结构性减税政策促进广西经济发展分析

广西税务干部学校 林崇谦

改革开放几十年，我国的经济和税收总量取得令世人瞩目的快速增长，但也出现了收入分配不公、产业结构失衡等影响经济持续发展的诸多问题。尤其是2008年国际金融危机爆发后，我国经济结构失衡的问题更为突出。为此，国家相继出台了调节收入分配、支持小型微利企业①小型微利企业是指依照企业所得税法及实施条例规定从事国家非限制和禁止行业，并符合下列条件的企业:工业企业，年度应纳税所得额不超过30万元，从业人数不超过100人，资产总额不超过3000万元;其他企业，年度应纳税所得额不超过30万元，从业人数不超过80人，资产总额不超过1000万元。发展、调整产业结构等方面的结构性减税政策。这一系列税收政策调整对促进广西居民消费、企业经营和经济结构产生极为显著的影响。

一、结构性减税政策的内容

结构性减税是指为了达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平，实现“有增有减，结构性调整”的税制改革措施。自2008年在中央经济工作会议上正式提出了结构性减税的改革策略，中央每年都在加大结构性减税改革的力度，期望能够以此推动经济与社会转型。通过几年的政策实践，结构性减税的内容越来越丰富，步伐越来越快，减税效果也日益显现。近年来，结合宏观经济调控与税制改革，我国累计采取减税措施70多项，涉及十几个税种，每年减税规模达数千亿元(贾康，2012)。

我国结构性减税政策主要有:2004年取消农牧业税，2008年统一内外资企业所得税，2009年全面实施增值税转型、燃油税费改革，2008年、2010年、2011年提高个体工商户增值税和营业税起征点，2010年、2012年、2014年减轻小型微利企业税收负担优惠政策，2011年个人所得税的工资薪金所得免征额提高到3500元，2012年启动营业税改增值税改革;增税政策主要有:适当扩大资源税的征收范围，提高部分矿产资源的增值税率，加快实施房产税实施和相关制度改革，完善消费税制度等。

二、实施结构性减税对广西经济的影响

(一)实施结构性减税的有利方面。

1.有利于营造良好的环境，促进公平税负。营造良好社会环境，构建和谐征纳关系有助于降低成本，提高效率。结构性减税减少了对个别企业的减免税优惠照顾，取消了行业之间、企业之间、地区之间的税率差别，统一了内、外资企业所得税率，出台了支持战略性新兴产业等产业发展的税收相关政策，规范完善各项税收法规制度，这一系列税率和税收政策调整为企业创造了平等的竞争环境。

2.有利于培养税源，减轻企业和居民的税收负担。据统计，2011年9月1日国家提高工资薪金所得减除费用标准至3500元，广西即有922 203人免予缴纳，当年个人所得税减税8.04亿元;②数据来源于广西地税局。本文资料数据除特别说明外均来源于广西财政厅、国税局、地税局。2012年5月1日，广西增值税起征点由原来的5000元提高到2万元，国税系统管辖的40.75万个体工商业户就有33.87万户达不到起征点(占83.12%)，当年就减税2.48亿元;2013年8月至2014年3月，广西实施“营改增”③“营改增”是指原来征收营业税的项目改为征收增值税。我国已于2012年1月1日开始在上海对交通运输和部分现代服务业试点征收增值税，并已逐步扩大试点地区和范围，计划到“十二五”期末全面实施。试点期间纳税人整体减税4.67亿元。结构性减税政策既减轻了中低收入者的负担，让居民社会消费能力得以增强，也缓解了企业流动资金紧张局面，增加企业盈利空间，为经济持续增长奠定了基础，也为中长期的税收收入提供了可靠的保证。

3.有利于产业结构的优化和调整，促进经济持续发展。增值税从生产型转为消费型，有效避免对企业购置设备的重复征税，引导企业扩大再生产和加强技术改造;“营改增”的实施，使购进生产性服务企业可以抵扣增值税，可大大降低原增值税一般纳税人技术改造和研发的成本，增加企业盈利空间，加速企业设备更新和技术改造能力，促进产业结构优化和生产性服务业快速发展。

4.有利于引导创业和增加就业，促进社会稳定健康发展。“营改增”是结构性减税的重头戏，“营改增”的实施，激发了投资者兴办服务产业的热情。据统计，广西新办交通运输和现代服务企业19 871户，2013年广西城镇新增就业51.05万人，2013年对服务行业个体户的减、免税直接增加了城镇居民收入，使城镇居民收入比上年增长9.7%;小型微利企业税收优惠政策实施三年来再次松绑，即自2014年1月1日起，小型微利企业优惠范围年应纳税所得额扩大至低于10万元，当年广西即有1.3万户小型微利企业受惠，减免所得税6000万元左右;2014年4月29日国家出台了《关于调整完善扶持自主就业退役士兵创业就业有关税收政策的通知》、《关于继续实施支持和促进重点群体创业就业有关税收政策的通知》等一系列减税政策，大大减轻了小型微利企业和个体工商户税负，对促进就业和鼓励创业、维护社会稳定产生积极的影响。

