关于促进河北城市群一体化发展的建议

文/彭小年

进入21世纪，我国的人口和经济活动以更大规模、更快的速度向城市集聚，城市群发展的效应越来越明显，我国的“泛珠三角”城市群、长江三角洲城市群、环渤海城市群、山东半岛城市群、川渝城市群的发展，都形成了良好的群聚效应。河北虽然拥有环首都的优势，在京津辐射外溢圈和环渤海经济圈辐射范围内，但城市化进程的效果并不理想，河北迄今为止没有形成非常有影响力的大型城市，市县级城市规模普遍偏小、能级低，聚集和吸纳人口、产业的能力不足。

一、国外城市群发展的经验与启示

国外最著名的城市群有北美波士顿—华盛顿城市群，主要由美国东北部大西洋沿岸的城市群、北美五大湖城市群和美国西南部太平洋沿岸的圣地亚哥—旧金山城市群组成；以巴黎、阿姆斯特丹为核心的欧洲西北部城市群，包括大巴黎地区、莱茵—鲁尔、荷兰—比利时等；亚洲的日本东海道城市群，以东京、名古屋、大阪为中心，包括千叶、横滨、静冈、名古屋、京都、神户等主要城市；英国以伦敦为中心的英格兰城市群，包括曼彻斯特、伯明翰、利物浦等。

1.工业化发展的动力。国外城市群的兴起、发展，大都是以工业化为基础的。在工业革命的推动下，英国的城市化进程迅速，曼彻斯特、伯明翰、利物浦等一大批工业城市兴起，陆续发展成为以伦敦为中心，伯明翰、利物浦、曼彻斯特等周边城市集聚而成的英格兰城市群。德国鲁尔地区、法国北部地区、美国大西洋沿岸和五大湖沿岸地区，都是工业化带动下形成的城市群。通过工业化的推动，这些城市往往集外贸门户职能、现代化工业职能、商业金融职能、文化先导职能等为一体，成为国家社会经济最发达的地区，是产生新技术、新思想的聚集地，对经济发展起着深远影响。

2.产业分工与协调。产业分工产生规模经济和集聚经济，带来整体功能效应，增强城市群的竞争优势，促进区域经济增长。以美国东北部大西洋沿岸城市为例，纽约是该城市群的核心，它是全美甚至全世界的金融中心，纽约还是美国和国际大公司的总部集中地，同时也是各种专业管理机构和服务机构的聚集地。费城是该城市群的第二大城市，重工业发达，是美国东海岸的炼油中心、钢铁、造船基地。波士顿是著名的文化中心，闻名世界的哈佛大学、麻省理工学院都在这里。以波士顿为中心的环形科技园区是高新技术工业群，是仅次于硅谷的全美微电子技术中心。华盛顿是美国的首都，是政治中心。这个城市群拥有多个港口。纽约港是商港，以集装箱运输为主；费城港主要从事近海货运；巴尔的摩是矿石、煤和谷物转运港；波士顿则是主要转运地方产品为主的商港。日本的东海道城市群也有明确的分工，千叶为原料输入港，横滨专攻对外贸易，东京主营内贸，川崎为企业输送原材料和制成品。各个城市都有自己的特殊职能，都有占优势的产业部门，相互之间又彼此相连，在共同市场的基础上，生产要素在城市群中流动。

3.发达的交通网络相连。各城市之间要彼此合作，形成各具特色的劳动地域分工城市群，就必须以发达的交通运输网为依托，使之成为城市间连接的纽带。国外城市群大多拥有高速公路、高速铁路、航道、通信干线、运输管道、电力输送网等组成的区域性基础设施网络，交通网络直接影响着城市群相互间的作用和一体化发展进程。

4.核心城市的引领带动作用。国外城市群的发展一般都有超大型城市作为核心来带动周边地区的发展。以纽约为中心的美国东北部大西洋沿岸城市群、以洛杉矶为中心的美国西南部太平洋沿岸城市群、以东京为中心的日本太平洋沿岸城市群、以伦敦为中心的英格兰城市群等都是如此。作为城市群核心的城市一般集金融、工业、商业、政治、文化、交通等多种中心于一体。

