公助民办：高等教育举办体制的理性选择

安世遨

(贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025)

如何举办高等教育是高等教育中的前提性问题，它从根本上规制着高等教育的存在状态、管理体制和运行方式，是高等教育中的重大理论问题和实践问题。高等教育举办规律正是对如何举办高等教育问题的科学回答，研究高等教育规律就是要理清高等教育举办中涉及的重大理论问题，探索与高等教育自身逻辑相适应的合理的体制机制，促进高等教育实践的科学运行和发展。

一、政府、高校与社会的关系：高等教育举办机制的前提考量

高等教育应如何举办，采用什么样的举办机制，有其内在的必然逻辑。这种逻辑存在于政府、高校与社会的关系之中。一种合理的高等教育举办机制只存在于一种合理的政府、高校与社会之间的关系之中。探讨高等教育举办问题，必须首先澄清政府、高校与社会之间的合理关系。

政府与高校的关系是影响高等教育举办机制的主要因素。政府和高校是两种不同的社会组织，遵循不同的规则，承担不同的社会角色。“政府是一种政治组织，高校是一种学术机构。这两类组织是平等的，且都有自己的运行规则，分别遵循‘以力为中心’和‘以理为中心’的规则运行。”[1]政府承担国家行政权力，管理社会公共事务。高校从事高等教育，开展学术研究和人才培养活动。政府有依法管理和发展高等教育的权力、责任和义务，高等教育则要为政府培养人才，并通过批判和咨询功能，促进和引领政府发展。政府与高校之间是互不隶属的平等平行关系。高校绝不是政府的附属机构，它是相对独立的学术组织，坚持学术自由和大学自治原则。政府也绝非凌驾于高校之上，政府管理高校只是履行法定职责，必须依法进行，而且必须遵循教育规律，决不应随意干预高校自治事务。认清和确立政府与高校之间的平行互动关系，是合理确定高等教育举办机制的关键环节。

高校与社会的关系是形成高等教育举办机制的核心要素。高校是高等教育的主体机构，高校与社会的关系是高等教育与社会关系的体现。高等教育作为一种社会建制，来源于社会，成长于社会。社会为高等教育提供生存之所、成长环境和发展动力。人类社会的生存、发展需要是高等教育的原始动力。一定社会的生产生活状况决定高等教育的形式和内容。高等教育又通过自己的知识、技术和文化服务、促进和引领社会发展。因此，高等教育与社会之间的存在着相生相赖关系。尤其在现代社会，高等教育已成为社会的“轴心机构”，成为社会进步的“发动机”和“加油站”。随着知识经济时代的到来，高等教育与社会之间的这种相生相赖关系愈发突出和显现。比较而言，高等教育与社会的关系更加直接和密切，高等教育举办机制应奠基于社会机制之中。

政府与社会的关系是确立高等教育举办机制的基本前提。在我国，由于长期受到高度计划经济的影响，政府与社会关系至今都未能实现正常化，处于一种“强政府，弱社会”、“全能政府，低能社会”的扭曲状态。政府权力无限延伸，社会处于政府的全面控制之下，政府无所不能，无所不为，完全压制了社会的功能与发展空间，政府与社会之间形成一种单一的纵向控制关系。改革和发展的取向应是形成“小政府，大社会”、“有限政府，无限社会”的格局，从政府对社会的纵向控制，走向二者的横向互动。“政府与社会的合理关系的基本定位不应是纵向控制，而应是横向互动。从纵向关系转变为横向关系，这首先意味着政府与社会之间的关系应建立在平等的基础上。政府不再高高在上，不应以国家的名义淹没社会和公民个人的利益要求。”建构这一平等的横向互动关系的前提“是一个外在于政府的、自主强大的民间组织系统的存在。”[2]这就是市民社会的发展和壮大。“市民社会的各部分通过市场互动自我建设、自我协调、自我联系和自我整合，达成一个有组织的公共体系，即一个制度化的社会自治领域。”[2]77只有这样，才能形成一个合理正常的政府与社会的关系，从而为一个合理的政府与高校的关系以及高校与社会的关系奠定稳固的基础。只有在这一稳固的基础上，一个合理的高等教育举办机制才有可能。

