社会治理路径创新:信任与合作秩序的视角*

陈华 丁宏

信任与合作秩序:有效社会治理的关键

人类公共事务在本质上表现为合作秩序。社会治理的最终目的是为了社会的和谐和有序，因此，从某种意义上说，社会治理实质是合作秩序及其如何实现的问题。

人类最早期的合作是血缘合作，之后把合作秩序扩展到血缘关系之外，从而使合作具有更大的普遍性和更丰富的内涵。哈耶克把合作秩序的扩展看成是人类社会自发演化的过程①，一些经济学家和社会学家则把超出血缘关系的合作看成是人类社会合作秩序的基本特征②。

现有对合作秩序的研究主要有两个维度，一个维度是围绕人类共同体博弈的资源域展开研究。青木昌彦将人类共同体的博弈均衡区分为共用资源域、交换域和组织域，以此把合作秩序分为三大类，即“共处共生型”合作、“互惠互利型”合作、“共创共享型”合作。“共处共生型”合作是指在共用资源域内形成成员之间和平共处的合作状态，是为了避免“霍布斯丛林”状态下的紧张和冲突，防止相互侵害，实现共同的生存以及彼此的相安无事，从而形成的合作秩序;“互惠互利型”合作是在交换域内形成的、社会成员之间基于物品的互需互补而产生的合作状态;“共创共享型”合作是成员在组织域内通过联合行动生产产品并在他们之间进行分配而形成的合作状态。③

另一个维度是围绕合作秩序的实现机制展开研究。总体上看，分别沿着三条路径展开:一是直接引入利他主义因素，借助于社会教化机制，使利他主义世代相传④;二是从理性而自利的人性假设出发，通过引入多次重复博弈，并采取适宜触发策略后获得合作⑤;三是从改造交往结构出发，通过创设相应交往条件，在理性论辩中使偏好得以调节，共识与合作得以形成⑥。这三种路径分别对应了三种类型的合作秩序，可分别称之为“伦理性合作、博弈性合作与商谈性合作”⑦。

综观人类社会的不同阶段，往往是多种合作秩序的纵横交错，只是侧重点有所不同。但无论是何种合作秩序，信任都是不可或缺的关键因素。“在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大，而且，合作本身会带来信任。”⑧相反，无论是人与人之间的互动，还是组织之间的互动，如果各主体之间缺乏基本的信任，任何一种合作秩序都无法形成，从而影响社会治理的有效性，甚至使之陷入困境。这是由于:

1．信任与合作使政府的社会治理行为由于具有足够的支持度而运行顺畅，从而提高其有效性。在社会治理中，公共政策是重要工具之一，其制定和执行的效果直接影响社会治理的有效性。而政策的制定和执行是多方力量互动和博弈的过程，其效果很大程度上有赖于公众的理解、支持与合作，否则就难以顺利执行。其中，“信任是问题的关键所在。如果公众对政府失去信任，对民选的官员和任命的官员失去信任，那么，公众就会对政府决策的执行持不合作的态度，特别是在出现危机或者资源短缺的时候，如果这些决策的执行需要某些牺牲，公众是不会合作的”⑨。因此，在互不信任的关系中，公民担心政府滥用权力，可能会抵触政策执行，或者基于原有的偏见强化对决策的抗议行动。公民对政府决策的抵制会变成一个棘手问题，特别当政府决策会造成公民潜在损失的时候。相反，在互相信任的关系中，公民更倾向于支持政府的政策制定和执行。库珀等学者在对美国地方政府的实证研究中指出，公民对地方政府的信任是他们支持政策的重要影响因素。⑩