5.有利于激发民间资本的投资活力，促进民营经济的快速发展。由于历史的原因，融资难一直是制约我国民营企业创业投资发展的瓶颈。结构性减税各项政策的出台，尤其“营改增”后一般纳税人抵扣制度消除了重复征税，广西民营经济作为交通运输业和现代服务业的主力军，得到了迅速发展。统计数据表明:广西民营经济实体由试点之初的1.8万户增长到现在的5.8万户，增长222.22%，月销售收入规模也由试点之初的26.06亿元增长到2014年6月的55.18亿元，增长111.74%。结构性减税政策为广西民营经济注入了活力，为推动广西经济均衡发展提供强有力的保障。

(二)实施结构性减税不利的方面。

1.结构性减税界定不清晰，国家限制类行业也得以同样享受。中央正式提出结构性减税政策已有五年，但也只是一个比较笼统的提法，并没有详细具体的实施方案，致使非国家鼓励类产业(企业)也可能受惠。钦州市是位于北部湾经济区的港口城市，主要产业是海洋生物、港口交通运输、旅游、食品加工等。自2010年9月中石油广西石化分公司1000万吨炼油项目在钦州市建成投产，该市税收实现井喷式增长，2013年该公司全年税收占整个钦州市的71.6%，成为该市乃至广西的支柱产业。2013年该公司增值税进项税抵扣67.14亿元，其中固定资产抵扣数额较大，说明化工企业受税收政策限制较少，个别企业甚至还享受国家高新技术产品优惠政策。

2.结构性减税对地方财政影响较大。广西属老少边，经济发展起点低、起步晚、基础薄弱，工业信息化程度不高，税收和财政收入总量小。虽在国家促进西部大开发和北部湾经济区发展的良好背景下，取得了经济和税收的一定增长，但与我国东中部省份相比差距还是较大。结构性减税从长远来说有利于减轻企业和个人的负担，促进产业结构调整和经济转型发展，但从近期看，对广西地方财政收入影响较大。单就“营改增”这一项来说:广西改革试点一年，试点纳税人缴纳改征增值税22.59亿元，与按原营业税计征比较，税收减少8.12亿元，同时原增值税纳税人增加了抵扣税额10.58亿元，两项合计税收减少近19亿元，导致中央级收入和地方级收入的同时减少，此项减税收入占到广西国税收入的2%左右。

三、对策建议

(一)制定减税方案，明确目标定位。

结构性减税一词是2008年12月在中央经济工作会议上正式提出的，是国家实施积极财政政策的一项重要举措，其核心是实现税负的结构性调整。虽然国家对减税对象的选择、减税规模、具体操作措施没有一个清晰的界定，但结构性减税的实施不可避免地造成广西地方政府税收收入下降已成为目前不争的事实。因此，如何处理好既要贯彻落实国家税收优惠政策，减轻企业负担，促进经济发展，同时，又应结合广西整个经济总量小、财政收入规模有限、经济社会发展面临着资金严重不足等实际情况，明确结构性减税的目标定位，制定方案确保国家税收政策贯彻落实和广西的结构性减税顺利推进。

1.确定广西结构性减税政策的目标定位。结构性减税的目标是“有增有减，结构性调整”，其实质是在有增有减的同时最终减轻大多数企业和居民的税收负担。从国际经验看，各国的减税往往也都是在总体税负不降低的前提下实施的局部性减税措施。中央关于深化财税体制改革的目标也提出要稳定宏观税负。因此，确定广西结构性减税政策的目标定位必须综合考虑三方面因素:一是目标差异。广西的区情决定了在结构性减税政策的实施上，广西与中央的政策目标定位上会有一定的差异;二是充分考虑增税项目。广西财政收入规模小，为了保证广西财政满足改善民生的需要，在减税的同时必须合理确定增税的项目;三是明确减税范围。结构性减税不应只局限于“税”，还应该包括具有税收性质并构成企业和居民负担的其他财政收入形式。

2.结合广西经济社会发展实际制定结构性减税的总体方案。在设计总体方案时，必须要综合考虑各方面因素:一是中央关于结构性减税政策的整体部署;二是广西作为地方在结构性减税政策制定方面有哪些权限;三是国地税等部门如何组织协调;四是确定减税税种与减税对象;五是进程和保障措施等。然后，经过充分调查和论证后确定结构性减税的总体方案。“如果只有定性而无定量，只有方向而无规模，结构性减税便会停留在抽象层面，满足于零敲碎打，跟着感觉走。这既难以保证结构性减税的实施效果，更可能导致一些似是而非的说法或实践”。(高培勇)

