城镇化与城乡一体化

李 栋，何英磊

（1.北京大学经济学院，北京 100871； 2.北京大学市场经济研究中心，北京 100871）

城镇化与城乡一体化

李 栋1，何英磊2

（1.北京大学经济学院，北京 100871； 2.北京大学市场经济研究中心，北京 100871）

十八届三中全会报告中指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”文章对城乡一体化的内涵和相关的理论进行了说明，然后介绍了发达国家城乡一体化的经验，报告了我国城乡一体化的现状和部分地区城乡一体化的实践，认为我国目前城乡一体化发展取得了一定的成就，经济发展、城乡收入、城乡居民的储蓄等不断提高，公共服务水平也在上升，但是城乡一体化的发展也存在一定的问题，如城乡二元结构仍然存在，城市的发展远远快于农村的发展，城市和农村地区差距仍然很大等，文章针对问题提出了相关的对策。文章认为，只有促进城乡一体化的发展，才能进一步完善城镇化健康发展的体制机制，提高城镇化质量，才能实现新型城镇化。

城乡一体化；城镇化；区域经济；公共服务；城乡经济

一、城乡一体化的内涵及理论

1.城乡一体化的内涵

世界上各个国家的城市和农村的关系都经历了农村孕育城市、城市和农村的分离、城市和农村的对立、城市和农村的融合这么一个过程。

城乡一体化的思想最初由空想社会主义者提出，十六世纪英国的空想社会主义者托马斯·莫尔在《乌托邦》中描述一个城乡一体化的理想社会。“在一个月牙状的岛屿上，岛上有布局相仿、辖境得宜的54座城市，农村中到处是间隔适宜的住宅，配有充足的农具。人们居住在城市，但每个人需要在农村从事两年的农业劳动，两年期满后就要回到城市从事原来的工作，除非那些特别喜欢农业的人才被准许在农村多住几年。在乌托邦的社会里，没有交换，当生产超过消费时，会将多余的物品送予邻近社会，当农村缺少物品时，就到城市里取，没有讨价还价的麻烦。到达收割时节，政府官员便会派数量合适的人到农村，几乎一个晴天飞快的全部收割完毕。”

马克思对城乡一体化的思想来自他在1858年写的《政治经济学批判》。这本书中，马克思首次提到了“乡村城市化”的概念。恩格斯也提到“通过去除旧的分工，进行生产教育和变换工种，共同享受大家所创造出来的福利，以及城乡的融合，这样使得全社会的成员得到全面的发展”。

英国学者埃比尼泽·霍华德提出了田园城市理论：理论认为建设一个具有城市和乡村优点的理想的城市，城市的周边被农业用地环绕，城市的规模发展要适度。20世纪60年代，美国学者刘易斯·芒福德在《城市发展史-起源、演变和前景》一书中写到“城市和农村，不能截然分开，城市和农村，同等重要，城市和农村应该有机结合在一起。”1980年，美国学者詹姆斯在《地理学思想史》一书中认为，“自然界中没有真正泾渭分明的区域存在，所以，我们不能将人类的活动空间绝对的划分为城市和农村，应该作为一个以多样性为基础的关系统一体。”昂温(1989)认为，城市和农村之间相互作用、相互联系，他从城市和农村相联系的角度寻找影响城乡发展的因素。麦克道格拉斯(1998)提出了区域发展网络模型，这个模型强调了提高人们的日常生活质量和改善城市和农村基础设施网络的连接度。

