加强全程预算管理 提高农业综合开发资金使用效益

中国地质大学(武汉)经济管理学院 李若云

财政部财政科学研究所 龙小燕

农业综合开发作为财政支农的一个重要组成部分，在多年来的工作实践中，结合自身特点，采取多种有效措施，努力加强预算资金全程管理，提高了财政资金使用效益。

一、完善财务制度体系，为加强预算资金全程监督管理提供有效保障

规范的制度是加强资金和财务管理的基础。农业综合开发针对“按项目管理”和“投入方式多元化”的特点，研究制定了一套比较健全的资金财务制度体系。特别是2000年以来，根据农业综合开发工作面临的新形势，先后出台了《农业综合开发财务管理办法》、《农业综合开发资金报账实施办法》、《农业综合开发资金会计制度》、《农业综合开发中央财政贴息资金管理办法》、《农业综合开发财政资金违规违纪行为处理办法》等一系列资金和财务管理制度。其主要特点:一是明确了对财政资金实施县级财政报账制度，减少了资金拨付的中间环节，提高了资金使用效率;二是明确了“专人管理、分账核算、专款专用”的农业综合开发资金管理原则，保证了资金的明晰核算;三是明确了实施工程预决算和资产管理制度，为项目的成本分析和工程的顺利移交创造了条件;四是明确了对各类财政资金违规违纪行为的处理措施，为及时纠正、处理违规违纪行为提供了依据。实践证明，农业综合开发资金财务制度体系的建立，使财政资金全程监管机制不断完善，为提高农业综合开发资金使用效益提供了强有力的制度保障。

二、按照项目管理资金，实行资金和项目管理的有机结合

农业综合开发借鉴世界银行项目管理的经验，以资金投入控制项目规模，按项目管理资金，实行资金管理和项目管理有机结合。无论是以农业基础设施建设为主要内容的土地治理项目，还是以扶持农产品种植、养殖、加工和流通设施建设为主要内容的产业化经营项目，都明确要求省、市、县各级农业综合开发管理部门建立项目库，并实行动态管理。同时严格立项程序，各类项目必须经过编制可行性研究报告、规划设计、专家评审、批复等环节方可立项。以上所有立项程序结束并批复项目计划后中央财政方可拨付资金。资金拨付后，严格按项目计划使用，不得擅自调整和改变用途。项目建成后，严格执行项目竣工验收及验收工作考评制度，全面、详细地考核资金使用和管理情况、项目建设任务与主要经济技术指标完成情况、工程运行和管护情况等，并加强对已建成项目资金使用效果的监测评价。对竣工验收及综合检查中发现的问题，要制定明确有效的整改措施，并及时检查整改措施落实情况。由于实行了资金和项目管理的有机结合，建立了事前、事中、事后全程资金监管和风险防范机制，为资金使用的安全性和有效性提供了可靠保证。

三、强化预算执行管理，进一步加快资金支出和项目建设进度

加快资金支出进度，强化预算执行管理，是推进财政科学化规范化管理、提高资金使用效益的重要措施。为确保农业综合开发项目早实施、早见效，近年来，中央财政不断改进资金拨付方式，并加强对地方预算执行工作的指导，资金支出和项目建设进度明显加快。一是中央财政提前下达下一年度农业综合开发存量资金指标，地方各级财政部门(农发机构)根据下达指标尽早开展项目筛选、评审及计划编报工作。二是根据项目计划备案确认或批复情况，在全国人大批准当年预算之前，中央财政预拨一定比例的农发资金。从2010年起，为进一步加快预算执行进度，中央财政开始将下一年度数额相对固定的农业综合开发转移支付指标提前通知地方，资金支出进度进一步加快。三是实现预算执行的目标化管理，中央财政按月制定农业综合开发资金拨付计划，在加快资金支出进度的同时，努力提高预算执行的均衡性。近年来，中央财政一般在6月底之前即将90%以上的补助地方支出预算下达完毕。四是加强对地方财政资金支出的监督检查，及时汇总并定期通报农业综合开发资金支出进度和使用情况。同时，加强对项目单位资金使用情况的监督检查，坚决防止挤占挪用资金，并把加快资金支出进度和加快项目建设进度紧密结合，提高了资金使用的时效性。

四、坚持多管齐下，构筑全方位、多元化的资金项目监管体系

围绕提高农业综合开发资金使用效益，从内、外两个方面入手，坚持多管齐下，强化资金和项目全程监督管理。一是加强内部管理。健全农业综合开发资金管理责任制，把管理责任落实到人;按照科学化规范化管理的要求，进一步细化预算编制，实现“一上”预算编制全部细化到“项”级科目;完善农业综合开发资金分配办法，提高资金分配透明度，实现资金分配科学、合理、公开、公正;严格执行财政资金县级报账制，加强对资金使用最后一个关口的管理。规范项目管理，全面推行项目专家评审制、招投标制、工程监理制、资金和项目公示制;采取验收考评、综合检查、专项检查等多种形式，加强项目执行管理;充分发挥基层财政部门(农发机构)情况熟悉、就地监管、随时监管的优势，强化项目全程跟踪管理。二是强化外部监督。充分发挥审计部门及其他监督检查机构、社会中介机构、新闻媒体、广大农民群众的监督作用，积极配合相关部门搞好农业综合开发资金审计、检查和监督工作，推行委托社会中介机构开展项目建设综合性检查，邀请新闻媒体和项目区农民群众对农发项目进行监督，努力构筑全方位、多元化的农业综合开发项目资金监管体系。

五、科学运用评价结果，建立奖优罚劣的激励约束机制

从2003年开始，中央财政主要按照“综合因素法”分配农业综合开发资金，逐步探索建立了奖优罚劣的激励约束机制。按“综合因素法”分配资金，是指在分配各地中央财政农业综合开发资金时，围绕农业综合开发主要目标，综合考虑各地工作开展情况、农业资源条件以及其他特定的农业发展战略要求等，确定资金分配所依据的因素及其所占的比重，以及每一项具体因子的权重，再利用公式计算得出分配各地的中央财政资金规模。资金分配综合因素主要由工作质量因素和基础资源因素构成。其中，工作质量因素是指项目建设和资金管理通过验收考评及各种检查后的综合评价结果，基础资源因素是指各地水、土等自然条件及农业产出情况，二者系数之和为100，各占一定比例。近年来，为健全奖优罚劣机制，使绩效评价结果发挥应有的激励约束作用，中央财政逐步提高了工作质量因素在分配资金时所占比重，由2003年的40%，提高到2006年的50%，再提高到2009年以后的60%。由于强化了绩效评价结果在资金分配中的作用，中央财政资金达到了向工作质量好的地区倾斜的目标，充分调动了地方做好农业综合开发工作的积极性，有效促进了财政资金的科学化规范化管理，明显提高了资金使用绩效。