广西财政支农支出绩效评价制度改进的思考——基于农民增收的视角*

广西财经学院 蒋海勇

南宁职业技术学院 杨清源

广西财经学院 李顺明

全面建成小康社会的难点是农民增收问题，这在欠发达地区显得尤为突出。目前广西农民收入落后全国平均水平较多，为此，要实现与全国同步全面建成小康社会的目标就必须提升农民增收速度。《广西农民人均纯收入倍增计划》明确提出，“从2012年到2020年，努力实现广西农民人均纯收入年均实际增长10.3%”，“到2020年，按当年价广西农民人均纯收入达1.67万元，比2010年翻1.88番;按2010年不变价达到1.18万元，比2010年翻1.38番，确保达到全国平均水平，与全国同步全面建成小康社会”。①广西壮族自治区人民政府:《广西农民人均纯收入倍增计划》，http://www.gxzf.gov.cn/zwgk/zfwj/zzqrmzfwj/201306/t20130614_422439.htm。广西农民收入增速目标要高出全国农民收入平均增长目标约3.6个百分点，加快农民增收步伐将是今后广西“三农”工作的重点，而财政支农项目则是重要保障。财政支农不仅要加大投入力度，更要提高绩效，这是因为财政支农绩效与农民收入增长之间一般存在正相关关系，改进财政支农支出绩效对提高农民增收速度产生重要影响。改进绩效评价工作，将有利于提高财政支农绩效，促进农民增收。本文从促进农民增收的实际需要出发，就广西财政支农支出绩效评价制度的改进提出一些粗浅看法，以供政府有关部门和学术界商榷。

一、基于农民增收的财政支农资金绩效评价要求

近年来国家不断加大对农业投入的目的就是为了增加农民收入、改善农民的生产生活环境，缩减城乡差距。为达成2020年广西农民收入倍增目标，当前广西财政支农资金的使用应以促进农民增收为主要任务，绩效评价也应围绕这一主要任务来进行，这要求:

(一)绩效评价应重点关注农民增收效果。

西方政府绩效管理理论强调对公共活动产生的最终影响和实际效果的评判，公共支出评价要体现结果导向。我国财政支出绩效评估的目的是为了提高资金使用效益，评价工作也应重点考察支出项目的主要任务完成情况。根据广西全面建成小康社会的目标要求，农民增收既是财政支农资金使用要达成的实际效果，也是当前广西财政支农资金使用的主要任务，因此，支农资金的绩效评价应重点考察其促进农民增收的效果。财政支农资金所涉及的面较宽，既有稳定农民收入补贴、农业生产资料与技术补贴等与农民生产和收入直接相关的项目，也有农村公益事业、新型农村合作医疗等间接支持农民增收的项目。无论对哪一类财政支农资金的绩效评估，都应注重其在促进农民增收方面的直接或间接的产出和效果。

(二)绩效评价应突出农民的主要利益相关者地位。

利益相关者理论最早被用于讨论公司治理、企业社会责任等问题，随着公共政策的利益相关者问题为研究者所关注，利益相关者理论逐步扩展至公共部门的研究中。在绩效评价方面，利益相关者理论被较广泛地用于对企业绩效评价的研究，一些国内学者(孟凡蓉等，2008;吴国起，2011)也运用利益相关者理论研究我国财政支出绩效评价问题。现代社会，政府绩效评价的根本标准应该是社会福利的改进水平和公众的满意程度，由各相关利益主体共同进行评判。就财政支农资金而言，其利益相关者是多元的，包括政府、相关政府部门、社会组织、企业、农民等。各类的利益主体中，支农项目的主要服务对象是农民，利益受财政支农资金使用的效果影响最大、最直接的是农民，然而对资金分配、使用最缺话语权的也是农民。因此，农民既是主要的利益相关者又是所有利益相关者中最为弱势的群体。为更好地发挥财政支农资金效用，应在支农资金绩效评价中将农民作为优先的利益群体，充分考虑农民的各项利益诉求。

