“营改增”背景下构建地方税体系的政策建议

崔志坤 王振宇 常彬斌

一、健全地方税收法律体系。

1.将现行的各项暂行条例升级为法律法规，对税收各相关事项以立法的形式加以确定。加强法律约束力，确保各项税收活动有法可依、有法必依。在完善立法的同时，应加强对税收征管人员综合素质和税收工作专业知识的培训辅导，增强其工作能力，提高工作效率。

2.要适当赋予省级政府一定的税收立法权限。中央政府合理划分一部分税收立法权给地方，保障地方政府因地制宜地归集收入，这是我国构建地方税体系的基础。在划分与事权相匹配的税权的过程中，完善的法律法规保障必不可少。我国各地经济发展水平有所不同，对公共产品的需求也不同，中央政府统一设置的税收法律法规并不能完全适合所有地区的实际需求，因而赋予省级政府适当的税收立法权十分必要。各省级地方政府根据自身经济社会发展的实际情况和现有的税源情况，在合理的范围内科学制定适合本地发展的税收法律法规，对调动地方经济发展的积极性、合理配置有限社会资源、满足社会居民对公共产品的需求将起到积极促进作用。

二、科学调整中央与地方的财权。

1.提高地方对增值税的分享比例。地方财政收入的减少不利于地方政府开展相关工作，制约地方社会经济的发展。我国现行的增值税分配规定:“营改增”后，原来的营业税改为增值税，征收过后产生的税收仍归地方所有。这种暂行的政策容易造成征收体制的混乱及不规范税收现象出现。针对这种现象，应在进行“营改增”的同时，科学界定增值税在中央与地方间的分配比例，减少地方的税收损失。随着增值税取代营业税，新的增值税中央与地方分成比例可调整为3∶2，从而保证地方的税收收入，确保地方政府职能的有效发挥。

2.改善现行税收体制中以费代税等不合理现象。这些现象的出现不仅分散了地方的税收能力，而且不利于社会的稳定，不利于政府发挥税收调控地方经济的职能。完善我国现行地方税体系，改革现有的不合理收费现象，将在很大程度上提高地方的税收收入规模。

3.优化税务机构人力资源配置。合理划分基层税收征管、稽查队伍，对降低税收征管成本有一定作用。应强化税务工作人员依法征税的理念建设，减少因税务工作失误造成的税收流失。

三、合理构建地方税体系。

1.建立以财产税为主体的地方税体系。选择以财产税作为地方税主体税种是由财产税自身的优越性所决定的。首先，财产税的税源流动性低，它的征收对地方经济的影响较小。并且随着人民生活水平的提高，财产税的征收将有较宽广的税基，税收收入来源和规模与其他税种相比十分可观。其次，各种不动产有不同的形态、结构、地理位置、历史年限等差异，财产税的征收方案与方法各不相同，这对增加地方税收收入、调动地方税务征管机构工作人员的积极性有一定促进作用。最后，征收财产税对调节地区间与地区内收入差距有较强作用，有利于社会共同进步、稳定社会秩序、构建和谐社会。

近年来，随着我国房地产业的迅速发展，为开征以房产税为代表的财产税提供了充足的税源。在完善房产税的过程中，首先要扩大房产税的征收范围，可将房产税征收范围扩展到农村地区，并考虑对存量房征收。其次要合理设定房产税税率，规范计税依据，避免重复征税。

2.构建稳健的辅助税种体系。第一，逐步扩大资源税的征收范围。目前，资源税收入在我国地方税体系中所占比重较小，2011年资源税收入占地方税收不到2%，对地方税收的贡献较小。应发挥资源调节级差收入和筹集税收收入的功能，分地区逐渐扩大资源税的征收范围。如将森林和水资源逐步调整为征收对象;适当调整资源税的税率，增加资源税的税负水平，提高资源税收入;改变资源税的计征方式，改从量计征为从价计征，以期与资源市场价格相联系，发挥资源税的调控功能。第二，将城市维护建设税变为独立的税种。改变城市维护建设税的附加税性质，不再依附于增值税、消费税及营业税，而是成为一个独立税种，其收入用于城市公共设施的建设和维护。相应地，城市维护建设税的计税依据可考虑变为城市生产经营者的收入额，而征税税率的调整则可由省级政府根据当地经济发展的实际情况具体调整。第三，逐步将土地增值税合并到房产税中。对土地增值税的改革要充分发挥其调节房地产市场价格、抑制投机炒房、调整房产收益格局的作用，基本思路是将土地增值税内化到房地产税收体系中，逐渐取消土地增值税，用所得税来对原转让取得的增值额征税。这有利于深化税制改革、培育新的地方税体系主体税种。第四，开征环境保护税。随着经济的发展，城市工业化进程加快，环境污染已成为城市文明进步的一大阻碍。通过开征环境保护税，将企业经营所造成的环境污染治理费用融合进企业日常经营的生产成本中，通过市场经济的价格机制来控制环境污染。这样，不仅可以提高地方政府的财政收入，而且有利于控制环境污染，促进工业企业采用高新生产技术，更新企业生产设备与排污设备，将环保节能意识充分融入企业生产经营之中。第五，开征遗产与赠与税来筹集税收收入。现阶段，应先在经济较发达地区进行试点，采用累进税率，且试点阶段起征点不宜过低。另外，有效控制税源也是开征遗产与赠与税必须注重的一点，要建立对富裕人群的财产监督，防止财产向国外转移。

(李摘自《经济纵横》2014年第1期《“营改增”背景下完善地方税体系的思考》)