包容与法治:中国对非洲投资的策略调整

国家行政学院经济学部 徐 杰

近些年来，非洲逐步成为中国投资的热点。自2005年起中国对非投资进入快速上升通道。2009年以来，非洲地区吸收外国直接投资连续下滑，但中国对非直接投资增速较快。据统计，2009年中国对非直接投资流量为14.4亿美元，2012年则增至25.2亿美元，年均增长20.5%。存量则由93.3亿美元增至212.3亿美元，增长1.3倍。在投资总量扩大的同时，中国对非投资层次也不断提升。目前，有超过2000家的中国企业在非洲50多个国家和地区投资兴业，合作领域从传统的农业、采矿、建筑等，逐步拓展到资源产品深加工、工业制造、金融、商贸物流、地产等。

近年来，中国对非投资机制不断完善。截至2012年年底，中国已与32个非洲国家签署双边投资保护协定，与45个国家建立经贸联委会机制。截至2012年年底，中非发展基金在非洲30个国家投资61个项目，决策投资额23.85亿美元，并已对53个项目实际投资18.06亿美元。初步统计，决策投资项目全部实施后，可带动对非投资超过100亿美元，每年增加非洲当地出口约20亿美元，超过70万人从中受益。

一、中国对非投资双方互利

中国与非洲之间的经贸合作由来已久。但真正开始大规模的投资还是近些年的事情。按照比较优势理论，非洲的比较优势体现在资源能源富集、劳动力成本低、消费市场巨大等。中国的比较优势体现在制造业能力强、资源开发能力强、资金相对丰裕。中非合作可以满足双方的需求。另外，中国与非洲各国在国际社会具有很多共同的利益，以及相似的立场。中非之间现在的问题不是要不要合作的问题，而是如何合作的问题。

1.资源能源方面。在全球已探明石油储量中，非洲占到世界第三位。近些年，世界新发现的油田很多在非洲。2001年全球新探明原油80亿桶，其中70亿桶是在非洲几内亚湾发现的。非洲是重要战略原材料仓库，150多种矿产在非洲都有储量，稀有矿产不仅储量丰富，而且不少品种名列世界第一。近年来，非洲各国政府加大在石油天然气及其他能源矿产品上的开发，并提供了各种对外优惠政策，非洲能源市场发展迅猛，潜力巨大。非洲资源需要开发，需要转化为经济增长的能力。中国可以帮助非洲将资源转化为经济发展的初始动力，帮助其实现经济初步起飞。中石油在苏丹的项目，对苏丹从石油纯进口国成为出口国，并且形成完整的石油产业链做出了贡献。

2.制造能力方面。中国对非洲的投资，更大比例集中在制造业领域。中国企业帮助非洲具有了一定的制造业能力，这不仅在一定程度上为其创造了就业机会，而且还帮助其实现进口替代，为产业升级打下了基础。总部位于东莞的华坚是一家专门生产名牌女鞋的大型ODM供货商。2012年，“华坚”在埃塞俄比亚投产两条生产线，雇佣600人，产品出口到美国市场。2012年12月，“华坚”在埃塞俄比亚雇佣工人增加到1600人，当年出口额占埃塞俄比亚皮革业出口的57%。目前，华坚在埃塞俄比亚已雇佣2500人，并准备设立工业园区，在未来3～5年内发展成制鞋业产业集群，计划雇佣3万人，而整个集群可能雇佣多达10万人。包括华为、中兴、腾讯等中国知名公司纷纷在非洲进行投资。其所产生的技术溢出效应，会促进非洲国家发展起自己的高水平制造业。

