我国农村扶贫开发的模式总结和反思

韩斌

（云南省委党校，云南 昆明 650111）

我国农村扶贫开发的模式总结和反思

韩斌

（云南省委党校，云南 昆明 650111）

反贫困是世界性的难题，各国进行了不同的理论和实践探索，制定和实施了多种政策措施来解决贫困人口的发展问题。文章基于当前国内外扶贫开发的政策和理论演进，以我国扶贫工作的重点省份云南为例，对整村推进模式、产业扶贫模式、异地搬迁扶贫模式和劳动力转移培训模式等扶贫发开实践过程中的各种扶贫模式进行了梳理，指出目前扶贫开发模式存在覆盖面小，政策滞后，对自我发展能力的培育和提升重视不够，贫困主体的参与性和主动性不足等诸多问题，最后提出了实施多维系统政策、恢复和提升贫困人口发展能力、协调产业发展与生态保护共赢等对策建议。

扶贫开发；贫困政策；区域经济；现代化农业

从发展阶段和趋势来看，各国制定和实施了多种政策措施来解决贫困人口的发展问题，不同国家与地区消除贫困的任务和目标各有不同的侧重点：如发展中国家中，印度等强调实施多种扶持项目以满足基本生存需要；巴西等通过大规模的物质资本投资形成区域发展中心，然后以该增长极带动区域发展；而欧美发达国家将社会保障方案作为一种福利制度覆盖全社会以解决贫困人口生存和发展问题。各国采取的政策实践如印度鼓励农民成立农业合作社，巴西实施“最低收入保障计划”，泰国发展特色产业帮助农民脱贫，孟加拉国推进“乡村银行”为贫困农民提供低息创业贷款等[1-4]。我国扶贫模式从扶贫主体角度经历了从单纯救济式逐步转变为群众参与式、开发式扶贫的理论和政策演进，从采取措施和实施范围来看如区域扶贫、群体扶贫、直接扶贫到户等，从全国范围来看较为普遍的模式可以总结为财税补贴优惠模式、产业扶贫模式、对口帮扶模式、生态扶贫模式、移民搬迁扶贫模式、劳务扶贫模式和智力扶贫模式等[5-7]。文章以云南省这一我国扶贫开发的重点区域为例，对当前我国扶贫开发主要模式实施过程、效果和存在问题展开分析。

一、云南省扶贫开发模式探析

云南省是全国最贫困的区域，是整体性、民族性、素质性的贫困交织，是集“边疆、山区、民族、宗教、贫困”五位一体的国家扶贫开发地区。贫困区域呈现出点、线、片的特点，既有点状贫困户，又有沿江分布的线状贫困带，还有集中连片的贫困片区，扶贫攻坚的难度大。是生态环境恶化与基本生存条件困难共生，贫困面大与返贫率高同在，扶贫成本高与投入标准低并存的综合性贫困问题。云南省的贫困既是历史的积淀，也是自然生存条件的限制，加之投入有限、开发受限导致发展仍然较为滞后。一方面基础设施的差距是发展滞后的外部因素。具体表现在基础设施滞后、社会事业薄弱、贫困面大、贫困程度深等诸多方面。目前有限的扶持资金对于改善较为偏远、恶劣的地理条件和生产生活环境非常困难，在水、电、路和通信等基础设施方面存在严重滞后，严重影响了区域的可进入性，阻碍了与外界物资、信息、资本和人才的交流。另一方面，人力资源素质的低下是发展滞后的内部因素。隔绝闭塞的生存方式阻碍了人口素质的提升。一是因为历史因素人口素质偏低，而且主动接受教育的意识不强，甚至躲避教育，文盲人口比例大、失学辍学严重等问题仍然突出。二是贫困人口多居于极为偏远地区，大多处于自给自足的自然经济状态，经济来源主要靠传统的种植业、养殖业，由于实用技术培训少致使获取知识、信息的机会不多，也增大了科技推广难度，生产技能无法获得拓宽和提高，导致人员交往、物资交流、商品输出和劳动力转移更加困难，严重缺乏增收就业的素质和能力。

