完善广西五保村建设的财政投入思考

广西财经学院 陆青鹰

一、五保村的由来

五保村，是广西近年来创造的一种农村五保供养的新模式，在农村五保户相对集中的村庄，集中建设五保户住房，对农村五保户进行统一的供养和管理，其基本特点是在比较大的自然村，或者在设村委会的村，专门建设供五保老人集中居住的房屋，实现对五保老人的集中供养，从而形成村中之村，名为“五保村”。广西第一个五保村是钦州市钦南区黄五屯镇屯显村的五保村，起源于抗洪救灾中对农村处境最为艰难的五保老人的集中安顿。2001年钦州市屯显村遭受自然灾害，全村人全部受灾，五保户受灾最重，为了解决五保老人住房难问题，该村共筹集资金近7万元，兴建砖瓦结构的“五保灾民新村”，入住五保老人10户11人，解决了五保危房户住房困难问题。2001年12月下旬，原自治区党委书记曹伯纯到屯显五保灾民新村视察，对在村里集中安置五保老人的方式表示肯定。曹伯纯建议将“五保灾民新村”改名“五保新村”。后来，广西民政厅经过调研、论证，提出这是一种新模式，是原来并不存在的新事物，决定将这种在村上兴建的五保集中供养点统一称为“五保村”。这一五保供养模式的重大突破和创新荣获2006年度“第三届中国地方政府创新奖”。

二、广西五保村建设财政投入现状及成效

(一)逐步建立和完善了五保村建设的政策保障机制。

为保持五保村旺盛的生命力，广西在五保村建设工作中，建立了一套合理的管理制度。自推行“五保村”建设以来，广西壮族自治区民政厅先后制定《五保村管理办法》、《五保村村民生活保障制度》、《五保村村民手册》、《五保村卫生制度》、《五保村管理小组制度》、《县级民政部门在五保村管理中的职责》、《乡(镇)人民政府在五保村管理中的职责》等制度，由省、市、县、乡(镇)各级政府对“五保村”责任进行了分担。其中，为管理使用好五保统筹资金，根据《农村五保供养工作条例》要求，全区各地政府一方面建立健全了一整套的财务制度，对五保统筹粮款，实行专户、专人、专账管理;另一方面，加强跟踪监控，实行定期或不定期检查，以杜绝贪污、挪用、克扣五保供养钱物的现象，为五保供养提供了物质保障。

(二)加大了五保村建设资金投入。

近年来，为有效破解农村五保供养难题，全区各级党委政府高度重视和关心此项工作，在财力十分紧张的情况下，千方百计筹措资金加大对农村五保供养的投入。2012年自治区政府办公厅下发《广西壮族自治区创新农村养老服务体系建设工作方案》(桂政办发［2012］55号)，其中规定:2012年至2015年，全区投入7.9亿元财政资金继续加大对养老基础设施的建设，其中:(1)按照每个14 000元的标准为4000个(每年1000个)新建五保村提供补助，总共补助5.6亿元(每年补助1.4亿元)，新增床位4万张以上;(2)自治区投入4000万元给五保村的五保老人、城乡低保对象及居住在福利院敬老院等地的农村残障老年人的适配对象安装康复器具4000例(每年1000例);(3)按照广西民政事业“十二五”发展规划，在2012年至2013年两年时间内计划投入2000万元，为广西所有五保村、乡镇敬老院等乡镇养老机构统一安装卫生间安全把手，使广西在全国率先启动实施“安全把手工程”。

(三)五保村项目建设资金逐步提高。

自2003年全面推广五保村建设以来，五保村项目建设呈现出三个提高:一是项目总投资提高，2003～2009年每个项目投资5万元，2010～2012年每个项目投资15万元，2013年每个项目投资18万元;二是自治区财政补助标准提高，2003～2009年每个项目补助5万元，2010～2012年每个项目补助12万元，2013年每个项目补助15万元。三是项目规划要求提高，2003～2009年所建五保村为砖瓦结构平房，2010～2013年建的五保村为钢筋混凝土结构楼房。