城乡一体化的概念是由我国学者明确提出的，因为我国社会存在的城市和农村的典型的二元结构。对于城乡一体化的概念和内涵，学者进行了相关研究。顾益康、绍峰(2003)认为城乡一体化就是要改变过去我国计划经济体制下形成的城乡差距发展战略，建立起地位平等、互补互促、开放互通、共同进步的城镇和农村社会经济发展的新格局。王伟(2010)通过对我国城乡发展新的趋势的前提、基础、关键和保证等方面的研究，对城乡一体化的发展的新趋势的概念进行了重新定义。《中国城郊发展研究》课题组的专家们指出，城乡一体化应该是市郊一体化，以该城市的市区和城郊为整体，以提高市、郊综合劳动生产率和社会经济效益为中心，统筹规划市、郊建设，合理调整产业结构，优化生产要素配置，促进资源综合开发，加速各项社会事业的共同发展，从而使城市和城郊的经济持续、稳定、协调的发展。付崇兰认为城乡一体化是城乡结合的综合概念，它体现了城乡经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的综合内容。城乡一体化的目标是消除城乡的二元结构，建立一元结构制度。通过城乡一体化建设，可以加快转变经济发展方式，实施城镇化、工业化、农业现代化和新农村建设等，实现城乡一体化建设，提高我国城镇化发展质量。刘家强、唐代盛、蒋华(2003)他们认为城乡一体化模式的核心在于城市和农村的协调发展，即把城乡建设成一个相互依存、相互促进的统一体，乡促城，城带乡，互为市场、互为资源、互相服务，生态上协调相容，空间上互为环境，在经济、社会、环境效益统一的前提下，促使整个城市和农村经济持续、稳定协调发展，实现共同繁荣。王亚飞(2007)重点分析了城乡一体化的基本内涵，提出了推进城乡一体化的实现模式。黄坤明(2009)探讨了城乡一体化的内涵，把城乡一体化的内涵概括为：在一定区域内，以广泛尊重城乡居民的发展权为前提，在城乡制度创新和制度运行协调的基础上，通过劳动力、技术、资金等生产要素的自由流动和配置，充分发挥城市和乡村各自的优势和作用，使城市和乡村在社会经济、生活方式、思想意识、生活水平及生态环境等方面广泛融合，形成“相互依托、优势互补、以城带乡、以乡促城，互为市场、资源共享，相互服务、共同发展”的城乡关系，实现城乡经济、社会、环境持续协调发展的过程。

还有很多学者认为：城乡一体化是城市发展的最高阶段，城乡实现了职能一体化和空间一体化，城乡之间互为资源、互相服务，城乡两个异质系统在经济、文化、生态等要素上优化组合，交融协同、和谐发展。

文章认为城乡一体化是指城市和农村实现了职能一体化和空间一体化，城市和农村在经济、社会、文化、生态环境、居住环境、空间布局上实现整体协调发展、优势互补、资源共享、互为市场、互相服务、共同发展的过程。

具体而言，城乡一体化的内涵包括：

第一，逐渐消除城乡二元结构，建立了一元结构制度，城市和农村实现了协调发展目标。

第二，城市和农村建立了一元结构制度，但是两者之间由于规模、环境、作用等因素的影响，它们的差别不可能完全消除，正因为有这种差别，才能实现优势互补，互相促进，共同发展。

第三，城乡一体化和城镇化的进程一致，共同发展，城镇化的发展可以带动农村的发展，促进城乡一体化的进程，城乡一体化进程加快反过来可以促进城镇化的进一步发展，两者相辅相成。

第四，城乡一体化的发展，是强调全面的发展，包括经济、社会、文化、生态等各个方面的发展。

关于城镇化和城乡一体化的关系，文章认为，城镇化是城乡一体化发展的前提，城镇化发展才能推动城乡一体化的进程，城乡一体化是城镇化发展的最高阶段，城镇化的发展的最终目标是为了实现城乡一体化。城镇化的发展可以通过转移农村剩余劳动力、调整和转移产业结构来促进城乡一体化的进程，城乡一体化进程的加快反过来可以促进城镇化的发展。城乡一体化关键是促进公共资源在城乡之间的合理均衡的配置，实现生产要素在城乡之间的自由流动，促进城乡经济社会的发展和融合。

2.城乡一体化的理论

城乡一体化的理论基础主要有马克思主义的城乡融合理论，二元结构理论等。

马克思和恩格斯将城乡的关系沿革总结为城市的出现来自农村，农村是城市的载体、城市和农村的对立、城市和农村的融合三个阶段。城市和农村的对立说明社会发展的不协调，未来的社会不是城市和农村的对立，而是城市和农村的互相融合。列宁和斯大林继承和发展了城乡融合理论。列宁认为电气化是实现城乡一体化的基础。斯大林认为城市的发展可以带动农村的发展，最终可以实现全国共同的发展，实现城乡一体化。

城乡一体化的理论还有二元结构理论，理论认为城市和农村地区在经济、社会、公共服务、工业发展等方面存在全方位的差距，这种差距造成了二元结构。美国学者刘易斯首先提出了二元经济结构理论。他认为在发展中国家中存在着二元的经济结构，有现代部门和传统部门两种部门。现代部门的工资高，对农村剩余劳动力需求量大，使得劳动力从传统部门向现代部门转移，最终达到一定的均衡，使得现代部门的工资和传统部门的工资差距缩小，传统部门的劳动生产率也会不断提高，最终实现一元结构。刘易斯之后，很多学者如拉尼斯、费景汉、乔根森、托达罗等都对刘易斯的二元经济结构理论进行了补充和发展。