二、公助民办：高等教育举办体制的应然选择

公立和民办是两种基本的高等教育举办方式。所谓公立是指由政府举办或创立高等教育机构，而民办则是指由非政府的社会力量，包括社会组织、社会团体、公民个人及国外人士等依法举办或创立高等教育机构。民办高等教育又称为私立高等教育。公立高等教育的优势在于能够通过政府提供充足的经费保障，但其根本问题在于容易导致政府直接干预高校事务，排斥、阻碍和不利于社会参与高等教育的治理和投资，使高等教育举办主体单一化。而民办高等教育则有利于充分调动各种社会力量与资金来发展高等教育，实现高等教育举办主体的多元化。但是民办高等教育如果没有政府资金与政策的支持也无法做大做强。公立和民办作为高等教育举办方式的两种基本形式具有各自的优势，二者缺一不可。高等教育举办体制问题，实际就是公立与民办两种机制之间关系的协调与合理匹配问题。

公助民办是高等教育举办体制合理化的应然选择。首先，政府具有发展高等教育的责任与义务。政府的职责与任务就应是竭尽所能地为高等教育的发展提供立法、政策、经费与环境的支持和保障。只要是依法举办的高校，不论其是公立还是民办，政府都应给予同等重视和支持，都应提供相应的经费支持，而不应加以任何限制和歧视。其次，高等教育应奠基于社会而不是政府，这是从政府、高校与社会三者之间的应然关系中得出的基本结论。高等教育遵循社会的自组织机制，而与行政逻辑相背离。高等教育如果奠基于政府，必定受政府行为的驱使，成为政府的附属。高等教育只有筑基于社会，才能获得深厚的源泉和动力。第三，公立与民办两种机制之间关系应是一种公助民办的关系。所谓公助民办，是指政府资助和支持的以民办机制为主导的高等教育举办体制。“公助”恰当地反映了高校与政府之间的关系，“民办”则合理地顺应了高校与社会之间的关系。“公助民办”客观、科学地体现了政府、高校与社会三者之间的内在关系和要求。“公助民办”有利于合理界定政府在高等教育中的角色和定位，切实、有效地规避高等教育的行政化。第四，“公助民办”符合高等教育自治的内在逻辑和规律。民办机制是法律框架下的一种自治机制。高等教育自治只有在民办机制下才能得到真正实现，政府主导必然破坏高等教育自治，从而危及高等教育的核心价值。确立政府支持的辅助地位，实际是划定了政府行为的边界，有利于防止政府在高等教育中的不当行为。最后，“公助民办”是促进高等教育繁荣发展的体制机制保证。尽管政府的力量威力无穷，但也正是因为如此，它才常常为所欲为。因此，政府的行为永远都应有一个限度，而只有社会力量才是无所穷尽的。“公助民办”是与现代“小政府、大社会”的发展理念与趋势相一致的。它能够极大地释放社会的活力和动力，有效地调动各种社会力量与因素，实现政府与社会力量之间的优化配置和最佳组合，促进高等教育的繁荣发展。战国时期齐国的稷下学宫正是一个“公助民办”成功的典范。稷下学宫是一所由官家兴办，而由民间学界主持和主导的名副其实的高等学府。“齐国统治者只是为稷下的学术活动创造了物质条件，各家各派在学术上的发展则都是自己的事。正因为学派自主，才会有百家之学的存在”。齐国统治者的措施“保证了稷下各家各派在学术和教学活动中的私学性质”，“正是因为稷下学宫在学术上的私学性质，才保证了它在学术上的繁荣。”[3]可以说，稷下学宫正是国家扶持资助社会学术力量发挥到极至的一个范本。

三、几个条件：我国高等教育走向公助民办体制的必要补充

从政府、高校与社会三者之间的应然关系和高等教育运行发展的内在逻辑都可以得出高等教育举办体制应是公助民办体制的结论。但是在我国，现实情况却与此相反。由于高度集中的计划经济和中央集权的政治体制的长期影响，政府全面控制和干预高等教育，政府举办高等教育并主导其管理运行的单一化体制还未得到根本改变，非政府的社会力量举办高等教育还受到诸多的限制和歧视，民办高等教育的地位和实力都还极端脆弱。但是，无论从世界各国高等教育的发展历史，还是从高等教育自身的发展规律看以及从我国高等教育改革的实践历程看，我国高等教育从单一的政府主导走向公助民办的多元化体制的趋势已不可逆转。顺应和把握这一趋势，在我国施行公助民办的高等教育举办体制还必须具备一些必要的补充条件。

