主的优点就是决策过程具有充分性和论辩性，这是一种“直接民主”(Direct democracy)，是代议民主无法替代的，现代大学管理要注重协商过程，让各方充分论辩、表达诉求。

第三，决策结果具有权威性和有效性。在现代大学制度下，学校重大事务不能仅仅是党委常委会、校长办公会的小范围管理者参与决策。当前，包括高校在内的不少党政机关、企事业单位都一定程度存在“小事开大会，大事开小会”的现象，高校中教代会、学术委员会等组织通过协商民主产生的结论、决定，不能仅仅是建议性的、参考性的，也不能石沉大海，杳无音讯。协商过程中的各种观点必须在学校重大决策中有所体现、有所回应。即使是最终没有被采纳的提案和报告，也应该向有关协商机构及其成员做出必要合理的解释，以期取得谅解和进一步协商。能够鼓舞与激励广大教职员工参与管理，是现代大写制度民主管理模式的标准之一。

三、充分发挥协商民主作用，加快建设现代大学制度

要以建立现代大学制度为目标，以更大决心和勇气深化管理体制改革，着力提升管理过程的科学、民主、和谐。具体应从以下几个方面切实发挥协商民主的优越性，增强建设高水平大学的后劲和活力。

(一)完善以大学章程为核心的顶层设计

《中长期教育规划纲要》明确要求“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”[12]。大学章程(University Prospectus)的建设是作为顶层设计的现代大学制度的核心框架。作为现代大学的核心制度构成，现代大学的章程建设应充分体现民主协商的制度内涵。

首先，大学章程的制定过程应体现协商民主的精神。大学章程的制定，应结合我国的特殊国情、高等教育发展总体水平以及各高校已有的办学实践，经过充分的协商民主过程和决策，将“治校之宪法”科学化、规范化、系统化。讨论与制定大学章程，应作为高等学校管理模式贯彻协商民主原则的一种重要实践方式和一个重要实践过程。章程的制定应通过校内教代会、学术委员会等多种渠道充分协商，协商过程应充满“讨价还价”和“争锋相对”，再力争达成共识，并进一步形成协议或决定。例如校院两级权力关系的界定、党政系统职能的分工，就应该体现协商民主的博弈过程；章程的核定以及生效，同样也应该是高校与教育部或省政府等主管部门间经过协商民主、最终达成共识的过程。

其次，大学章程的制度设计应体现协商民主的精神。大学章程作为“大学的宪法”，赋予了大学自主办学治学、开展民主管理、落实教育科研服务职能等权利，可以看作国家法律法规的“下位法”，同时又是学校规章制度“上位法”。建设现代大学制度，关键在于树立“依法治校”的理念，以章程作为法律、法规的一种形式规范和约束大学内部行为，推动大学管理真正走向民主化、科学化和制度化。大学章程应有利于保障和落实落实高校、校内院系的办学自主权、形成“管办分离”的新型高等教育管理体制；应有利于完善高校内部治理结构，将办学理念、办学特色、目标任务等真正落实在学校制度层面，贯彻于学校中长期发展规划之中。

(二)完善以教职工代表大会为主体的管理平台

教职工代表大会是教职工参与民主管理、民主监督的现有主要形式之一，也是高校协商民主的主要形式和途径之一。《高等教育法》等法律法规对教代会的地位、作用有明确的规定。2011年11月教育部第32号令发布了《学校教职工代表大会规定》，保障了“教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式”[13]，这表明以教代会为代表的现代大学管理体制改革有了进一步发展，这是现代学校制度的建立和完善迈出的重要一步。从教代会的制度设计来看，其运行路径充分体现了协商民主的优势和特质，契合了进一步落实高校民主管理的改革趋势，完善以教职工代表大会为主体的管理平台，可以为协商民主的实践提供的有效的实践平台。

首先，教代会应实现专任教师与行政人员的充分沟通。有研究者认为，大学专任教师和行政人员之间在决策过程中有着天然的“文化冲突”[14]。缓解这种冲突，不能单纯依靠权责划分，而要充分增进双方的沟通和互动。当前我国大学管理困境中亟待改进的问题是增进专任教师的充分参与，教代会除了通过强化教师在决策过程中制度化的权力外，还应通过协商民主的模式建立教师和行政人员之间的沟通互动机制。协商民主理论为完善教代会职能、改进大学管理提供了新的思路，论辩过程的公开性和利益理性的共识性有助于缓解冲突，实现和谐管理。

其次，要保证教代会决议的效力。协商民主的决策机制能够为的教代会和学校党委常委会、校长办公会之间的职权冲突起到缓冲作用，目前教代会决议对于学校管理层仅仅起到参考作用，后者拥有最终裁量权，但教代会决议的约束力必须逐渐增强，才符合现代大学制度的发展趋势。教代会决议效力的逐渐增强，能够对学校管理层决策产生有效的纠错能力、监督能力，并有力地主张和维护广大教职工的民主权益，激发他们参与管理的积极性。此外，教代会的民主权益还应该有救济途径，目前只有主客体模糊的行政救济，而司法救济途径还有待进一步探索。