二、广西财政支农绩效评价制度存在的问题

自财政部部署开展财政资金绩效评价工作以来，广西财政部门积极进行制度建设，先后出台了《广西壮族自治区财政扶贫资金绩效考评试行办法》、《广西壮族自治区财政支出绩效评价暂行办法》和《自治区本级部门财政支出绩效评价工作规程(试行)》等制度文件，构建了评价指标，明确了评价流程、方法等，推动了各项财政支出项目绩效评价工作的开展。组织开展了各类专项支出的评价工作，自2006年就开始对广西的中央分配财政扶贫资金以及自治区本级、市、县财政安排的配套扶贫资金进行财政支出绩效评价的试点工作，此后又开展了多项财政资金的绩效评价工作，取得了较明显的成效。但就财政支农资金绩效评价来看，现有的绩效评价制度并没有将农民作为主要的利益相关者，未能充分回应农民增收这一当前广西“三农”工作的重要任务，主要表现为:

(一)绩效目标细化不足。

财政支农的绩效目标是计划实现的产出和效果，既是绩效评价的内容也是设定绩效评价指标、开展评价的基础。2011年财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》(以下简称《办法》)规定:绩效目标由预算部门随预算填报，应明确、细化且合理可行。根据财政部《办法》的要求，广西也就财政支出的绩效目标进行了相应规定。督促预算部门在申报预算时具体详细地填写绩效目标，是财政部门抓好项目支出绩效评价的第一个环节，也是保障项目支出达成计划效果的基础。就当前预算编制情况来看，存在要求填写《财政支出绩效目标申报表》的项目较少，绩效目标说明简单，对项目产出、效益指标的定量分析不足等问题。绩效目标不细化导致预算审核难以把关，后续绩效评价工作评判依据不清，不利于绩效评价的顺利开展。

(二)评价指标设计没有突出重点。

作为衡量绩效状况的考核工具，评价指标体系的设计是否合理对绩效评价工作的效果有重要影响。西方国家较为普遍的是按照目标管理(MBO)的SMART原则①即明确性(S)、可衡量性(M)、可达成性(A)、相关性(R)和时限性(T)。来设计绩效评价指标。我国财政部2011年发布的《办法》规定了财政支出绩效评价指标设计要遵循相关性、重要性、可比性等五方面原则，同时给出绩效评价指标框架的参考文本。根据财政部政策，广西出台了相关文件进一步细化要求，初步构建了财政支出绩效评价指标体系。从评价指标设计的原则和考量的内容来看，相关指标的设计基本符合财政支出绩效评价的要求。但是，当前广西财政支农急需解决的加快农民增收的主要任务，在绩效评价指标中并没有得到充分体现，表现为:广西财政支出绩效评价指标体系(参考样本)中的三级指标权重分配平均、各项支农支出评价中的四级指标中反映农民增收情况的指标偏少、权重不高。从促进农民增收的视角来看，当前的支农支出绩效评价指标设计重点不够突出。

(三)评价工作程序设定不利于农民反映利益诉求。

客观公正的评价，离不开规范、合理的工作程序。为规范财政支出绩效评价工作，财政部《办法》和广西有关文件均对评价工作程序进行了规范，明确了评价工作的基本流程和各工作阶段的一些具体要求，对推动绩效评价工作的规范开展起到了重要的指导作用。从相关工作程序的设计来看，农民有可能参与财政支农支出评价、表达利益诉求的环节仅仅是现场工作的调查问卷填写工作。作为主要的利益相关者，农民缺乏参与支农支出绩效评价的机会，无法有效地表达对财政支农资金使用的意见，使得农民的利益难以得到切实的保障，这不利于对财政支农支出绩效的客观公正评价。绩效评价的客观公正，要以让农民参与的方式得到实现。