3.资金要素。非洲是一个较为贫穷的大陆，有不少国家人均GDP低于1000美元。无论是政府，还是企业和个人，都缺乏足够的资金进行投资，非常渴望获得外来投资。中国经过三十多年的快速发展，尽管人均GDP2013年仍然处于全世界的82位，但从总量上来说，已经是世界第二大经济体。中国拥有全球最多的外汇储备，绝大多数是以发达国家尤其是美国债券的形式存在，收益率水平很低，继续开拓收益率更高的投资渠道。中国民众热衷于储蓄，也使得商业银行中储蓄率居高不下，企业对外进行直接投资能够以较低的成本融到资金。

4.消费市场。中国一直以来受困于内需不足。之前连续数十年的外向型经济成为中国经济快速发展的火车头之一。但是，传统外贸伙伴国市场在逐步饱和，这些国家自身也在通过促进对外出口，以缩小进出口间的缺口，实现贸易平衡。同时，人民币汇率已相较数年前有了相当大的升幅，导致我国对外贸易产品的成本优势大为下降。相反，这些优势有利于企业的对外投资。所以，一方面中国需要开拓新的出口渠道;另一方面中国可以利用自身的各种优势，开发非洲的消费市场。尽管非洲的消费市场目前尚未成熟，还需长时间培育，但也正意味着存在巨大的机遇。

近年来，非洲经济发展取得突出的成绩。但是这个号称是“最古老也是最新的大洲”，在吸引外来投资上还存在种种障碍。第一，非洲不少国家存在着政治不稳定。2002年，非洲只有两个国家的政府出现变更，而在2010年则有12个国家出现政府变更。第二，非洲国家存在社会和文化上的多样性，对这些国家进行投资会产生文化上的误解和摩擦。第三，非洲国家大多缺乏资金改善基础设施，这无论对于资源能源开采还是制造业、商业的发展都是严重的制约。第四，非洲国家在各类公共产品的供给上也存在严重不足，包括医疗、卫生、教育等服务水平都非常低下。也正因为如此，对于欧美等发达国家的企业来说，非洲无疑是一个充满风险的地方，缺少吸引力。以至于长期以来，非洲都是一个被遗忘的大陆。现在，随着中国与非洲各国的经济合作成效凸显，两者之间求同存异、共同发展，形成了对以往西方发达国家主导下的国际秩序的挑战。这无疑是以美国为首的西方世界所不愿见到的。

二、遭遇种种风险与阻力

中国对非洲国家的投资远非一帆风顺，其中充满了种种风险和不确定性。包括来自非洲国家的政治不稳定性和部分民众的误解，以及西方一些国家的指责甚至诋毁。

由于一些非洲国家政治和社会治安问题严重等原因，针对中国人的抢劫、绑架等案件时有发生。2012年1月，先后在苏丹和埃及发生了两起中国工人被绑架的恶性事件。2012年3月马里军事政变，在其首都发生了多起抢砸华人经营商店的案件。2012年8月4日，位于赞比亚南方某省的煤矿发生中方员工伤亡的恶性事件，造成一人死亡。截至2012年年底，在尼日利亚已有35名中国人非正常死亡。随着中非合作规模越来越大，中国在非洲的利益和侨民也越来越多，非洲政局发生动荡会越来越多地影响到在非中国人的利益和人身安全。中资企业也成为部分非洲国家内部矛盾集中的焦点之一。

中国企业投资非洲，还面临资源民族主义思潮盛行的压力。近年来，非洲国家更加重视自然资源开发中本国的权益问题。主要表现为采用黑人赋权、国家参与、本土化、颁布新矿业法、修改资源税率等方式。2012年，加纳政府宣布外国矿业公司向政府缴纳的公司税由25%提高到35%;对所有矿业公司征收10%的超额利润税。由此可见，“资源民族主义”正逐渐上升为一种国家意志，旨在加强资源国对本国资源的控制。