推进城乡一体化的发展，我们还有党和国家领导人的理论指导。毛泽东在《论十大关系》中虽然指出重工业是我国建设的重中之重，但是也不能忽视农业尤其是粮食的生产，要处理好重工业和轻工业以及农业的关系。2007年，党的第十七次代表大会提出建设社会主义新农村，加强农村基础设施建设，健全农村市场和农业服务体系。加大支农惠农政策力度，严格保护耕地，增加农业投入，促进农业科技进步，增强农业综合生产能力。2012年，中国共产党的第十八次代表大会提出要推动城乡发展一体化建设，要加大统筹城乡发展的力度，缩小城乡差距，坚持工业反哺农业和城市支持农村。提出要加快完善和发展城乡发展一体化的机制体制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农和城乡关系。可以看出，我国党和国家的城乡一体化的理论是马克思恩格斯城乡融合理论在我国的进一步发展，是毛泽东思想、邓小平理论和三个代表重要思想以及科学发展观的继承和发展。

二、发达国家城乡一体化的经验

在发达国家，有很多城乡一体化的实践经验。

1.英国的城乡一体化实践

英国为了促进城市和农村协调发展，首先，在法律和政策上提供保障。英国在1947年颁布了《城镇与乡村规划法》，2004年颁布的《农村战略》、修订的《城乡规划法》为推进城乡一体化提供了法律保障。其次，发展中小城市，促进城乡融合。英国鼓励政府、企业选址、居民迁往中小城市，控制大城市规模，促进中小城市发展，推进了城市和农村的融合。第三，促进农业产业化，城乡基本公共服务均等化。

2.法国的城乡一体化实践

法国政府为了遏制大城市过快发展，促进城乡一体化，主要有以下做法：①实施了工业分散的政策，20世纪中期，巴黎、里昂、马赛等城市被禁止新建工厂，通过加大对落后地区的基础设施建设，给予搬迁的企业国家发展奖金等奖励措施，引导大城市的企业向中小城市搬迁。②实施了领土整治计划，发展中小城市和农村市镇。③促进农业产业化，加强农村基础设施和基本公共服务供给。

3.德国的城乡一体化实践

德国为了促进城乡一体化采取了几方面的措施。第一，统筹城乡发展，大力发展中小城市和小城镇。《空间秩序法》 《建设法典》 《田地重划法》等为促进城乡融合提供了法律保障。加强中小城市和小城镇和农村地区的基础设施建设。第二，大力发展生态农业以及农业产业化。第三，发展农村社会保障体系，城乡社保一体化。

4.日本的城乡一体化实践

日本政府在推动城乡融合方面采取了几个措施。第一，加大对农业发展的金融支持，1961年颁布的《农业基本法》为农业现代化提供了法律保证。第二，实行农业价格保护和财政补贴措施。日本政府采取了最低价格保护制度、税收返还制度、价格差额补贴制度等。第三，建立农业协会，为农民提供服务。第四，建立城乡社会保障体系。

5.美国的城乡一体化实践

美国政府采取的州际公路计划，推动了中小城市、小城镇和大城市郊区化的发展，为了鼓励企业到郊区建厂，政府提供了低廉的土地和税收优惠。1955年美国农业部提出了“农村发展计划”，促进了农村经济的快速发展。

三、我国城乡一体化的现状

城乡一体化是城镇化发展的最高阶段，随着城镇化的发展，城市和农村的关系越来越紧密，融合程度越来越大，劳动力等生产要素不仅由农村向城市转移，也出现城市向农村转移，城乡之间的差距越来越小，最终实现一体化。