5.政府的规划作保障。政府的规划是城市群发展的重要保障，如法国巴黎的城市群就是在政府的规划推动下发展起来的。1940年，日本政府制定国土开发纲要，1950年制定国土综合开发法，从1962年到1988年，先后五次制定国土综合开发计划，从而优化了日本城市群的产业空间布局。

6.减少层级，建立协调机制。政府协商、对话、制定共同行动准则，加强城市间协作和互补，及时处理跨地区问题，推动建立大市场，形成城市群产业空间分布体系。利益分配问题向来是城市群发展的核心问题。应以市场手段为主，行政手段为辅，建立政府层面的协调机制，如建立区域经济合作与发展委员会、市长联席会议、职能部门联席会议等，突破行政区划的限制，以共同区域发展为目标，运有经济、行政等宏观调控手段，构建城市群产业功能发展格局。

二、“泛珠三角”城市群发展的经验与启示

“泛珠三角”城市群是市场运作、政府推动形成和发展的结果。中央政府、各省市区政府为“泛珠三角”城市群的合作发展创造了良好的发展环境，围绕“构建统一的市场体系，破除各种体制性障碍”这一中心议题，在政策规划、基础设施、产业发展、资源开发等领域建立合作平台，推动城市群朝务实、纵深方向发展。

1.高层联席会议。1998年3月30日，在中央政府的重视和大力支持下，香港特别行政区政府与广东省政府联合召开两地高层联席会议，在跨境基础设施、口岸通关等问题上取得实质性进展。随着合作的深入，高层联席会议也逐渐多样化，从行政首长联席会议发展到发改委主任联席会议、文化合作联席会议、农业合作联席会议等等。

2.举办论坛和合作洽谈。“泛珠三角”城市群区域合作有两大平台，一是“泛珠三角”区域合作与发展论坛，二是“泛珠三角”区域经贸合作洽谈会。论坛与合作洽谈会由福建、江西、湖南、广东、海南、四川、贵州、云南、广西等省（区）人民政府和香港、澳门特别行政区政府共同主办。国家发改委、商务部、国务院港澳事务办公室、国务院发展研究中心担任论坛指导单位。论坛“联合主办，轮流承办”，原则上每年举办一次。

3.日常办公制度。“泛珠三角”城市群之间协调合作的一种有效方式就是设置日常工作办公制度。其日常办公室设在九省区的发改委（厅），香港、澳门特别行政区政府确定相应的部门负责。工作职责是加强与本地区有关部门的沟通、联系，掌握本地区推进区域合作情况；研究提出加快推进区域合作发展的政策、措施及建议；编制本地区参与区域合作的发展战略、发展规划、工作方案；向政府秘书长或香港、澳门特别行政区政府有关官员反映区域合作的进展情况，就推进区域合作问题及时向各方政府提出思路和对策以及其他工作建议；负责政府秘书长协调会议的筹备、组织工作；负责跟踪落实政府行政首长联席会议及政府秘书长协调会议确定的各项事宜；加强各方日常工作办公室之间的工作协调，研究跟进合作的具体措施；建立信息交流制度，共同办好“泛珠三角”区域合作与发展的官方网站。工作会议由当届论坛和洽谈会承办方的“泛珠三角”区域合作日常工作办公室主任或发展委主任联席会议常任主席召集，不定期举行推进“泛珠三角”区域合作日常工作办公室会议，同时召开发改委主任联席会议。遇到特别事项，经协商，可召开临时会议。

4.落实部门衔接制度。“泛珠三角”城市群各方强化了落实制度，如责成有关主管部门加强相互间的协商与衔接落实，对具体合作项目及相关事宜提出工作措施，制订详细的合作协议、计划，落实《泛珠三角区域合作框架协议》提出的合作事项。强调对政府行政首长联席会议决定的与本部门有关的事宜制定互相衔接的具体工作方案、合作协议、专题计划，组织本部门编制推进合作发展的专题规划，制定本部门参与区域合作的工作方案；组织实施本部门参与区域合作的战略、规划；协调本部门下辖其他部门及外地在区域合作中的有关事宜；各部门定期向各方的日常工作办公室反映合作事项的进展、工作建议和存在问题，必要时直接向政府秘书长、香港、澳门特别行政区政府有关官员或行政首长反映有关情况；不定期召开合作区域内对口部门衔接协调会议，衔接落实有关合作事宜。