非洲一些国家的民众对于来自中国的直接投资也存在一些不满。2014年2月，总部位于比勒陀利亚的南非职业道德研究所发布了一项调查报告，内容是“非洲人对在非中国企业的看法”。来自15个撒哈拉沙漠以南非洲国家的1056名常年与中国保持经济合作关系的经理人通过网络参与了调查。虽然对在非中国企业声誉的评价基本持平(负面43.3%，正面35.4%)，但对中国产品和服务质量的评价却并不高(负面55.9%，正面22.7%)。只有11.1%的人认为，中国企业关心环境保护，而53.9%的受访者持相反观点。对于中国投资者承担的社会和经济责任，非洲经理人的态度稍显乐观——但积极评价仅占28.3%。2007年，皮尤研究中心对10个撒哈拉以南非洲国家展开调查，结果发现，绝大部分非洲人认为中国的经济增长是有利的。但是，一些人指责中国公司喜欢把中国员工运到非洲工作，而不雇佣当地人。他们希望中国投资的企业能够为当地人创造更多的就业机会，能够提供更好的社会保障以及职业技能培训。他们潜意识里担心被中国主导了国家发展的方向。

西方国家也借此机会攻击中国。这些国家把中国在非洲的存在视为对其传统对非政策的挑战和对其在非利益的破坏，感到极为不安。它们指责中国在非洲搞新殖民主义、掠夺资源、破坏环境、摧毁当地工业，诋毁坚持友好合作、互利双赢政策的中国的国际形象。中国总理李克强2014年5月出访非洲时，曾宣布将新增对非贷款100亿美元。8月，美国在华盛顿举行首届美非峰会，奥巴马提出要每年增加70亿美元的对非贷款以促进美国出口。美国有线电视新闻网(CNN)列出“美非峰会很重要的五个原因”，其中“制衡中国”排在医疗和安全挑战之后列第三位。可见，中国对非投资已经受到欧美的密切关注。

之所以遇到种种的阻力，也有中国人自身的原因。如在加纳，约有两三万中国人在当地非法采金;在刚果(金)，个别中国公司雇佣当地人进行机械化伐木，而该国政府规定外籍企业或人员只允许采用手工方式伐木;在一些国家，中国商人们忽视产品的质量，使得质次价廉的商品充斥当地市场;还有一些企业在开采资源能源时，忽视对环境的保护。这些均应引起中国在非公民或公司的警醒。只有合法的从业行为，才能保障中国企业的自身权益。

面对种种风险与阻力，为了与非洲各国维护长期可持续的合作共赢关系，中国政府和企业也在积极思考调整投资策略。2014年5月，李克强总理在访问非洲时表态，中国将调整对非投资策略。尽管讲话并没有透露策略调整的方向和内容，但我们通过分析可以大致加以确定。

三、对非投资策略调整方向

当今世界治理中，围绕发展中国家，越来越凸显出以下特点:

第一，发展中国家对国际事务的参与度越来越高。他们不仅积极争取话语权，而且还希望争夺规则制定权。无论是金砖国家的一系列高调合作，还是中国与非洲、中国与拉丁美洲之间的合作，都是发展中国家意图改变现有游戏规则的积极尝试。现今时代的全球治理，充分体现了平等对话、合作共赢的原则。

第二，这些国家对于本国的经济增长、资源财富、国民福利、民众权益等都更加重视，希望掌握自己发展的命运。就资源财富而言，越来越多的国家把资源能源放在更加重要的地位，开始对这一领域的外来投资实施更加严格的审核标准，形成所谓的“资源保护主义”。另外，环境保护、就业在非洲国家的治理中，地位也日益重要。在吸收国外投资时，这些都是必须考虑和尊重的因素。

第三，国家之间高度相关，国家间关系往往成为国际关系。两国之间或区域之间的合作和交往，都不仅仅是两个国家或区域的事务，而一跃成为国际事务。中国与非洲某一国家的投资合作，会受到非洲其他国家以及欧美等国的关注甚至“指指点点”。因为非洲历来被认为是欧洲的后院，欧洲国家在非洲不仅有其历史上的利益，还有感情、文化上的成分。因此欧洲对于中国对非投资一直密切关注。美国尽管一向对非洲涉足不多，但随着中非经贸合作获得飞速发展，美国也开始由漠视转为积极参与，力争分一杯羹。