首先，大力培育和发展教育中介组织。教育中介组织，又称“中介团体”(Intermediary Body)或“缓冲组织”(Buffer Organization)，是指介于政府和高校之间的由学术专业人员组成并具有协调功能的团体或组织。在公助民办体制下，政府从直接控制和干预高校事务中退出，而只从事拨款资助、依法管理、政策服务等方面的辅助支持工作，高校则享有高度的自治，这时就必须在政府和高校之间加入一个教育中介组织来承担高等教育的评价、咨询功能，一方面为政府管理和行为如拨款等提供客观中立性的参考依据，避免政府既做运动员，又做裁判员；另一方面又可通过做出第三方的独立的专业性评价和鉴定，引导高等教育发展；还可以为社会力量办学提供专业咨询和服务。教育中介组织是教育民办题中应有之义。大力培育和发展教育中介组织是改革和完善我国高等教育举办体制的基础性环节，是促进我国高等教育良性运行和发展的重要保证。

其次，部分公立高校转制。日本学者马越彻教授按公立高等教育和私立高等教育在整个高等教育中所占比例的不同，把亚洲各国的高等教育分成私立边缘型、私立补充型和私立为主型三类，并指出，在高等教育规模扩大的过程中，私立边缘型会向私立补充型过渡，私立补充型则又会继续向私立为主型过渡。1952年后，我国高等教育由于计划经济体制的原因，成为公立高等教育的一统天下。改革开放以来，民办高等教育得以恢复和发展，但在数量、规模、办学层次、实力水平等方面均还无法与公立高等教育相比，仍处在高等教育的边缘地带。所以马越彻教授把我国目前的高等教育举办主体多元化结构形态划分在“私立边缘型”之中。[4]到2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》已明确提出，“健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体，全社会积极参与，公办教育和民办教育共同发展的格局。”从这一发展历程已能清晰地窥见我国高等教育举办体制沿着马越彻教授提出的路径演变发展的趋势。当然毫无疑问，当前我国公立高等教育仍然在高等教育结构占据着绝对优势和垄断地位，要顺应高等教育举办体制的发展趋势，直到达到和实现“公助民办”的理想体制，一个基本的前提和必要的条件就是部分公立高校的转制，就是要将相当数量的公立高校从国有公办体制转变为国有民办、托管民办、民有民办、股份合办等体制形式。高职院校、新建地(州、市)本科院校完全可以率先转制，而后循序渐进不断推进。这是改革我国公立高等教育的诸多弊端，实现我国高等教育更大发展的必由之路。

第三，大力提倡和推行教育家办学。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》指出，要“创造有利条件，鼓励教师和校长在实践中大胆探索，创新教育思想、教育模式和教育方法，形成教学特色和办学风格，造就一批教育家，倡导教育家办学。”何谓教育家？我国的《教育大辞典》把教育家定义为：“在教育思想、理想或实践上有创见、有贡献、有影响的杰出人物。”总的而言，我们认为教育家应具备四个方面的特质：一是具有独特的教育思想和理念，二是懂得教育规律，三是具有长期矢志不渝的教育实践追求，四是在长期教育实践中产生了较好的造诣、成就和影响。教育家办学的实质是按教育规律办学。教育家是教育规律的研究者、实践者和维护者。按照教育规律办学只有通过教育家办学才能得到完满实现，因为教育家是教育真理与理性的代表，具有教育的情怀和对教育的忠贞。教育家办学与民办教育机制之间具有共生同构关系。民办教育是教育家成长的摇篮，教育家是民办教育发展的中流砥柱。高等教育公助民办体制需要千千万万的教育家。教育家办学是教育本义的理性回归，是教育发展的理想境界。倡导和推行教育家办学是一个长期的不断累积的发展过程，我们任重而道远。

[1] 周江林．理论视角和理想模型——政府与高校关系研究的分析[J]．大学(学术版)，2012(6)：19.

[2] 吴锦良．政府与社会：从纵向控制到横向互动[J]．浙江社会科学，2001(4)：77-78， 77.

[3] 孙培青．中国教育史[M]．上海：华东师范大学出版社，2009：55-56.

[4] 袁相碗．高等教育“举办体制”改革的目标及其切入点[J]．江苏高教，2001(3)：17.