2．信任与合作使社会自我调节能力在实践中不断得到锻炼，从而提高社会治理的有效性。现代社会治理一个明显的趋势是政府、市场和社会多方主体的合力共治，这是因为，越来越多的社会公共事务问题具有“政府不可治理性”特征，即仅仅依靠政府治理难以获得良好效果，甚至无法实现。许多公共事务的治理需要政府、市场和社会等多种机制共同发挥作用。其中，社会的自我调节机制不可或缺，从这个意义来讲，社会的自我管理、自我发展能力是有效社会治理的关键。只有当社会具有较高的信任度以及较广泛的合作秩序时，社会自我调节机制才能够发挥作用，并且不断完善，从而提高社会治理的有效性。反之，在一个长期处于“低度信任”的社会中，社会运行的成本较高，社会自我调节机制式微，难以形成社会公共事务的合力共治状态。

当前我国社会治理困境分析:双重信任缺失的叠加效应及合作秩序的脆弱

有学者指出，目前我国社会治理尽管在实践层面有了一定的进展，但从整体来看，出现了一种所谓“格局性困境”的倾向，主要体现为“社会系统内部个人困扰和公众论题双重广泛化”（11）。“个人困扰”和“公众论题”是米尔斯提出的概念，米尔斯认为，“困扰是桩私人事务:他感到自己珍视的价值受到威胁”，而“论题是件公共事务:公众感到他们珍视的某种价值受到威胁”。所谓双重广泛化，是指“个人层面和公共层面同时大量出现了对社会秩序发生负面作用的事务”。（12）当个人困扰与公众论题广泛化时，大量不满情绪迅速攀升，人们对社会和谐的远景充满忧虑，形成了当下社会治理的格局性困境。而通过对其深层次原因的追根溯源，我们发现，社会信任与政府信任缺失的双重叠加以及由此导致的合作秩序脆弱是其关键性因素。

(一)社会信任的缺失

社会信任即群体之间、个人之间的信任关系。在当前的中国，社会信任似乎已成为稀缺资源，曾经的信任遥不可及。2013年初，中国社会科学院发布的《中国社会心态蓝皮书》指出，当前，中国社会的总体信任指标进一步下降，已经跌破及格线，只有不到一半的人认为社会上大多数人可信，只有二到三成的人信任陌生人;群体间的不信任加深和固化，表现为官民、警民、医患、民商等社会关系的不信任，也表现为不同阶层、群体之间的不信任。而当人与人之间缺乏最基本的信任时，社会就会解体，人们也会陷入“霍布斯丛林”状态，即所有人对所有人的战争。为何社会信任缺失如此严重?其中一个具有较强解释力的观点是:我国处在“熟人社会”向“陌生人社会”转型的过程中，以血缘和地缘为基础的人际信任关系逐渐淡去，而新的信任关系隐约未现。转型前，中国人的信任主要是以血缘和地缘为关系基础的人际信任，“关系的亲疏远近成为信任的准星，据此形成了一种根深蒂固的信任模式——‘亲而信’。在中国人的眼里，亲近自然就产生信任，自己人最可靠，陌生人都是可疑的”（13）。正如费孝通所说的，与西方社会的“团体格局”不同，中国传统社会结构呈现典型的“差序格局”的特征。他把西方社会比作一块田地，每个人就像田地里的一根根稻秸，彼此之间相互独立，依靠规章制度和社会契约把他们维系起来。与团体格局形成鲜明反差的是，中国传统社会犹如一条小河，往河里丢入一颗小石子而泛起的圈圈波纹就是人们之间相互关联的社会关系，离中心越远，社会关系就越远而且越淡薄。也正如梁漱溟在《中国文化要义》中指出的，中国的社会结构是伦理本位或者关系本位的。而随着社会流动的加快，交往范围的扩大，时间和空间上的联系纽带被割断，建立在血缘和地缘基础上的人际信任渐渐消退。而发达国家拥有的制度信任和系统信任，在我国还远未形成。由此，在这样一个人际信任消减而制度信任和系统信任缺失的空窗期，我国社会信任整体上处于风雨飘零之中。