我国的城乡一体化真正开始发展是从改革开放之后，党的十一届四中全会通过了《关于加快农业发展若干问题的决定》，自此，家庭承包责任制改革开始推行，大量的乡镇企业出现，带动了农村经济快速发展，缩小了和城市的差距。苏南地区最先开始了城乡一体化的探索，最先提出了城乡一体化的概念。80年代乡镇企业的快速发展，农业生产率的快速提高，使得农村劳动力出现剩余，进入乡镇企业以及城市打工，城市和农村之间的交流也越来越多，城乡之间的差距开始缩小。党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，我国的市场经济开始发展，这期间城市的发展超过了农村，城乡收入差距自我国市场经济体制改革后差距又开始扩大。为了缩小城乡收入差距，实现经济科学发展，2004年，党中央出台了《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，开始统筹城乡发展，2007年，党的十七大提出加快社会主义新农村建设，社会主义新农村建设的要求是：生产发展、生活宽裕、乡风文明、乡容整洁、管理民主。表明我国进入了城市带动农村的发展阶段，2012年，党的十八大提出加快推进城乡一体化标志着我国的经济发展已经进入了城乡一体化发展的新时期。

表1 1978-2011年我国城乡居民收入

我国的城乡一体化发展取得了较大的成就。

1.我国的经济快速发展

城乡一体化的发展首先需要经济的发展，只有经济取得了发展，农村劳动力才能到城市打工，农业产品才能有剩余供给工业和城市，城市产业才能吸收农村劳动力，产业向农村转移，城市和农村的交流才能越来越多，城乡一体化进程越来越快。

图1 1978-2011年我国人均国内生产总值（元）

我国国内生产总值从1978年的3645亿元增加到2011年的473104亿元，人均国内生产总值从381元增加到35197元。第二产业和第三产业都取得了较快发展（见图1）。

表2 1978-2011年我国城乡居民存款情况

2.我国城乡收入不断提高，储蓄不断增加

根据国家统计局数据可知，我国农村居民家庭人均纯收入从1978年的133.6元增加到2011年的6977.3元，城镇居民家庭人均可支配收入从1978年的343.4元增加到2011年的21809.8元。我国城乡居民人民币储蓄存款年底余额由1978年的210.6亿元，增加到2011年的343635.89亿元，增长额度非常大。其中，1978-2011年我国城乡居民收入情况参见表1，城乡居民存款情况参见表2；城乡居民收入和存款趋势图参见图2和图3。

图2 1978-2011年我国城乡居民收入（元）

3.城乡公共服务水平不断提高

我国的城镇公共服务水平相对农村较高，随着我国经济增长，政府对农村提供的公共服务水平也不断提高。教育方面，2008年，我国实现了义务教育全部免费，2011年，国务院启动了实施农村义务教育学生营养改善的计划。社会保障方面，2009年，我国开始开展新型农村社会养老保险试点工作，现如今已全面开展。2003年我国开始试点新型农村合作医疗制度，农民看病尤其是大病报销比例不断提高，报销范围不断扩大，到2010年新型农村合作医疗基本实现覆盖全国。

我国自改革开放以来，城乡一体化不断进步，各地区积极开展了城乡一体化的实践探索。

（1）上海城乡一体化实践

1984年，上海提出了“城乡一体”的概念，开始实践探索城乡一体化发展，上海提出了城乡一体化发展的几个战略措施包括：①集中城镇化。由分散的城镇化和工业化转变为集中的城镇化和工业化，加快郊区农民的市民化。②建立新型的城乡关系，改革二元结构制度。③推进非农化，促动农村劳动力在二三产业就业。④转变经济发展方式。⑤保护生态系统。

（2）苏南地区城乡一体化实践

苏南地区周边紧邻上海等大城市，区位优势明显，1980年代苏南地区的乡镇企业发展很快，由于乡镇企业的快速发展，使得苏南地区的农村经济依靠乡镇企业的发展与城市经济发展不相上下，城市与农村互相带动，互相影响，共同发展。苏南地区的农村和城市居民的收入差距相对较小，二元经济和社会结构不明显。

图3 1978-2011年我国城乡居民储蓄存款情况

（3）北京地区城乡一体化实践

改革开放后，北京提出了“工农协作、城乡结合”的城乡一体化的发展战略。改革开放以来，北京先后出台了很多促进城乡一体化发展的措施。北京地区的城区经济对于郊区具有很强的带动作用，北京通过推进郊区的农业产业化和工业化来解决郊区的经济发展不适应城市对郊区的经济功能定位的问题，通过推动农民市民化和农村城市化解决郊区经济和社会发展相对滞后的问题，通过这些措施，北京的城乡一体化发展在全国处于领先地位。