此外，“泛珠三角”为实现区域经济的一体化发展，还通过学习考察、干部交流、信息共享、项目合作等诸多方式来加强交流合作。

三、推进河北城市群一体化发展的建议

（一）政府层面的改革

1.政府职能的转变。

（1）科学合理地界定政府职能。政府职能应突出重点，在加强和改善经济调节、市场监管的同时，向社会管理和公共服务、财力物力等公共资源方面倾斜，把更多的精力放在促进社会事业发展和和谐社会建设上。经济调节方面，政府应着力于宏观调控为主，逐步退出微观经济领域，更多地运用经济手段和法律手段来调节。市场监管方面，加大违法违规行为的经济成本和社会成本，让市场主体形成自我约束机制。社会管理方面，政府要加快和完善管理规则，丰富管理手段，创造有利于社会主体参与和竞争的环境，平等地保护各社会群体的合法权益，维护社会公正和社会秩序。公共服务方面，政府应随着经济的发展增加对公共教育、医疗卫生、社会保障、劳动就业、群众文化、公用事业等基本公共服务的投入，切实解决好城乡之间和地区之间发展不平衡、贫富差距持续扩大、低收入阶层看不起病、上不起学、买不起房等突出问题，促进基本公共服务均等化。

（2）继续推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开。按照发展社会主义市场经济的要求，全面梳理各级政府管理的事务，坚决把政府不该管的事项剥离出来，还权于民、还权于市场、分权于社会。要全面贯彻《中华人民共和国行政许可法》，深化行政审批制度改革，促进行政审批制度化、规范化和法制化。改变政府直接管理和介入经济活动的做法，从直接代替决定项目、招商引资转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。政府只审关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目。继续清理行政许可审批项目和非行政许可审批项目，该取消的要坚决取消，能下放的尽量下放，对必须保留的行政审批项目要减少环节、简化程序、提高透明度。同时要加快培育、发展和规范行业协会、中介组织等民间组织，增强政府职能退出后的社会接管能力。

（3）完善政府绩效考核体系。要建立以公共服务为取向的政府业绩考核评价体系，加大劳动就业、社会保障、生态环境、社会治安、教育卫生等公共服务指标的权重，综合考核干部政绩。建立政府绩效评估机制，对各级政府及部门的工作进行考评，主要包括履行职能和转变职能情况，落实党中央、国务院有关会议、文件、指示精神情况，部门之间工作协调配合情况等。建立规范的公共支出制度，切实降低行政成本，严格控制行政管理费用支出，加快建设节约型政府。加快推进电子政务，优化各级政府和部门的运作方式和工作流程，全面建立高效政务服务体系。建立绩效预算制度和绩效审计制度，逐步形成政府绩效管理的长效机制。

2.政府间关系的调整。政府间的关系包括存在行政隶属关系的各级政府之间的关系，也包括不存在行政隶属关系的各级政府之间的关系。政府间关系有纵向关系、横向关系、斜向关系。纵向属于上下级关系，横向属于平级关系，斜向指多元的行政级别不同的无统辖关系的地方政府和政府部门之间的关系。

国内外城市群一体化发展的成功实践启示我们，推进城市群内的城市之间的合作，首先要求区域在打破或弱化行政区域个性的基础上实现地方政府之间的经济行为协同化，必须从竞争走向竞争合作，共享优势资源，整合行政区域、弱化辖区观念而强化产业联系观念，实现经济发展的优势互补，从而将区域形成一个板块、一个整体，全面提升区域的经济实力。所以应该重新审视河北省内政府间、河北省与北京、天津间的关系，加强各个城市政府间的横向合作和实行网络合作治理，从传统的政府间等级关系模式向网络模式转变。