(四)五保供养对象保障水平明显提升。

广西不断加大财政投入，全面建立供养标准与物价上涨挂钩的联动机制，五保供养标准大幅提高。根据《关于提高广西农村五保供养标准的通知》(桂民发［2012］57号)，从2012年起，全区农村五保供养对象的供养标准每人每月提高100元，即每人每月供养标准达到“150元钱、30斤米、1斤油”，其中，集中供养对象人均供养标准达到319元/月，比以前年度同期增加20元，分散供养对象人均供养标准达到249元/月，较以前年度同期增加21元，同时，农村五保供养资金及其服务管理经费列入年度财政预算。二是制定出台了社会救助和社会保障标准与物价上涨的挂钩联动机制，确保农村五保老人基本生活不低于当地农民平均生活水平，同时将逐步完成对农村五保户供养机构“动态评级”，提升五保供养水平。

通过上述工作，全区农村五保供养工作实现重大突破。据统计截至2013年第三季度末，广西全区农村五保供养对象29.6万人，乡镇敬老院1181个，床位数22 909张，入住人数18 373人;五保村7854个，床位数68 878张，入住人数55 276人，60%的行政村建有五保村。

三、目前广西财政在支持五保村建设方面存在的不足

(一)五保对象供养标准仍偏低。

近年来广西全区虽然大幅度提高了五保供养标准，但随着物价的上涨和人民群众整体生活水平的提高，再加上大部分五保对象没有劳动能力，现行的供养标准仅限于温饱，甚至不能满足基本生活需求。与《农村五保供养条例》的“农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平”的规定有一定差距。五保对象月人均基本支出约为400元，即一年每人的基本开支约在4800元/年左右，但从调研了解到目前南宁市的供养标准在全区是相对较高的，即集中供养每人350元/月，分散供养300元/月，大多数市县基本低于南宁市，而按现行南宁市集中供养标准350元/月来计算是每人4200元/年，低于4800元/年。在南宁市西乡塘区金陵镇调研时了解到，在敬老院集中供养的老人，每月还从350元中拿出50元作为平时就医的医疗费，这样的话，就更低于4800元/年了，与广西农民人均纯收入6008元(2012年)相比，仅是农民人均纯收入的59.91%。而在贵港市平南县调研时了解到，分散供养标准更低，每月225元。与该条例中的“农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平”的规定差距更大。

(二)每个五保村项目建设资金财政投入偏低，导致所建五保村配套设施不全，条件简陋，入住率较低。

按规定2013年五保村建设每个投资不少于18万元。其中:自治区每个补助15万元(自治区本级财政每个补助7万元，自治区本级福利彩票公益金每个补助8万元)，各市、县配套不低于3万元，调研中发现，五保村每个建设投资刚刚是18万元，基本没有高于，也就是说各市、县配套资金刚好达到自治区民政厅、财政厅出台的《关于做好2012年农村五保村建设工作的通知》(桂民发［2011］141号)每个五保村建设“各市、县配套不低于3万元”的最低规定。原因在于自治区财政执行省管县改革以后市一级财政不愿给各县补助，导致各地五保村建设资金缺口较大。在调研中各地普遍反映2013年新建农村五保村自治区补助15万元，仅是每平方米补助700元左右，其实按当前建筑市价来计算每平方米造价至少要达1300～1500元。因此这一补助标准只能甚至不能建成五保对象的住房，而实际每个五保村不仅要建五保对象的住房，还应有绿化、普通日用生活设施设备、娱乐设施等配套的附属设施，来丰富五保老人的精神生活，如按这些配备，显然目前的18万元是远远不够的。由于五保村项目建设资金投入低，五保村必要的生活、健身娱乐设施缺乏，导致五保老人不愿入住而难以发挥作用。

(三)农村不能自理分散供养五保对象，财政投入较少，生存现状堪忧。

按照农村五保供养政策，分散供养的农村五保供养对象，可以由村民委员会提供照料，也可以由农村五保供养服务机构提供有关供养服务。而广西目前农村集中供养方式主要是在五保村居住，由于五保村普遍存在无服务工作人员(部分五保村有，也只是兼职)、无服务设施、无服务管理经费的问题，仅能给供养对象提供住房，所以只有能自理的老人才可以入住，因此目前多数不能自理的五保对象都是分散供养(除去入住敬老院的)。从入户调查情况看，村委会虽然与这些五保老人签有供养照料协议，但由于缺乏护理费，受人力和经费的制约，提供照料也很难落实到位。而这些分散供养的五保对象，大多年老体弱，特别是有一些双目失明、瘫痪在床的农村五保供养对象，日常生活难以自理，急需提供护理和照料。

