规范府际财政关系，促进新型城镇化健康发展

国家信息中心新型城镇化建设课题组

1.按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系。城镇化是一个公共化的系统工程，涉及政府的职责范围比较广泛，而且不断会有新的状况出现，产生出新的政府责任。要改变以行政等级确定公共财政资源的配置方式，逐步探索以常住人口为依据来调整各级政府之间的财政分配关系。应清晰划分城镇化发展涉及的各级政府事权，特别是对于新生事权进行界定，明确相应的承担主体。在加快政府职能转变、明确政府和市场边界的基础上，按照“法律规定、受益范围、成本效率、基层优先”的原则，合理界定中央与地方的支出责任，并逐步通过法律形式予以明确，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，通过优化税权配置和完善转移支付制度，使中央政府和地方政府在利益上取得“体制性”平衡，既保证地方政府有能力为本地提供均等化的基本公共服务，又有效抑制地方政府盲目投资、重复建设行为的发生。对照事权，构建与城镇化建设税源结构相适应的财政收入体系，增强地方政府的财政汲取能力，构建有利于新型城镇化健康发展的财政体制。

2.推进省以下财政体制改革，充分调动基层政府城镇化建设积极性。中央财政要继续督促地方切实履行职责，强化省级政府职能，划清省以下各级政府事权与支出责任，统一省以下收入划分原则，明确收入分享的比例、省以下纵向和横向均衡的要求、中央的鼓励措施等。统一省以下收入划分，明确省以下各级政府的主体税种，减少地区间收入划分对企业公平竞争产生的消极影响。划清省以下各级政府的事权与支出责任，要按照外部性、信息复杂性和激励相容的原则划分省以下支出责任，结合省以下收入划分情况，建立省以下转移支付体系。省级政府要合理把握省级政府收入占全省收入的比重，加大区域内财力调节力度，逐步缩小省以下地方政府财力差距。进一步健全县级基本财力保障机制，根据政策变化调整保障水平，不断完善奖补办法，加大对各地区的指导和帮助力度。

3.有必要增强地方政府财政决策权和税政管理权。按照公共产品的供给理论，小城市、小城镇的建设属于典型的地方性公共产品，建设的好坏以及建设所需要的资源都与相应区域的居民利益相联系。逐步推进扩权强镇试点，选取具有发展潜力的乡镇，确定为重点中心镇，赋予更大的财政管理权限。提高市县政府对共享税的分享比例，使财力向下倾斜。增强地方因地制宜配置财政资源的能力，规范地方政府取得收入的行为，充分调动地方积极性。考虑赋予地方政府一定的税政管理权，即中央集中管理中央税、共享税的立法权、税种开征停征权、税目税率调整权、减免税权等，以维护国家的整体利益，增强宏观调控能力，一般地方税税种，在中央统一立法的基础上，赋予省级人民政府对税目、税率调整权、减免税权，并允许省级人民政府制定实施细则或制定具体的实施办法。

4.按照常住人口规模安排财政转移支付，优化转移支付制度。通过辖区之内的横向财政平衡，保持辖区之间拥有大致均等的公共物品供给能力，实现大致均衡的城镇化发展水平。对转移支付分配公式进行改进与规范，打破基数为重的制度惯性，充分考虑人口、地域、经济发展指标、公共品供给能力等多重因素，特别是要考虑到城镇化进程中的人口流动因素，对由于人口流入而增加的公共服务给予财力补助。中央政府进一步平衡东部与中西部地区的差距，通过调整优化转移支付结构，提高一般性转移支付比例，实现各个省份之间可支配财力的大致均衡。对于省级政府而言，要运用好专项转移支付资金，扩大财政奖补政策的范围与力度，将转移支付向基层倾斜，使基层政府拥有与城镇化建设相对应的财政实力。在横向的同一级次政府之间，有必要构建横向转移支付制度体系，以适应城镇化发展的实际需要。继续实施省级政府之间的对口支援，从制度上明确发达地区对欠发达地区的援助义务。在省级政府的辖区范围内，探索实施市县之间的横向转移支付，由发展较好的市县对发展较差的市县进行转移支付援助。对于市场经济行为而导致的财力转移，也应建立横向转移支付进行利益补偿。

5.深化预算制度改革，强化支出责任和效率，建立起覆盖所有财政性资金的预算绩效管理体系。在现代社会，预算已不再是简单的财政收支计划，而是政府权力运行的中枢，体现着政府全部的战略意图和政策优先方向，是推进新型城镇化建设的工具。深化预算制度改革要按照市场经济规律和公共财政的基本要求，以预算绩效最大化为基本取向，以预算管理创新为基本手段，建立“权力与责任统一、刚性与弹性结合、约束与激励并举”的支出控制式绩效预算，总量控制，统筹平衡，绩效优先，保证重点，简化编审程序，落实支出责任，完善预算安排、拨款、考核和调整方式，建立起覆盖财政性资金运行全过程的预算绩效管理体系。

6.强化乡镇财政管理，充分发挥乡镇财政职能作用。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，促进城镇经济资源集约配置、农村城镇化和基本公共服务均等化，构建设计合理、运行规范、功能完善、保障有力的乡镇财政体制框架。在合理界定政府间事权和支出责任的基础上，从体制的改革与统一规范入手，颁布相关的行政管理制度，将乡镇的财政管理纳入到规范化、标准化的范畴，加快推进我国乡镇财政体制改革和乡镇财政管理各项制度的建设，在全国形成规范统一的乡镇财政体制，增强乡镇政府提供基本公共服务的能力。