(四)评价结果应用的制度保障力度不足。

财政支出绩效评价要发挥提高财政资金使用效益的作用，评价结果能得到合理应用是关键所在。在西方政府绩效管理的发展过程中，美国、澳大利亚、新西兰等国家制定了相应的法律来保障绩效评价的实施和评价结果的应用。问责机制被认为是西方国家公共部门绩效管理的四大制度基础之一。就当前我国财政支出绩效评价来看，虽然财政部门文件明确要将评价结果作为“改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据”，②财政部:《财政支出绩效评价管理暂行办法》。但在实际工作中，由于财政部门相关文件的强制力不足，相应的信息公开机制、奖励约束机制等配套机制不健全，财政支出绩效评价结果缺乏约束力、难以应用的现象非常普遍。这种评价结果难以应用的情况当然也存在于财政支农支出中，导致财政支农支出绩效改进不足、导致农民增收乏力。

三、广西财政支农资金绩效评价制度改进的建议

(一)改进支农项目预算绩效目标编写要求。

为改变当前支农项目预算绩效目标不够明确、细化的现状，财政部门应加强与相关预算部门的沟通协调，共同确定需要填报绩效目标的支农支出项目，填报绩效目标的支农支出项目范围应逐年增加，最终应实现对支农主要项目的全覆盖。对《财政支出绩效目标申报表》①http://www.gov.cn/gzdt/2011-04/29/content_1854881.htm.的填写要求应进行修订，要求预算部门在选择产出、效益指标时应优先选用可量化指标。对于一些必须选择定性指标的，也应要求进行详细定性描述以便于判断。

(二)在评价指标体系中突出对农民增收的关注。

财政支农支出绩效应是以农民为主要利益相关者的各利益相关者要求满足度条件下的整体效益最优，因此，农民的合理利益需求应在评价指标中得到相应的体现。当前农民的基本利益诉求主要包含三方面的基本内容:收入增长、生活环境改善、社会公平。在支农支出评价指标体系构建中，效益类指标应能较全面地体现农民这三方面的利益需要。考虑到广西农民增收的紧迫性，在经济效益的下级指标选择上应以直接反映农民收入增长情况的指标(如农民人均纯收入增长、新增农业产值等)为主。同时还应改变绩效评价中对经济效益、社会效益和环境效益权重赋值较平均的做法，增加经济效益指标和反映农民收入增长指标的权重赋值。

(三)在工作程序中引入农民直接评价。

工作程序的改进会提高评价结果的客观公正性，有利于绩效评价制度的完善。根据当前财政支出绩效评价工作流程的设计，建议在现场工作程序中引入农民直接评价，让农民能够直接参与支农项目绩效评价，使绩效评价的组织部门、项目实施部门能直接了解支农项目主要服务对象的意见。在具体操作上，可以采取在现场会中增加农民代表及农民代表质询，或者采取单独召开项目绩效评价听证会的方式。

(四)健全评价结果应用的保障机制。

评价结果的应用是绩效评价具有约束力的重要一环。建立相应的保障机制，确保评价结果能得到应用具有重要意义。从西方发达国家的经验来看，通过相应的立法及信息公开、问责等制度可以有效地强化政府绩效评价结果的应用。就提高广西财政支出绩效评价结果应用的约束力来看，应建立绩效评价结果的强制公开制度和相应的奖励惩罚机制，奖惩不应仅仅限于财政资金拨付和预算资金安排范围，还应对相应责任人的工资薪金、人事任免等产生影响。同时，应完善绩效评价的救济机制，使被评价者能够就评价结果提请评价复议，以保障被评价者的正当权益。

［1］孟凡蓉、章磊、吴建南:《基于利益相关者理论的财政支出项目绩效评价——以高校某教育项目为例》，载于《山西财经大学学报(高等教育版)》2008年第6期，第4～9页。

［2］吴国起:《财政扶贫资金绩效管理改革研究》，财政部财政科学研究所2011年博士学位论文。

［3］刘旭涛:《政府绩效管理:制度、战略与方法》，机械工业出版社2003年版。

［4］王鹏:《新农村建设背景下的财政支农绩效评价研究》，吉林大学2012年博士学位论文。

［5］包国宪、董静:《政府绩效评价结果管理问题的几点思考》，载于《中国行政管理》2006年第8期，第23～26页。