贫困人口方面发展基础条件受限，自然环境恶劣、交通闭塞、信息交流不畅、生态环境问题频发，同时缺乏脱贫致富的能力，自我发展能力薄弱，文化素质偏低，增收渠道单一。因此必须依靠一定的倾斜性和导向性的外部扶贫模式才能加快改变贫困落后的局面。文章就云南的扶贫模式进行了初步分析。

1.整村推进模式。整村推进扶贫开发方式是当前云南乃至西部大部分贫困地区扶贫开发的主要模式。整乡推进、整族帮扶是在整村推进的基础上，为了解决集中连片贫困区域、人口较少民族等特殊贫困群体和特殊贫困区域的发展问题而实施的扶贫举措。2010年怒江州独龙江乡被列为省级扶贫开发整乡推进的试点乡镇，之后独龙族又被列为整族推进的重点帮扶对象，2013年底云南集全省之力，开始实施推动怒江州“整州推进”的扶贫开发新形式。该模式优点在于通过资金和资源的集中可以在短期内使得贫困地区的基础设施、生产生活条件及产业的发展等发生明显的提升。十五和十一五期间，云南省累计投入财政扶贫资金52亿元，完成了近2100个村委会和2.5万个贫困自然村的整村推进，有近150万户贫困农户直接受益，极大改善了贫困人口的生产和生活条件，新农村建设面貌焕然一新。该模式存在主要问题是由于贫困面大、自身投入能力差而导致扶贫效果有限，特别是深度贫困人口发展基础薄弱，靠常规扶持和局部投入很难彻底摆脱贫困。一是整村推进扶贫开发项目资金严重不足，投入资金和项目覆盖面仍然难以适应扶贫开发的实际需要。每个村整村推进项目建设资金15-20万元，远远满足不了项目村的建设所需。二是当前已完成整村推进的贫困村虽然改善了一些基础设施，但未能建设可持续增收的产业，后期的发展由于缺乏资金而陷入困境。三是缺乏项目后期维持所需的财力、物力和人力。

2.产业扶贫模式。产业扶贫形成了贫困家庭增加收入的主要来源，同时缓解了贫困地区脆弱生态环境的面临的保护与发展的危机，有利于可持续发展。十五和十一五期间，云南省共投入扶贫财政贴息资金8.4亿元，引导扶贫项目贷款94亿元，共扶持龙头企业251家，帮扶240万户农户，带动发展种养殖业和农产品深加工等，农户户均增收超过1100元。该模式存在主要问题是由于产业扶贫投入资金有限，产业结构难以调整，贫困农户自我增收能力仍然较弱。一是无法形成规模。缺乏统一的产业规划，产业小而全，难以形成现代化农业、规模化经营，对群众的增收推动有限。二是农村龙头企业小而弱，缺乏专业化合作组织，且大部分企业缺乏科技意识和创新能力，管理经营落后。三是项目可持续性差，缺乏后续科学有效管理和支撑资源。

3.劳动力转移培训模式。对于贫困地区而言，人地矛盾非常突出，为了拓宽农民增收渠道，增加非农就业人口比例，需要对大量农村剩余劳动力进行培训。由于这些劳动力受教育程度都比较低，缺乏外出就业的劳动技能，自身又没有能力支付再就业培训的相关费用，就需要政府来扶贫，进行劳动力转移培训。云南省一直在开展引导性培训和技能培训来转移农村剩余劳动力，2012年怒江州劳动力培训转移共5900人，投入财政扶贫资金394万元。劳动力转移培训加快了贫困人口脱贫致富的步伐，加快了县域经济的发展。该模式面临的主要问题是，贫困人口素质提升难，很难满足用工单位需求。由于历史因素和地区文化教育发展落后，贫困人口素质普遍较低，而且长期处于封闭环境中，缺乏分析、应用和转化信息等外界交往的能力，而现有培训覆盖人口比例低、培训机会少，培训实用性和针对性不强，导致受训劳动力数量少，而且符合用工单位要求的更少，很难满足大量劳动力转移的需求。