3.加强区域经济一体化制度建设。城市群的发展需要在城市群内部建立共同市场，以实现要素的合理流动和优化组合。城市群的发展虽然依然保留着行政区划，但应在观念上弱化行政区划的概念，通过市场运作，用“有形的手”和“无形的手”破除地方保护主义，打破发展壁垒，推进整个区域的一体化发展。在区域经济开发中必须坚持法律先行，并以此规范地方政府的行为。目前情况下，可以考虑制定“区域规划编制和管理条例”，逐步确立区域规划的法律地位。

4.建立政府间合作机制。政府间合作机制的缺失制约了经济合作的前进步伐，主要体现为地方本位主义和个人本位主义的影响、制约。建立和完善政府间的合作机制可以使区域规划更具全局性、战略性、长远性。省政府应牵头建立权威的合作协调机构，其主要职能是协调区域内重大基础设施建设、生态环境保护、跨区生产要素的流动和区域经济发展和产业结构等。

（二）制度创新

1.法律保障机制。国际城市群发展经验表明，城市群一体化进程发展与制度保障密切相关。城市群之间应在招商引资、土地批租、外贸出口人才流动、技术开发、信息共享等方面的政策上统一起来，并制定一个统一、共同遵守的区域公约，以强化地方政府调控政策的规范化和法制化。内容建议包括以下方面：形成区域产业布局原则和区域产业发展准则，开放共同市场，促进人才交流，建立协调的基础设施网络，统一开发利用自然资源，统一整治和保护环境，建立协调与管理制度等。前期可通过试行的方式推进，时机成熟时再将公约上升为城市群发展管理法，推动地方人大立法。制定更为明确的实施细则，确立合法的职能部门。

2.利益协调机制。没有利益的融合，就不可能有经济的融合；没有利益的一体化，就不可能有真正的城市一体化。城市群一体化发展，必须把利益分配作为主要的、根本的、核心的问题来考虑。在市场经济条件下，各个城市都追求个体利益的最大化，各城市之间是相互竞争的，但为了保证城市群整体利益最大化，各个城市之间又是相互合作的。一个城市在做出战略决策时不仅要考虑自身的优势，还要考虑其他城市的决策，形成竞争与合作并存，共同发展前行的局面。运作成功的城市群都是竞争与合作综合作用的结果，获利动机会促使各个城市求同存异，通过有效磋商来协调彼此的发展策略，最终达成共同认可的协议，分享合作带来的收益。在城市群一体化发展进程中，一定要树立竞争合作观和利益分享观的思想，并遵照这种原则确立发展方向。

3.合作与分工机制。城市群一体化内的城市之间在经济上交往密切，相互依赖发展，市场是资源配置的基本方式，在经济走向市场化的过程中，各城市之间的关系也逐渐转变为相互之间的竞争发展关系。市场化条件下，要求生产要素和产品实现在区域内的充分流动，并以其效率分工，在城市之间发挥经济互补作用，提高资源配置的总体效率，实现区域分工利益，促进城市群区域一体化经济共同增长。

（三）建立政府与非政府间的合作关系

河北城市群一体化的发展需要建立“多元复合行政体系”，建立政府与非政府之间的合作伙伴关系。“多元复合”强调跨行政区公共服务，在省政府的支持下，发挥地方政府的自主性，发挥非政府组织的自发参与性，采取民主合作的方式形成良性互动。同时，各级政府还需要注重服务、政策与舆论环境建设，包括树立服务型政府的理念、简化工作程序、提高工作效率、完善法制建设等。同时，注重宣传推介地方经济发展情况、投资和产业政策等，营造良好的市场环境，打造区域品牌，为市场经济发展创造文明诚信、安定和谐的社会环境。