(四)早建五保村后续维修资金缺乏或分配不合理。

敬老院或五保村建成以后，要维持长期有效运转，后续还需投入一定的资金，如房屋的维修费、附属生活娱乐设施购置建设等。而广西现有的一部分五保村都是21世纪初修建的砖瓦结构平房，建成的五保村简陋且规模小，每个五保村平均床位约10个，建设标准也基本上只解决吃住功能，普遍缺乏热水器、取暖器、电风扇、电视机等常用生活设施设备，或有部分配备但已破旧，急需资金来维修建设或添置生活娱乐、卫生保健等附属设施，但目前这些相关配套设施及后续维修经费都相对不足，导致广西五保村配套设施严重滞后，从而制约了各地五保村正常发挥作用。另外，财政下拨的五保村维修改造资金也有些不合理，我们在平南县调研时，工作人员就反映了这一问题:去年财政给了10万元维修费，规定只能用于两个五保村的维修。但从目前来看，每个五保村的维修及生活、娱乐设施的添置，大概有2万～3万元就可以了，而要进行大的维修又不够，这样一方面导致维修资金结余(文件规定不能用于其他方面)，另一方面有更多急需维修的五保村不能得到及时维修。平南县工作人员给调研人员算了算，如按每年维修2个五保村，全县2003年至2006年建成五保村约40个左右，这些都急需维修及生活、娱乐设施的添置，按此推算需要20年才能完全解决这一问题。

(五)专职管理人员难以到位。

虽然广西五保供养条例明确规定，按入住对象的10∶1配备农村五保供养服务机构专职管理人员，所需经费由县级财政予以保障。从我们的调研来看乡镇敬老院基本配备了管理、护理人员，但由于管理、护理人员工资待遇低，很难聘请到合适的工作人员，因此多数敬老院基本达不到1∶10的规定，即使有的敬老院达到了规定的标准，但护理人员年龄偏大、专业素质不高，而五保村基本都是由村干部兼职管理。专职管理人员难以落实到位，严重制约了广西农村五保供养服务机构的发展和服务水平的提高。

(六)财政对于五保对象医疗保障方面的投入还需加强。

五保户是一个老年群体，正处在各种疾病的高发期，看病就医在所难免。虽然政府已全额资助五保对象参加了新农合并纳入民政医疗救助范围，但由于现行医疗体制原因，五保对象门诊医疗费用无法报销，以及一些不在药品目录的医疗费用也无法报销，致使部分五保供养对象，特别是散居对象，担心花钱，有病不想去治，致使小病拖成大病。

四、完善财政支持五保村建设的建议

(一)进一步提高供养补贴标准，改善五保人员的生活状况。

根据农村五保供养工作条例规定，农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。建议由现行的“每人每月不低于150元钱、30斤大米、1斤油”，提高到每人每月400元，即五保对象年供养标准要提高到4800元/人以上，且不分集中供养与分散供养。另外，按照《广西壮族自治区实施〈农村五保供养工作条例〉办法》规定，市、县财政统筹安排农村五保供养资金和农村五保供养服务管理经费。考虑县(区)、乡财政较困难的实际，适当提高自治区、市两级财政的负担比例，并明确各自的负担比例，以进一步加大农村五保供养投入，提升五保对象的供养标准，使农村五保供养标准不低于当地居民平均生活水平。