(二)政府信任的缺失

政府信任是指公众对政府的信任及其程度，是公众在期望与认知之间对政府的一种心理和评价态度。政府信任或政府不信任产生的深层次原因在于公众对于政府的期望与认知之间的落差大小。政府信任是整个信任体系的核心，对社会信任起着引导和示范作用，较高的政府信任可以提升社会信任，并促进合作秩序与社会和谐，相反，低度的政府信任使社会信任难以为继。从整体上看，我国政府的公信力有削弱之势。但从结构性视角审视，我国各层级政府的公信力又具有一定的“层级差序性”特征，政府层级越高，公众对其信任度越高，相反政府层级越低，公众对其信任度越低。换句话说，中央政府具有最高的公信力，省市政府的公信力居中，而基层政府的公信力最弱，某些基层政府的公信力甚至已经接近危机的边缘，亟需及时修复。更值得关注的是，在网络媒体的推波助澜下，我国一些地方政府的公信力在实践中还呈现出所谓“塔西佗陷阱”的特征，即“当一个政府失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事”（14）。这主要体现为:在一些公共事件中，对政府的应对方式和诚意，公众总是习惯性地提出质疑，对政府发布的官方信息，公众也往往进行反义解读，老百姓成了“老不信”。在近年来樊浩主持的一项对“社会诸群体道德伦理状况”的调查中，政府公务员群体成为被社会公认的伦理道德方面最不被满意的群体，以74．8%高居伦理道德方面最不被满意的群体之首。同时，在伦理道德方面，公务员的自我评价与社会评价形成巨大反差。对于当今领导干部当官的目的，54．0%的公务员认为是“为民做好事、实事”，但 89．6%的困难群体、86．7%的知识分子群体、66．0%的农民群体认为是“升官发财”。（15）

(三)双重信任缺失的叠加效应引发合作秩序的脆弱和社会治理的低效

问题的严重性在于，社会信任和政府信任在同一时空的双重缺失产生了叠加效应，导致合作秩序的脆弱性，并对我国的社会治理现实产生巨大冲击。这主要体现为:一是加剧了我国社会治理的“内卷化”特性。（16）所谓内卷化，是指一个社会或组织既没有突变式的发展，也没有渐进式的增长，而是处于一种不断内卷、自我复制与精细化的状态。在双重信任缺失的现实中，在加强社会治理的政策导向中，我国社会治理的部门不断扩充，人员不断增加，投入不断扩大，而有效性并没有得到相应的提高。二是使得我国的社会治理在实践中呈现出“问题复制”的特征。由于政府与公众互信的缺失，政府往往把社会治理简单地视为管制、“维稳”，忽略了长治久安的社会追求。在“维稳”的短期目标下，倾向于选择见效快的强制性管控方式，使我国的社会治理呈现出明显的权宜性和应对性特征，其结果是获得了暂时性的稳定，但实质上社会问题只是得到了表象性的缓解，并没有从根本上得以解决。相反，悄然积累的社会问题越来越多，无形中使社会矛盾不断扩大，成为引发社会冲突的潜在威胁。三是在社会治理实践中，许多涉及政府、公众、企业等多方主体利益的社会公共事务，由于缺乏基本的互信与合作，往往导致社会矛盾和冲突的激化，并引发大规模群体性事件。例如，目前全国各地的“邻避冲突”此起彼伏。“邻避冲突”是指由邻避设施引发的冲突事件，这类设施主要是一些具有污染威胁的公共设施，它具有负的外部效应以及成本与效益的不对称这两大特征，居民往往会强烈反对邻避设施建在自家附近(“Not in My Back Yard”，别在我的后院中)。而我国的“邻避冲突”整个过程几乎形成了固定模式:一涉及此类设施项目，公众唯一的反应就是“抵制”，而政府在面临大规模抗议之后，最终无奈承诺:只有项目获得群众同意和支持后才开工。从“邻避冲突”的事件演变模式可以看出，其背后体现了中国式信任危机与合作危机:公众不相信企业在项目建设过程中会规范生产、保障生产安全，也不相信政府会依法有效监管、维护公众利益;而政府似乎也不相信公众的理性和判断力，依然倾向于大包大揽、直接“为民做主”。由于缺乏基本的信任，无法形成信任基础上的深度对话、有效沟通、广泛参与，更无法形成诸如对项目的共同管理、项目所有权共有等多种合作方式，结果，信任危机与合作脆弱导致了社会治理的低效。