1.构建以省级政府为首的城市群一体化委员会。河北城市群一体化发展，可以在河北省委、省政府一级设河北省城市群一体化发展协调委员会。这一机构可以从全省区域经济协调和一体化发展的高度，解决河北省城市群一体化发展进程中城市各自发展以及互动发展中可能出现的各种问题；可以打破壁垒，使产权、资金、技术、人力资源、生产资料等生产要素自由流动，实现资源在整个区域内的优化配置，实现大市场、大流通、大分工、大合作。省委、省政府可以使省内各种协调更有力度。

2.构建城市群一体化内部政府工作组织。在河北省内，有必要建立各个城市间的区域合作组织，协调城市内部以及城市间经济发展的有关事务。根据各地的发展状况，组建各个城市间不同层次、不同目的、不同形式的政府合作组织，通过城市间的合作组织进行协调解决，如果无法解决，再上升到省级政府的合作机制来寻求解决。

3.构建多元主体参与机制。各城市结合自身优势选择能带动当地经济发展的主导产业，建立围绕主导产业的行业间协会、各类民间组织，注重发挥专家思想库的作用。通过多元主体参与机制，帮助主导产业群的企业收集信息、协调关系、规范行为，协助政府进行区域的行业发展规划，提供政策建议、公共物品等。政府、企业、公民、非营利性组织等多元主体的协调互动，可减少损耗、缩短反应时间，提高反应灵敏度和信息准确度，使城市群内产生内在的、不可割裂的经济联系，并在市场机制的引导下产生自觉主动的互动发展要求与行动，有助于区域的协调发展，实现区域的治理。

（四）制定差别化的区域发展政策

1.制定新的城市群一体化发展政策。政府对经济的干预方式主要包括直接投资和政策调控。未来市场经济的发展，主要以政策调控为主。健全区域内的补偿体系，利用政府的转移支付，对先进地区和落后地区的利益进行再分配，带动落后地区发展的积极性。针对全省不同地区发展的具体情况，结合各自的经济基础及相对优势，制定不同的区域发展政策。推进落后地区的所有制改革，减少国有经济成分的比重，增强经济活力。深化经济体制改革，使得区域要素与资源的流动向高效化、合理化方向发展。加强落后地区和发达地区政府间的合作，充分发挥政府在资源配置中的积极作用。

2.加快落后地区的基础设施建设。尤其要加快区域高速公路、高速铁路的建设，并以此加强与北京、天津、环渤海地区及省内各城市间的联系，加快构建交通大体系。着眼于培育产业优势，按照总体规划，加大土地贮备和开发力度，加快基础设施配套建设，加快功能区全面开发，进一步聚集大项目、好项目。着眼于综合利用资源，加快能源设施建设，强化资源能源保障。尤其应该加强对落后地区的基础设施建设的政策扶持。通过区域交通体系建设，加大信息基础设施的投资力度，引导要素由发达地区向不发达地区流动，强化发达地区与不发达地区间的经济合作，促进区域间的产业分工以及不同圈层间的产业带的形成，推动区域产业一体化的形成，缩小区域间经济发展差距。

3.优化地区产业结构，促进产业链的延伸。经济欠发达地区的产业结构中生产要素的使用效率低下，制约了经济的发展，加快产业结构升级是提高经济效益的关键。对省内各个城市的产业结构调整应各有侧重。以传统工业为主的，要加强工业结构升级改造；以资源能源为主的，要注重资源能源的综合利用以及产业链条的延伸。通过产业合作，促进区域经济协调发展，减少区域间产业的趋同现象，提高产业竞争力。同时，还需从单个产业的发展转到跨部门或产业内的价值链分工活动的发展，充分发挥各城市的比较优势，加强产业的分工与互补。产业结构的调整，必须以市场机制为基础，合理引导。

4.构建城市信息网络系统。信息化的发展趋势与全球化、区域一体化的发展并驾齐驱，加强区域间的协调与合作是必然趋势。建议建立覆盖整个地区的信息网络平台，包括建立区域一体化的个人与企业信息平台。同时还应在信息咨询服务中建立区域信息交互网，完善信息传输机制，建立规范的区域社会化信息服务体系。加强城市间知识和经验的横向沟通，从而促进城市圈和城市群的互动发展，提高城市群的竞争力。