(二)提高政策执行力，确保各项政策及时落实准确执行。

1.加强税收政策研究，确保各项减税政策落实到位。结构性减税政策内容丰富、涉及面广。广西各级税务机关要紧紧围绕税收与经济发展的内在关系，以及中央关于结构性减税的重大部署，加强对税收政策的研究，用足用活用好税收政策。同时，为确保广西结构性减税各项工作的顺利进行，应当积极争取地方政府和有关部门的支持，为推动地方经济发展，积极建言献策，当好地方党委政府的参谋助手。

2.创新服务理念，加大对实体经济的扶持力度。一是树立服务的理念。各级税务机关应当把有效落实各项结构性减税政策作为纳税服务的重要内容，简化办税程序，不断改进和深化纳税服务，降低纳税人的办税成本，保障纳税人合法权益。二是扩大税收优惠政策宣传，加大对实体经济的扶持。结构性减税政策涉及“营改增”、西部开发、小型微利企业发展、鼓励企业投资、出口退(免)税、鼓励安置就业等内容，除依靠税务机关外，必须通过扩大税收优惠政策宣传，加大对纳税人的培训，才能不折不扣落实各项税收优惠政策，引导落后、产能过剩、负担重的企业转型升级发展，服务支持地方经济又快又好地发展。

3.健全配套制度，完善落实措施。通过定期开展对税收政策落实情况进行专项调研、过程跟踪、绩效控制等方式，加强对结构性减税政策执行情况的监督，确保政策落实。同时，健全各项征管措施和配套制度，加强税收统计分析，分类分项建立减免税台账，完善政策执行效果反馈机制，加强税收优惠政策落实情况分析，评估结构性减税政策执行效果，有针对性地提出对策建议，确保国家各项税收政策得以及时落实和正确执行。

(三)改变现行财政体制格局，健全地方税体系。

1.推进财政国库管理制度改革，将国库单一账户体系向国库单一账户转变。缩减财政预算外资金规模，将财政专户收入逐步纳入部门预算，将所有财政性资金都纳入国库单一账户，实行财政资金的统筹安排，弥补预算内资金不足。同时，加大中央财政对广西的税收返还力度。

2.赋予地方一定税收管理权限，提高地方政府的积极性。我国“十二五”发展规划明确提出:逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限。鉴于广西情况，为实行国家提出的加快泛北部湾和海上丝绸之路发展，建议中央在广西重大产业布局的减免税、财政返还或转移支付、部分税种的开征、停征、减征等方面赋予一定的权限，可尝试在北部湾经济区试行，以增强地方政府因地制宜作出经济战略部署和发展决策的能力。

3.健全地方税体系，增强地方财政实力。一是建议改变目前国、地税共管企业所得税的现状，除中直企业外，其他企业的所得税应改为由地税部门统一管理;二是建议将现有的增值税地方分享的比例由25%适当提高至30%甚至35%;三是建议加快地方税制的改革和完善。构建以财产税、资源税、个人所得税等为主体税种的地方税制体系，从根本上扩大广西地方税的收入规模，增加地方财力总量，为广西经济发展提供强有力的税源支撑和保障。

(四)充分发挥税收职能，完善税收管理制度。

1.全面改革资源税。全面推进资源税，体现了政府更加注重推动资源节约型、环境友好型社会建设，对资源利用、节能减排、调节市场供求关系等方面发挥税收政策的引导作用。采用计税价格计税征收，征收产品范围可扩大到石油和天然气、煤炭、金属矿原矿、非金属矿原矿、水资源等。

2.开征环境保护税。将主要污染物排放由征收排污费改为征收环境税，使制造污染者和破坏生态者承担必要的环境损害成本，有利于促进企业形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，引导企业加大对节能减排的投入，实现经济社会可持续发展。

3.完善出口退税政策。利用税收杠杆作用，通过制定限制或取消高耗能企业出口退税优惠政策，增加企业成本，达到抑制高耗能、高排放的资源性企业产品出口，引导企业转型发展。

［1］邓子基:《建立和健全我国地方税系研究》，载于《福建论坛:人文社会科学版》2007年第1期。

［2］高培勇、孙国府、张迪恳:《中国财税改革30年:回顾与展望》，财政经济出版社2009年版。

［3］贾康、程瑜:《论“十二五”时期的税制改革——兼谈对结构性减税与结构性增税的认识》，载于《税务研究》2011年第1期。

［4］祝遵宏、张九如:《结构性减税的税制思考》，载于《财经科学》2011年第4期。