4.异地搬迁模式。异地搬迁扶贫模式通过直接、有效的改善生存发展自然条件严重受限的群众的聚居条件，加快了贫困地区的家庭整体脱贫，有利于根本上改变贫困现状。近十年来云南省将山区、半山区失去生存条件的近20万群众搬迁至河谷沿线、交通沿线，全力推进集中连片扶贫开发，较好的保护了生态环境，促进了人口的合理分布，使自然资源和社会资源得到了优化配置，有效破解了生态保护与生存发展的矛盾。该模式存在主要问题是：一方面异地搬迁之后土地紧张、财政投入有限、培训资金和培训机会缺乏，导致缺乏就业能力和就业机会，而移民不适应生活习惯和生存方式的改变也导致难以融入当地社会，没有实现脱贫增收的目的；另一方面移民与原住民由于资源重新分配和竞争加剧，更加增加了脱贫致富和社会稳定的难度。

5.特困群体扶持发展模式。除去对人口较少民族的整族帮扶外，针对未单独划分为民族的人口数量较少、极端贫困的群体，充分利用各种渠道争取国家专项资金支持、制定特别优惠政策、动员全社会参与，使被扶持群体在短时间内尽快摆脱贫困。如云南省富宁县山瑶和丘北县僰人的扶贫开发，由于先后得到省委和中央领导的批示，争取到各类帮扶资金数亿元，在近五年的时间内迅速摆脱极度贫困。但这种模式毕竟是一种救济式的扶贫，只适合整体特困群体，后续发展的各种措施也还有待进一步完善。而且在实施过程中，一方面耗费的人力财力物力比较大，另一方面扶贫资金来源渠道广泛、资金数目大、项目多，如果监管不力，扶贫资金有可能被挤占、挪用。

6.小额信贷扶贫模式。小额信贷极大帮助了贫困人口种养殖业和农特产品加工等产业的发展，有助于产业化、规模化发展，同时增强和培育了农民自我积累、自我造血、自我发展的意识和能力。但该模式面临地方行政意愿与银行市场选择意愿之间，银行投放和农户资本需求之间，以及农户经济基础差和贷款门槛高等各种矛盾，而且还出现了超额贷款、套贷、非贫困户贷款、改变资金用途等各方面的问题。

7.安居工程扶贫模式。该模式是针对居住条件极差的特困农户住房进行改造，同时对贫困农村配套实施农田水利、饮水、沼气和产业建设等措施，从整体上改善了贫困群众的生产、生活条件。但该模式存在资金严重不足、地方财政困难、补贴标准过低等问题。以怒江为例，目前我省安居工程补贴为每户1万元左右，由于四个县均为国家扶贫开发工作重点县，财政收入低，无力安排扶贫项目配套资金及其必要的项目管理工作经费，使扶贫开发项目库建设和扶贫项目的实施难度增大，项目实施村除有限的财政扶贫专项投入资金外，无法配套相应的项目资金，其他行业部门资金整合难度大，无法满足项目实施的实际需求，资金缺口较大，加之群众自我投入能力薄弱，难以筹措更多的资金投入项目建设，资金缺口大，远远满足不了加快发展的需要，导致扶贫综合效益难以充分发挥。

二、当前云南扶贫开发面临的困难和存在的问题

近年来云南省扶贫开发取得显著成效，但形势仍然十分严峻。全国集中连片特困地区680个县中，云南省就占13%共91个县，居全国首位。2013年贫困人口近千万居全国第二位，例如怒江州所辖4县均为国家扶贫开发重点扶持县，独龙族、怒族、普米族和勒墨人等仍然整体处于深度贫困状态。

1.贫困面大程度深。云南的贫困地区分布面广且集中连片，贫困地区国土面积约23万平方公里，占全省国土面积的60%，集中连片分布在滇东北、滇西北、滇东南、滇西南等四片贫困区域的县数占全省贫困县总数的71%。91个扶贫重点县农民人均纯收入低于全省平均水平8%，低于全国平均水平37%。