第四，对外投资涉及政治、经济、社会等因素非常多，不确定性极大，因此完善的法律制度显得更加重要。法律制度有助于各方厘清权利义务，在遇到各种意外情况时，能够很好地保护合同各方的权利，规避不应有的外来干预和影响。发展中国家在国际贸易和投资中都还是新手，各国国情千差万别，更应该多方合作，制定出相对完善的经济贸易规则。

基于以上分析，我们认为，中国对非投资的策略调整方向，应该是包容与法治两个方面。所谓包容，取自 inclusive growth(包容式增长)一词。原意指的是多个市场主体在经济增长各方面拥有均等的机会，例如行业进入权、资源获得权、公共产品享有权等。归根结底，就是一种强调机会均等、发挥正外部性的发展理念以及相应的制度安排。具体到中国对非投资上，包括以下内容:

1.应从双边投资合作为主转向多边投资协议。西方国家曾批评中国借钱给非洲国家主要是为了让本国建筑集团获利，并将之称为“支票簿”政策。为了对这种批评做出回应，中国开始通过多边机制向非洲投资数十亿美元。2014年4月，中国政府与非洲开发银行推出一个20亿美元的投资工具，名为“非洲共同成长基金”。这支基金将向最合适的竞标者开放合同，包括欧美等国的公司，而不是只面向中国公司。李克强总理在非洲之行期间宣布，中国政府将向非洲国家增加100亿美元双边信贷额度，使中国在2013～2015年对非总贷款额度达到300亿美元。中国还表示愿意与世界其他国家共同参与非洲的投资与开发。中国已邀请美国在非洲的基础设施融资和建设上合作，这个前所未有的建议可能对国际发展援助的未来产生广泛影响。

2.中国在非公司应更好地与东道国社会和谐共处。国际投资是一个比较敏感的领域，它容易与资源掠夺、殖民主义等敏感词汇相联系，涉及不同国家文化与社会之间的冲突和融合，以及国家间的利益，需要极其复杂的国际贸易、投资相关法律来进行协调。尤其是对于非洲这一国际化程度相对较低的大陆来说更是如此。很多冲突都是来自于沟通不足而产生的误解。这需要包括国家之间、中方企业与投资国民众之间的积极沟通。

3.中国对非投资应更多发挥正的溢出效应。进一步做好企业的社会责任工作，帮助非洲各国在基础设施建设以及公共卫生建设方面尽快提高。中国应吸引非洲学生来华学习工程学等领域，并鼓励在非中国企业更多地雇用当地民众。可以通过建立强大的技术和职业培训系统培训当地工人，使之能够胜任中方企业的用工需求。除此之外，还应注意减少对东道国环境的负面影响。一些资源能源开采项目无可避免地会产生一些环境问题，而当前世界各国人民的环境意识在快速提高。唯有提高环境意识才能实现可持续的合作和利益。

4.法治也是必不可少的一环。中国与非洲国家的投资合作，之前主要是通过政府之间的政治合作，今后应主要通过法律途径。截至2012年年底，中国已经和32个非洲国家签订了双边投资条约(Bilateral Investment Treaty，简称BIT)。但是这些BIT的条约有不少不完善的地方。不少协议词句含糊，没有进行具体的界定，使得缔约双方的权利义务不清晰，对于处理将来的投资纠纷极为不利。中非BIT签订中还存在待遇条款保护力度不够的问题，对于投资准入阶段以及征收补偿方面的规定不充分。为了解决这些问题，中国在和非洲国家订立新约时，应该用附则或者补充协定书的形式把模糊条款清晰化，使其具有明确性与可操作性。同时，尽可能扩大这些条款的保护范围，这样才能更好地保护中国在非投资。随着多边协定的越来越常见，完善的法治也就更加成为必需。