透明预算改革：预算结构与技术细节

何代欣

透明预算改革：预算结构与技术细节

何代欣

1.透明预算是权力运行机制的公开规范。预算制定、执行和监督都是权力运行的体现。“2014预算法修正案”重申了一级政府一级预算的基本要求，并将上一级政府预算与下级政府预算之间的汇总关系相衔接。与以往不同，无论是本级人大批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，除有保密要求部分之外，都被要求于20日内向社会公开。各级部门预算、决算的公开时间及项目，也参照此标准。这仍然不够，基于对不同层级间的预算各有侧重的理解，本次修法对不同层级政府获取哪些收入、如何获取收入、执行哪些方面支出、如何执行支出都有原则性的安排。这都是可喜进展。进一步，透明预算之后是预算监督。这里面包含了内部监督与外部监督。上下级政府间的预算、决算关系，不仅有流程上的约束，还有期限及外部监督。

2.透明预算是政府间条块关系的清晰合理。透明预算对政府间条块关系有更高的要求。现实中，政府间条块关系又是一个动态和模糊的概念。不同地区，即使是同一级别部门，其政府间条块关系都不完全一致。分类看，这些关系包含有事权下达过程中的垂直关系；如农林水利事业管理；有行政权管辖部门的隶属关系，如省市县乡的科层制管理；还有相关部门之间的横向关系，比如水资源保护中环保、水利、农业与工业等部门的协同。这意味，透明预算可以执行到各层级政府、也可以落实到各个部门，但仍只是在形式上回答了钱给了谁，什么地方花了钱。而根本上，那些牵涉到上下级垂直关系、管辖隶属关系和横向协同关系的具体事务，有没有做好，老百姓满意不满意，是谁的功劳、又是谁的过错，都比较难反映。这些方面往往是财政资金运行绩效高低的核心证据。如果说，过去我们花了10年时间，将部门预算逐步确立起来，并预期可以很快推行到省级甚至以下，那么，政府间横向与纵向关系的清晰合理，才可能真正实现透明预算下政府效率提升。

3.透明预算是权责发生制政府综合财务信息体系作用的充分发挥。政府财务制度改革是预算改革的重要组成部分。不同的核算制度会为预算编制提供完全不一样的参考。历史上，中国政府财务制度改革的主要内容是政府会计制度改革。随着经济社会发展，特别是国家财力和社会财富增加，政府财务管理制度有必要向权责发生制政府综合财务信息体系过渡。这一变化将有助于明确财政收支进度如何计量、哪些资产和资源可以纳入国家财产、公共设施怎样定价与折扣、养老医疗是否存在缺口等以往难以处置，而又十分重要的问题。归纳起来，这都是各方面审视财政运行可持续性的主要内容。一个现代国家治理结构下的现代财政制度，应该是可以及时自己报告国家财务运行状态的科学体系。正是目前还做不到这一点，才会让审计部门近两年三次摸底地方债。不可否认，权责发生制政府综合财务信息体系才是解决问题的钥匙。要拿到这把钥匙，表面上要求各方面数据整合到财政上，核心则是治理理念的转变与治理技术的更新。

4.透明预算是政府微观治理结构的建构完善。各国透明预算的进程说明，一蹴而就的转变不如循序渐进的调整。一方面，公众对预算的理解与认知，需要过程；另一方面，透明预算发挥监督与约束作用，也需要周期。当中国透明预算改革的前行，绕不开公众对其居住地公共产品关注的时候，现行财政联邦制预算透明规则，便成为可供参考的经验。财政联邦主义下摸索出来的微观治理技术，对回应公众需要和质疑，确有其特殊的优势。比如，预算公开时间、讨论方式、决策模式和监督检查过程等具体环节，不仅是一句本级地方人大的“工作”可以概括，完全可以尝试把信息化手段、财政收支预测技术与公共产品品质评价方法引入其中。唯有如此，透明预算才可能做实，而真正意义的透明预算才可能从纸面走向现实。

(成林摘自《地方财政研究》2014年第11期《透明预算改革：制度脉络与治理特征》)