社会治理路径创新:信任重建与合作秩序扩展

创新我国社会治理路径，关键在于从观念、制度和行动等层面重建政府信任和社会信任，扩展合作秩序，具体可从集体认同、制度政策和公共交往体系等方面着手:

(一)以社会中间组织为载体重构集体认同，拓展伦理式合作

集体认同是社会信任与合作的基石。目前中国的集体认同及其基础已经发生了重大的变迁。改革开放前，以“单位”为基础的集体认同几乎烟消云散，“单位人”转瞬之间成为“社会人”。原子化的个人，其利益表达也是个性化、分散化的。这些个性化、分散化的利益表达给社会治理带来严峻的挑战。社会分化已成现实，为了使社会有序分化而不是“碎片化”，应当积极寻求集体认同重构的现实途径。

重构集体认同，要重视社会中间组织的载体作用，社会中间组织是集体认同产生并扩展的重要载体。在中间组织内部，人们有着共同的身份认同与利益诉求，因此有着天然的群体信任;在中间组织与国家政权或是其他组织相连接的外部，则是通过相关的制度安排形成了制度性信任体系。当前我国的社会结构框架缺乏中间组织的生长机会，也就使得支撑社会信任产生的社会结构难以在单位退出之后尽快建立起来。因此，社会转型在消解原有的社会中层结构的同时，并没有带来支撑社会信任重构的社会中间组织的重建。鉴于此，可从以下方面入手进行集体认同的重构:

首先，重新审视“单位认同”资源。事实上，“去单位化”与“重新单位化”的并存已经成为目前我国社会的一个独特现象。“去单位化”使单位在人们心理上的认同色彩逐渐淡去。但恰恰相反的是，有些地方的民营企业、外资企业却出现了看起来令人不可思议的“重新单位化”动向，这些“单位”较之以前，承载了越来越多满足其成员需求的功能。这实际上提示我们:“对单位制的认识，恐怕不能仅仅简单地对之进行口诛笔伐，一弃了之。单位制的作用和功能恐怕要超出我们的想象。”（17）对单位的某些功能进行重新审视和运用，形成新的集体认同，不失为一种现实的途径。

其次，大力拓展社区认同。当今的中国，每天都有八十多个村庄消失，同时城市社区数量不断增多。目前各地社区建设开展得如火如荼，但最大的问题在于社区的“虚化”，即社区的“功能虚置”问题。社区，从其内涵本意来说，是个共同体，其最重要的功能是承载人们的认同感和归属感，这也是社区的灵魂所在。而目前，我国许多新兴城市社区大多只是“居住共同体”，还不是承载人们情感的“生活共同体”。许多社区建设是在行政权力的召集下应运而生的，因此被赋予了更多的形式性和窗口性特征(意指一些地方的社区仅仅是作为工具性的窗口进行建设，起着专门供人参观学习和对外宣传之功效)。去除社区的功能“虚化”，使社区成为人们心目中真正的“共同体”，是亟待解决的问题。而解决社区的功能“虚化”现象，关键还在于社区提供的服务是否切实满足了居民各方面的需求。因此，应当从社区居民需求出发，以民为本、服务为先，做好社区睦邻工作，增强居民对社区的认同感和归属感，使社区真正成为集体认同的萌发土壤。

