省直管县改革与地方公共教育供给

吕凯波

1.教育支出遵循渐进主义决策模式。以往年度教育支出比重高的县(市)，本年度教育支出占地方财政支出的比重也会高。当没有控制年份固定效应时，无论是差分GMM的估计结果还是两步系统GMM估计结果都表明上一年教育支出比重对本年影响为正，而两年前教育支出比重的影响为负，这可能是遗漏年份固定效应造成的。在加入年份虚拟变量之后，一年前和两年期的教育支出比重对本年教育支出比重的影响都为正，且在1%的水平上显著。这表明，地方政府在安排教育支出时遵循了渐进主义的决策模式，呈现了增量预算的特点。当然，这也是执行《教育法》相关规定的反映，“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”

2.省直管县式财政分权改革降低了地方公共教育供给。在没有控制时间变量时省直管县改革与地方公共教育的估计十分显著，而在加入年份虚拟变量后，省直管县虚拟变量与公共教育的关系不再显著。财政分权度则不论在差分GMM估计还是系统GMM估计，也不论是否考虑年份固定效应都在1%的水平上显著。因此，可以说县域经济增长导向下的省直管县式分权改革降低了地方政府公共教育的供给，本文的研究假设得到了进一步验证，这不仅与静态面板数据模型的估计结果一致，也与王闻等(2011)和刘佳等(2012)的结论具有相似性。因此可以认为我国大多数地方政府在县域经济增长和通过地方性公共品的提供来改善民生的选择中大都选择了前者，在扭曲性的官员考核机制下造成了地方财政资金的错配，教育等公共服务支出虽然有《教育法》为保障，但仍出现了下滑的趋势。

3.人均地区生产总值和学生人口比重与教育支出比重正相关而工业化进程与教育支出比重负相关。人均地区生产总值与教育支出的正相关性可能是地方政府践诺教育支出“追4”的体现，虽然大部分县市与4%的目标值仍有一段距离，但随着省直管县体制改革的不断深入和县域经济的发展，这一距离在不断缩小。学生人口比重与教育支出比重的正相关也符合预期，财政支出的安排往往同人口统计结果密切相关，支出结果在某种程度上反映了不同群体的支出偏好，如同老年人口比重越高社会保障支出比重越高一样，学生人口比重高的县市，学生群体在预算安排中的“话语权”较大，相应教育支出比重会有所提高。工业化进程与教育支出比重的关系虽然与经典的瓦格纳法则、马斯格雷夫假定相违背，却体现出了省直管县式财政分权的基本特征，县级政府为了发展县域经济把大量财政资金用于建设性支出，以此推进工业化进程和经济结构的转变。尤其是取消了农业税之后，工业和第三产业成了地方政府重要税源，因而在县级地区出现了以牺牲教育为代价的工业化进程。

(成林摘自《地方财政研究》2014年第3期《省直管县改革、财政分权与地方公共教育供给》)