(二)进一步加大财政对新建五保村的投入，以提高建设标准，改善五保人员的居住条件，提高五保村入住率。

目前，广西五保村仅能给供养对象提供简陋住房，且普遍存在无服务工作人员、无服务设施、无服务管理经费问题，导致五保村入住率低。建议进一步提高五保村建设标准。一是五保村建设面积增加，由每个五保村建设总面积不低于200平方米增加到250平方米;二是项目总投资要提高，由每村18万元提高至33万元(约1300元∕平方米);三是每位五保老人居住面积应提高，由10平方米左右提高至25平方米左右(即一房一厅一卫一厨)，并将生活娱乐设施、设备购买资金纳入项目专项经费予以保障，以提高五保村集中供养的档次;四是新建五保村周围环境要有规定，《广西壮族自治区人民政府办公厅转发自治区民政厅关于加快全区五保村建设意见的通知》(桂政办发［2003］204号)规定五保村的选址应在大的自然村或村委会所在地，调研中了解到这也存在不足。五保老人入住后，由于供养标准偏低(350元/月)，多数有劳动能力的五保老人还回去耕种自己的责任田或自留地，由于农村各屯之间有一定的距离，导致五保老人去自己的责任田或自留地太远不方便，这也是导致五保老人不愿入住五保村的原因之一。因此建议新建五保村的选址不仅考虑要建在大的自然村或村委会所在地，而且应该有空地，如确实没有的话，建议财政应通过村委会向农民以低价的方式租用一些土地，方便入住五保对象种菜或散养少量家禽如猪、鸡、鸭以及开展农副业生产经营活动。因为城市养老院的老人们往往喜欢打打牌、唱唱歌，但这种生活方式不一定适合农村的老人们。五保村周围有空地既为五保老人提供了力所能及的劳动环境，增加他们的乐趣，又能改善他们的生活质量，从而让老人入住五保村后，住得安心，住得长久。

(三)联建五保村的标准要有所提高。

为整合五保村建设资金，提高建设标准，近年来很多地方开始建联合五保村，即用分别在几个自然村(屯)建五保村的资金，整合起来建一个五保村，其目的在于提高五保村建设标准，但调研中了解到，联建五保村与原来非联建五保村除房间多几个外，没有什么实质改变，因此笔者建议对于联建五保村政府要出台新的规定，提高标准。如规定联建五保村一定要配备专职服务工作人员、服务设施、服务管理经费等。不能像以前建的五保村仅能提供住房，即在新联建和维修改造五保村的过程中，要更加注重五保供养设施中生活娱乐、体育健身、卫生医疗等配套设施的完善，不断增强五保集中供养设施的整体功能，提高集中供养的档次。使五保村具备生活照料、精神慰藉、康复护理、安全援助和社会参与等功能。做到让五保对象居有其屋、食有其源、乐有其所，为五保老人构建舒适安逸的生活乐园。

(四)探索建立五保村运转管理及维修资金供给的长效机制。

广西虽然实现60%的行政村建有五保村，但建设标准低，普遍缺乏休闲娱乐、卫生保健等综合配套功能。因此为提高五保村的入住率，发挥其真正的功能，建议加大对农村五保村维护及完善硬件、软件配套设施资金的财政投入。一是将农村五保供养服务机构建设纳入全区国民经济社会发展和养老体系建设规划或基本建设规划，逐年予以安排;二是建议中央及各省市区在下达财政转移支付指标时，将五保供养资金单列出来，专项管理，专款专用，以确保五保供养资金足额落实到位;三是积极争取把五保村建设列入国债项目，作为农村基础设施和公共事业建设加以支持;四是建立农村五保供养服务机构运转和维护基金，以确保五保村供养服务机构维修改造、生活娱乐设施购置等有足够的资金。此外，五保供养既有社会救助的特点，又有社会福利的特点，因此应该注意统筹规划，把“五保村”建设及时地纳入到新型农村社会救助体系建设框架中来。

对于五保村来说，专职管理服务人员及经费问题，可采取分步实施、分类对待。对建在交通便利、环境较好区域的五保村如建在集镇上的五保村可考虑预留一定数量的门面房，或将五保村社会化管理，即向社会招募管理团队，将五保村空置的床位进行经营，既解决专职人员管理经费的问题，也解决五保老人的一日三餐。如果五保村有专人照料，相信大多数五保户都愿意住进五保村。

(五)强化五保供养对象医疗服务，保障其健康权益。

在继续做好农村五保供养对象参与新型农村合作医疗、落实医疗服务保障的同时，重点保障五保老人的基本医疗卫生，做到就近看门诊凭《五保证》在规定的金额内予以免费救助，解决日常门诊看病困难的问题。同时，针对五保户留医时护理困难的突出问题，建议设立专门的农村五保医疗救助基金，确保为五保对象服务。该项基金的统筹范围建议在县一级，不足部分由上级财政转移支付解决，以解决五保供养对象就医看病难的问题。此外，广泛发动社会力量，调动社会资源，组织志愿者进社区、入农户为五保户提供护理服务，强化五保对象医疗服务，保障其健康权益。

略)