2.发展差距不断扩大。一方面仅从收入差距来看，与发达地区、城市人口间的差距明显不断拉大，仅从人均收入来看，2012年云南贫困地区农民人均纯收入为4365元，仅为全省农民人均可支配收入的80.6%；而即使在同一贫困地区内，不同行政单位、不同群体的发展差距也非常明显，如偏僻区域与行政中心所在地、人口较少民族与其他民族的发展差距呈现逐渐拉大趋势。另一方面相对贫困现象日益突出。除交通、水利和饮水等农村基础设施在短期内难以缩小与发达地区的差距，随着群众对文化、社会保障等方面需求的日益提升，贫困人口在教育、医疗和科技等方面的发展差距也不断拉大。

3.发展条件受限。多数贫困地区自然灾害威胁严重，防灾抗灾能力不足，面临着生态恶化的严重态势，而又多属于对生态安全具有重要意义的保护区域。云南省约50%以上的国土面积为天然林保护区、生态公益林区和自然保护区，是长江、珠江流域国土安全的生态屏障，一方面这些区域脱贫致富的愿望非常强烈，但另一方面这些地区多为生态脆弱地区。如处于长江上游水土流失敏感区的就有7个贫困县；在金沙江中下游水土流失敏感区的有9个贫困县；在珠江上游水土流失敏感区的有3个贫困县。在国家划定的主体功能区内限制发展及禁止发展的地区就涉及云南的贫困县近30个，上述贫困县有的已经开始出现“越贫越垦，越垦越贫”的恶性循环，如何破解发展与保护的困境必须引起重视。

4.产业化发育程度低。云南省先天自然条件为土地相对集中或规模化经营带来许多困难，全省农业社会化服务体系发展滞后，尤其缺乏加快农业产业化发展的信息、技术和人才，农业产业化发育程度低。截至2012年，全省各类农业合作经济组织如专业合作社和专业协会仅1.4万个，会员仅占全省总农户的2%。

三、针对扶贫开发现有模式的对策思考

当前扶贫模式大多偏重基础建设和自然资源的开发，反贫困还面临诸多困难：如扶贫对象不能覆盖全部贫困人口；政策滞后性明显，对人力资源开发、民生保障、生态安全等自我发展能力的培育和提升重视不够；扶贫从政策设计到组织实施全过程中，过于强调政府的主导作用，贫困主体的参与性和主动性不足，贫困人口面临的社会排斥、心理调试等问题缺乏足够重视，因生态灾害和资源消失导致返贫等等。总体上目前扶贫模式下群众的自尊心、创造性和潜在能力还未被充分激发，自我发展的自信心不足、依赖心理强，扶贫效果实效性和可持续性不足。

1.以多维度政策实现贫困人口的可持续脱贫。随着基础设施和村容村貌的不断改善，对外开放程度不断加大，贫困人口社会、政治、心理、文化等多维度的需求日益凸显，要尊重群众多维度的权利期盼，加快制定开发资源、加强公共服务和发展产业等综合性政策体系。扶贫开发要向文化调适、公共服务和社会心理等文化、民生和精神层次加快推进和深化；特别要从单一经济扶贫转为发展能力扶贫，要加大对人力资本的投资，加快对人的发展能力的培育；要立足文化、历史、区位、环境和自然资源的比较优势制定产业政策，并不断转化为具有核心竞争力的经济优势。

2.以培育特色优势产业作为扶贫开发的支点。将扶贫开发与特色产业发展相结合，通过产业发展拓宽农民收入渠道，加快农民增收脱贫，同时通过产业发展增强地区财政实力，为加强基础建设提供保障。一要充分发挥专项扶贫产业资金、互助资金、扶贫贷款贴息资金等财政专项扶贫资金的作用，积极发展发展特色优势产业；二要着力培育龙头企业或者专业合作组织，对外创造条件吸引国内外大集团大公司投资开发特色资源，对内推进农民合作组织建设，加快农业产业化经营；三要以合同（契约）为联结方式，让企业-农产品生产基地-农户结成紧密的贸工农一体化生产体系，促使企业增利、农户脱贫增收。