第三，社会组织认同的深化。作为公众参与公共治理的载体，社会组织把具有相同兴趣、偏好和利益的人们聚合在一起，通过对公共事务的讨论协商，增进了解、促进交往，不仅无形中培养了公共意识，锻炼了公共参与的能力，而且可以在长期的潜移默化中形成集体认同和共识，同样成为重构集体认同的又一途径。因此，应当在坚持社会主义核心价值观的前提下，积极探索促进我国社会组织发育的新机制，通过改进社会组织的运作方式，丰富社会组织的活动内容，逐步将社会成员吸纳进各种社会组织，形成一种社会成员认同社会组织、社会组织认同国家的认同建构路径。

(二)以制度政策的完善提供明确的社会预期，拓展博弈式合作

要达成合作秩序，实现有效的社会治理，从制度的层面看，关键是要使现有制度政策能够给公众提供一种稳定而明确的社会预期。即，一方面，使人们对合作行为可能产生的未来收益具有确定的、可计算的预期;另一方面，要使人们对不合作可能遭到的惩罚也有明确的可预见性。因此，需要重视政府诚信制度和社会信用制度建设。

一是加强政府诚信制度建设。公众对政府的信任取决于两个维度:公众对政府能力的感知和公众对政府善意的感知。政府能力主要通过公共治理的绩效得以体现，而政府善意则主要通过政策制度的公平公正体现。从目前来看，我国政府信任流失的原因主要是后者，即由于公共政策的公正性缺失导致。公共政策是对公共资源的权威性分配，政策公正与否，直接决定了公共资源的分配是否公平公正。如果公共资源的分配依然偏向少数既得利益集团，政府公信力危机将持续存在。因此，应当以提高政策的公正性为核心加强政府诚信建设。政府政策的制定应当切实地以公共利益为取向，而公共利益的形成源于各种利益多次、反复的对话。在此过程中，政府有责任确保公共利益居于主导地位，并为公共利益的形成提供平台。

二是完善社会信用体系，形成有效的违约惩罚机制。社会信用体系是基于信息采集和技术分析而形成的，包括对货币、知识、权利等社会交往媒介的甄别与评价，它能够减少人们交往所需信息收集和分析的成本，极大地化约“陌生人社会”中社会交往过程的复杂性。因此，社会信用体系能够直接影响人们的社会预期和社会态度。在完善的社会信用体系中，由于信用机制的放大效应，违约所造成的信誉损失也将被放大，违约者将得到惩罚并处于被社会边缘化的状态，从而形成一种隐性的“惩罚机制”而使不合作者逐渐减少。因此，完善社会信用体系，可以使人们具有稳定明确的社会预期，从而促进合作秩序的形成。为此，不仅要通过教育和传播诚信理念，使全社会充分认识到诚信理念的功能和作用，更要在各领域、各层面有针对性地建章立制，建立健全诚信制度，使之在全社会形成一种自觉履行和强制约束相结合的良好状态。

(三)大力发展公共交往体系，拓展协商式合作

现代社会的合作秩序，除了伦理式合作、博弈式合作，更多的是协商式合作。协商式合作以共识为基础，以商谈为形式。它既涵盖了公益的价值理念，又不排斥个人的利益诉求，试图通过两者的结合，达成一个各方都能接受和相对满意的结果。其独特性在于试图把公共利益与集体利益、个体利益融合，并尝试进行协调与平衡。因此，协商式合作秩序由于引入了“互惠、协调、平衡”等关键特性而使其具有较强的实践可行性。而协商式合作秩序的实现需要发展公共交往，即个体与组织之间的互动以及个体对公共治理的参与。