(三)完善以学术委员会为重点的分权机制

大学不仅仅是一个教学机构，也是一个研究机构，大学的内涵发展、质量提升与其学术水准紧密相关。对于高水平大学而言，办学各项活动都应以学术为主导，教授不仅是学术研究工作的主要承担者，还是教师队伍的骨干及核心，理应成为学校决策的参与者和学校行政工作的监督者。《中长期教育规划纲要》把推进教授治学确定为建设现代大学制度的重要内容，要求探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的积极作用，完善学术委员会(教授委员会)的体制机制，是建设现代大学制度的题中之义。

首先，学术权力的地位应得到有效保障。“教授治学”是现代大学的管理原则之一，主要表现在从事教学、开展研究、参与决策三个方面行使学术权力。高校学术委员会(教授委员会)就是国家法律规定和支持的“教授治学”组织，是决策性协商民主机构之一。虽然《高等教育法》将“审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学成果”[11]等权力赋予学术委员会，但现实中学术委员会常常受到大学行政的过度干预和控制，这使得体现“自主办学、教授治学”的民主协商机构变成了行政权力的附庸。今后大学行政要适当退出学术委员会的运行，让学术权力这正发挥力量，实现教授治学。完善学术委员会职能必须以协商民主制度为主线，使教授治学的原则得到有力保障。

其次，学术权力和行政权力应有明显的边界。当前高校中一部分教师为了顺利拿课题、报项目，热衷谋求行政权力，戴上“官帽子”的专家教授又被各种行政事务缠身，无暇专心从事科研工作，造成专业人才的浪费。这种现象一定程度上反映了在高校学术权力和行政权力区分不清的现象，而且往往是行政权力压制和替代学术权力。行政与学术的矛盾是大学治理中一个普遍性的问题，明晰和完善学术委员会职能是解决这个矛盾的钥匙之一。一方面，要明确学术委员会是学校最高的学术审议、评定、咨询机构，成员以无行政职务的教授为主，进一步扩大在学科建设、专业设置、学术资源分配、学位评定等方面的权力；另一方面，校院两级党政主要负责人也不得担任委员会主任，保证学术权力与行政权力显著区分。只有对权力边界进行清晰的界定，才有利于发挥学术权力和行政权力最大合力，提升学校管理效率。

社会成员有序的政治参与使一个国家的长治久安、稳定和谐的保证。管理一所大学也离不开包括协商民主在内的决策模式，充分调动广大教职员工的积极性和创造性，保障其在管理过程中的参与权、决策权，才能“确保决策的民主化、科学化，避免和防止学校管理行政化、官僚化”[15]。在当前全面深化改革的形势下，协商民主具有其特有优势，对于完善大学治理、推进基层民主建设来说，协商民主在建设现代大学制度的探索和实践中是一个有生命力的变革方向。

[1] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M]. 北京: 人民出版社， 2013: 5.

[2] (美)登特里维斯. 作为公共协商的民主: 新的视角[M]. 北京: 中央编译出版社，2006: 1.

[3] (美)詹姆斯·博曼， 威廉·雷吉主编. 协商民主: 论理性与政治[M]. 中央编译出版社， 2006: 1.

[4] 房宁. 协商民主是我国民主政治发展的重要形式[EB/OL]. http://npc.people.com.cn/GB/14841/53042/10711911.html. 2010-01-06.

[5] 人民网. 中国共产党历次全国代表大会数据库[DB/OL]. http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/index. html. 2013-03-01.

[6] 中共中央关于加强人民政协工作的意见(摘要)[M]. 北京: 人民出版社， 2006: 3.

[7] 国务院新闻办公室. 中国的政党制度[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2007-11/15/content_708239.htm. 2007-11-15.

[8] 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[M]. 北京: 人民出版社， 2012: 9.

[9] 习近平. 把协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革重要内容[EB/OL]. http://politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559631. html. 2013-11-15.

[10] 唐景莉， 梁杰. 加快建设中国特色现代大学制度——教育部直属高校工作咨询委员会第二十三次全体会议侧记[N]. 中国教育报， 2013-08-26: 1.

[11] 法律出版社. 中华人民共和国高等教育法[M]. 北京: 法律出版社， 2002: 7.

[12] 法律出版社. 国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年) [M]. 北京: 人民出版社， 2010: 8.

[13] 袁贵仁. 学校教职工代表大会规定[Z]. 教育部令第32号， 2011-12-08.

[14] 郭卉. 如何增进教师参与大学治理——基于协商民主理论的探索[J]. 高等教育研究， 2012， 33(12): 26.

[15] 黄汉升. 理清办学思路建立促进和保障科学发展新机制[J]. 中国高等教育， 2009(12): 30.