3.构建生态保护与扶贫开发的融合共赢机制。统筹考虑环境治理、水土保持、基本口粮田建设、农村能源建设和生态移民等政策因素，变被动保护为积极保护，实现“人与社会共生”、“产业与环境互利”。一是要探索建立有利于贫困地区和贫困人口的资源和生态补偿标准递增机制，改变对生态脆弱地区的唯经济增长的考核标准和考核体系；二是深化集体林权制度配套改革，搞活市场、科技、土地等生产要素，使农民群众在因地制宜发展产业中增加经济收入；三是加快劳动力向发达地区、二三产业输出，加快生态脆弱地区贫困人口的异地搬迁，缓解人口对环境的压力，增强农民自我发展的能力。

4.加强人力资本培育提升发展内在动力。贫困人口文化素质偏低，缺乏对外交流沟通和学习知识技能的能力，更加缺乏获取各种利益实现自我脱贫的能力。一要加强基础教育，提升初高中的入学率和完学率；二要加强技能培训扶贫。增强培训的受益人群范围，为企业和劳动力搭建沟通平台，增强培训的针对性和实效性；三要发挥脱贫致富个人、团队和企业的示范作用，将成功模式不断科学推广。

四、创新我国扶贫开发模式的建议

目前扶贫开发各种模式暴露出扶持资金仍不能满足当地发展需要，社会事业不发达、文化卫生滞后，职业技术教育滞后、运用科技能力差等问题。第一，以往模式侧重于经济扶贫开发，对社会、环境、人文等方面扶持力度比较薄弱，今后应围绕“政治、经济、社会、生态和文化”五个方面来全方位推进扶贫开发，让贫困人口获得平等的政治、教育和健康、社会经济等权利和机会。第二，扶贫开发要朝兼顾社会公平与效率的参与主体多元化型、公共服务型、民生导向型模式创新，增强贫困人口与外部世界有效沟通的能力，自主获取经济利益的能力，自我提升素质的能力。第三，全面加强贫困地区地方政府的公共服务能力。薄弱的公共基础设施建设、过低的财政能力和滞后的社会事业导致这些地方很难依靠自身的力量构建和提升贫困人口的发展环境，因此要立足于特色产业培育，增加地方财政实力，改善基础设施和投资发展环境，全面推进民生事业。

[1]Elizabeth Moen Mathiot.NGOs and Grossroots in Development Work in South India[M].New York，University Press of America，1998.

[2]Ferranti，David de.Inquality in Latin America and Caribbean：Breaking with History[M].Washington DC，World Bank，2004.

[3]Kate Bird.The Intergenerational Transmission of Poverty：An overview[J].CPRC Working Paper，2007.

[4]Hulme，Shepherd.Conceptualizing Chronic Poverty[J].World D-evelopment，2003，3.

[5]王俊文.国外反贫困经验对于我国当代反贫困的若干启示—以发展中国家巴西为例 [J].农业考察，2009，3.

[6]卢向虎.国外“一村一品”运动对中国发展现代农业的借鉴[J].世界农业，2007，10.

[7]龚冰.论我国开发式扶贫的拓展与完善 [J].经济与社会发展，2007，11.

（责任编辑：FMX）

China's Rural Poverty Alleviation and Development Model Summary and Reflection

HAN Bin
（Yunnan Provincial Committee School of the CPC，Kunming Yunnan 650111，China）

Anti poverty is a worldwide difficulty.Many countries carried out lots of explorations from the theory and practice，and formulate and implement various policies and measures to solve the development of poverty people.We analyze the modes of poverty alleviation in Yunnan and point out their advantages and disadvantages.Now it includes whole village advancement，mode of industry relocation，mode of industry poverty alleviation，and labor force transfer after training model，on the whole village，and so on.Considering on these modes，there exist many disadvantages，such as that the coverage is small，the cultivation and promotion of self development ability is not valued，stimulate the people's initiative.At last，we put forward proposals such as that we should help the poverty population restores their development ability and implement multidimensional system policy.

Poverty alleviation and development；Poor policies；Regional economic；Modern agriculture

F323.8

A

1004-292X（2014）06-0119-04

2014-04-08

云南省2012年度贯彻落实十八大精神哲学社会科学规划项目；云南省党校系统课题。

韩 斌（1979-），男，山东济南人，博士，主要从事区域经济学研究。