四、我国城乡一体化存在的问题和原因及对策

我国的城乡一体化进程虽然取得了较大的成就，但是仍然存在很大问题。我国目前还存在着二元经济和社会结构，城市的经济发展水平远远高于农村地区。城市居民的人均可支配收入远远大于农村居民家庭人均纯收入；城市居民的消费水平要高于农村居民的消费水平；城市居民家庭子女享受到的教育要优于农村家庭所享受的教育，城市的办学条件、教师水平都比农村高；大医院、高水平医生都分布在城市中，城市医院的医疗设备更发达，城市人均床位数更多。我国城镇基本养老保险和医疗保险参保人数多，覆盖范围大，金额合理，工伤保险、生育保险、失业保险等社会保险制度，城市老年人、儿童、残疾人等社会福利制度，低保、流浪人员救助等社会救济制度也比较健全。我国农村新型养老保险和医疗保险才刚起步，和城市相比各方面还有一定差距。社会保障的其他方面，农村也是远远落后于城市。

造成我国城乡差距的原因有很多，我国在建国后优先发展重工业和工业，重视城市，农村和农业为城市的发展提供了大量的物质支持，城市的发展却没有带动农村发展。我国长期实行的户籍制度也阻碍了人口的流动，和户籍制度相关的各种福利也拉大了城乡之间的差距。为了实现经济快速增长，地方政府更多的采取了城市偏向的政策，城乡之间的差距不断扩大。另外，农村劳动力素质不高，农村产业化水平偏低，也使得农村发展落后于城市。

要促进我国城镇化的健康发展，走一条可持续的中国特色的新型城镇化道路，必须要加快我国的城乡一体化进程，做到城镇和农村协调发展。因为离开了农村的支持，城镇的发展就缺少了必需的农产品等资源，城镇的发展就不可持续。我国在《国家新型城镇化规划（2014-2020）》中也提到要促进城乡一体化发展，城镇和农村的发展要齐头并进。促进城乡一体化发展，第一，要做好顶层设计，统筹城乡规划建设，构筑城乡一体化的发展框架。第二，要健全完善相关政策，建立城乡一体化的就业和社保体系。因为城乡一体化的本质在于最终消除现存的城乡二元结构，使城乡人民享受同等的社会福利与保障。第三，建立城市带动农村发展的体制机制。我国工业已形成了较好的基础，已具备自我发展的能力，工业化和城镇化进程明显加快，工业反哺农业、城市支持农村的条件已基本成熟，总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。第四，改革户籍制度，促进农民工市民化进程，逐步取消城市和农村的流动障碍。第五，提高地方政府财政支出比例，鼓励地方政府采取“农村偏向”的政策激励措施。第六，发展远程教育、职业培训等措施，提高农民的文化和技能，以更好的适应现代技术的进步。

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（责任编辑：FMX）

Urbanization and Urban-rural Integration

LI Dong1，HE Ying-lei2
（1.School of Economics，Peking University，Beijing 100871，China；2.Market Research Center，Peking University，Beijing 100871，China）

The Third Session of the Eighth Plenary Conference Report holds that:"urban-rural dual structure is the main obstacle in the integration of urban and rural development.We must improve institutional mechanisms in order to form a new type of urban-rural relationship between city workers and farmers in which industry contributes to agriculture，city promotes countryside development，city workers and farmers benefit each other and city integrates the countryside.So farmers can equally participate in the process of modernization and share its fruits." This paper expounds the implications of urban-rural integration and its related theories，introducing the experience from developed countries in this regard，and renders an account of China's status quo of urban-rural integration as well as the practice in certain regions.It is thereof concluded that substantial achievements have been registered in China's urban-rural integration undertaking， with steady improvement in economic development， urban-rural incomes and savings，and public service level upgraded.There are，however，still problems involved，hindering the integration process，including the remaining dual structure，urban economy developing far faster than that of rural areas，and the widening gap between the urban and rural areas.This paper then proposes pertinent countermeasures for the aforementioned problems.This paper argues that only an integrated urban-rural development can further improve the institutional mechanism for the healthy development of urbanization，so as to guarantee the quality of urbanization and to achieve new urbanization.

Urban-rural integration；Urbanization；Regional economic；Public service；Urban and rural economy

F299.2

A

1004-292X（2014）06-0123-06

2014-04-28

李 栋（1985-），男，山东潍坊人，博士研究生，研究方向：城镇化、房地产、环境经济。