发展公共交往，其目的在于促进公共领域的完善，这也是目前我国社会治理亟需解决的问题。我国社会转型前，大多数人秉持着“大河无水小河干”的理念，公私领域几乎重叠。而在加速转型的社会中，“小河无水大河干”观念的盛行充分验证了价值观、利益的多元化和分化的现实。而要在社会逐渐分化过程中，使这种分化呈有序状态而不是碎片化，必须重视公共领域的作用。在公共领域中，理性公共讨论能够有序进行，公共意见得以形成。根据哈贝马斯的界定，在公共领域中，有关一般利益问题和批判性公共讨论能够得到体制化的保障，形成所谓的公共意见。他认为，在公共领域，一种理想的沟通情境应当具备以下规则:(1)每个有能力说话和行动的人都可以参与公共事务的讨论;(2)每个人都可以质疑任何主张，提出新的主张，表达其态度、欲望、需求及偏好;(3)不可借由内部或外部的强制力阻止参与者说话的权利。（18）

从我国具体实践的层面来说，发展公共交往，主要是开拓多种形式的平台和机制，发展多样化的公共交往体系。公共交往体系主要包括制度化的和非制度化的形式。非制度化的公共交往形式主要有读者群体、公共论坛以及网络虚拟组织等。值得关注的是，随着网络技术的不断发展，网民数量急剧增加，为公共领域的发展提供了重要的契机。同时，发展以网络为平台的公共领域，其关键在于要努力使公共性因素渗透其中。比如公共论坛不被特殊利益主导，大众传媒对权力和资本保持独立性，约束传媒的商业化倾向，使其真正成为各种讨论汇聚并形成公共意见的空间，使论辩能够沿着公共性方向展开。

而制度化的公共交往形式主要有各级各类代表大会和各种决策听证会。目前的制度化公共交往形式往往由于其相对封闭性和工具性特点而被质疑。要使制度化公共交往形式真正成为理性争辩的空间，关键要扩大其开放度:一是议题的开放性。不能以强势集团的意志操控议题的设置，而要让更多的社会议题进入政策议程。二是议程的开放性。把议事过程置于公共舆论的广泛关注中，使那些在公共论坛、读者群体、志愿者组织等形式中积累的公共意见也能够进入到议程中，并允许有充分辩论的机会。三是代表的广泛性。参与代表的遴选要有充分的代表性，以此防止特殊利益对公共性的侵害。

①［美］哈耶克:《致命的自负》，冯克利译，中国社会科学出版社2000年版，第1页。

②［美］赫伯特·金迪斯:《人类的趋社会性及其研究:一个超越经济学的经济分析》，汪丁丁、叶航、罗卫东译，上海人民出版社2006年版，第2页。

③席恒、雷晓康:《合作收益与公共管理:一个分析框架及其应用》，《中国行政管理》2009年第1期。

④汪丁丁:《制度分析基础讲义》，上海人民出版社2005年版，第3页。

⑤谢识予:《经济博弈论》，复旦大学出版社2008年版，第128页。

⑥［德］哈贝马斯:《在事实与规范之间》，童世骏译，三联书店2003年版，第103～163页。

⑦薛冰:《拓展合作秩序:创新社会管理的新路径》，《中国行政管理》2012年第9期。

⑧［美］罗伯特·D．帕特南:《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，江西人民出版社2001年版，第204页。

⑨［美］乔治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社2003年版，第33～34页。

⑩Cooper，C．A．，et al．，“The Importance of Trust in Government for Public Administration:The Case of Zoning”，Public Administration Review，2008(3)，pp．459 ～468．

（11）（12）赵孟营:《社会正义重建:中国社会管理创新的历史转向》，《中国特色社会主义研究》2012年第6期。

（13）朱虹:《必须重塑社会信任》，《社会科学报》2012年7月26日。

（14）葛晨虹:《如何走出“塔西佗陷阱”》，《决策》2011年第11期。

（15）樊浩:《当前我国诸社会群体伦理道德的价值共识与文化冲突》，《哲学研究》2010年第1期。

（16）蔡辉明:《警惕社会管理中的“内卷化”现象》，《学习时报》2011年8月22日。

（17）陈华:《集体认同的变迁与重构——社会管理创新的组织基础研究》，《学术界》2011年第10期。

（18）［德］哈贝马斯:《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社1999年版，第2页。