我国政府购买公共服务问题的观点综述

财政部财政科学研究所 钱 凯

政府购买公共服务是政府转变职能中的一项重要制度安排。政府购买服务是一种政府提供公共服务的新方式。其基本特点是“市场运作、政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”。本文对如何完善政府购买公共服务这一问题的观点作一综述。①

一、政府购买公共服务的解决之道

财政部副部长刘昆指出:推广政府购买服务是加快转变政府职能、提高国家治理能力的必然要求。政府购买服务强调政府、市场、社会等多元主体之间的合理定位和良性互动，鼓励和引导社会力量进入公共事业领域，有利于改变政府大包大揽的传统做法，促进政府自身运作方式的改革，提高政府管理和服务社会效率:有利于形成公共服务提供主体多元化格局，有效发挥社会力量在提供公共服务、改善社会治理方面的作用，激发整个社会的活力和创造力。

推广政府购买服务是提高公共服务供给水平和效率、建设服务型政府的重要途径。随着我国经济、社会的发展，人民群众生活水平不断提高，人们对公共服务的需求不断增加，对服务质量的要求也在不断提高。政府购买服务通过发挥市场机制作用，可以更好地满足新形势下公共服务多样化、个性化、专业化需求，可以有效发挥财政资金的杠杆作用，吸引更多的社会力量参与提供公共服务，形成公共服务发展新机制，有力地促进我国服务业开放，吸纳更多社会就业。加快关系民生的养老、家政、社区服务等生活性服务业发展，解决公共服务短缺问题，对老百姓、政府和各类社会力量，都是“惠而不费”的好事。

推广政府购买服务应该做好以下几点工作:

1.合理界定购买范围，明确购买目录，解决好“买什么”的问题。按照三中全会《决定》要求，凡是禁止性规定之外的，尤其是能够增加社会净福利的有关政府事务性管理和公共服务事项，原则上都应纳入政府购买服务范围。要按照有利于转变政府职能，有利于降低服务成本，有利于提升服务质量水平和资金效益的原则，认真研究制定政府购买服务的指导性目录。购买服务目录应倾听群众呼声，反映群众意愿，根据经济社会和政府职能的发展变化，及时进行动态调整。突出公共性和公益性，重点考虑、优先安排与保障和改善民生密切相关的领域和项目，把有限的财政资金用到人民群众最需要的地方。既要通过政府购买服务，推动政府简政放权，防止“大包大揽”;也要确保政府全面正确履行职能，防止将应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务项目推向市场。

2.准确把握购买主体，厘清各主体间关系，解决好“谁来买”的问题。政府购买服务的主体是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位。纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可根据实际需要，通过购买服务方式提供公共服务。从事公益服务的事业单位，如公立医院、公立学校等，是政府设立的提供特定公共服务的主体，不宜再作为政府购买服务的主体。这些事业单位在提供公共服务过程中，可以允许其借鉴购买服务的方式和机制运作，但必须在现有财政资金安排内，并严格遵守相关政策和程序。要防止这些单位一边拿着财政资金，一边通过购买服务做“甩手掌柜”。

3.规范市场准入，培育市场主体，解决好“向谁买”的问题。承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理，或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。三中全会《决定》提出，加快事业单位分类改革，加大政府购买服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，并要求推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。因此，要鼓励事业单位参与提供公共服务，运用政府购买服务的理念，结合机构编制和财政支持方式变化，倒逼事业单位加快改革。同时，坚持政府购买和培育扶持并重，把提升社会组织公共服务能力作为开展购买服务的基础性工作，引导社会组织健康有序发展。统筹利用现有公共服务设施，以适当方式为社会组织开展服务创造必要条件，大力支持社会组织开展社会服务活动。

4.健全购买机制，完善购买程序，解决好“怎么买”的问题。一是合理确定购买流程，明确资金来源。政府购买服务是公共服务供给方式和财政资金使用方式的改进，所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑。随着政府提供公共服务的发展所需增加的资金，应按照预算管理要求列入财政预算。二是适当放宽条件，创新购买方式。按照方式灵活、程序简便、竞争有序、结果评价的原则，充分考虑服务购买不同于产品购买的特性，在购买程序上给地方、部门和市场主体更大的自由度和空间。

5.加强绩效管理，完善监督机制，解决好“买的值”的问题。一是推进信息公开，筑牢防腐制度防线。建立健全购买服务信息平台，及时向社会公开政府购买服务相关信息，确保具备条件的社会力量平等参与竞争。严禁转包行为和暗箱操作。二是加强资金管理，确保资金使用效益。将预算绩效管理理念贯穿于购买服务资金管理全过程，强化部门支出责任，加强成本效益分析，注重结果应用，不断提高财政资金使用效益。三是加强综合评价，确保购买服务效果。探索建立由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制。鼓励有条件的地方积极推进第三方评估。评审结果向社会公布，并作为以后选择政府购买服务承接主体的重要依据。

6.政府购买服务工作涉及面广，政策性强，情况复杂，要以壮士断腕的勇气，正确对待利益格局调整，不拖不等不靠，积极创新，大胆探索。要抓紧研究制定有关部门、行业、系统的政府购买服务具体办法，推动建立项目申报、项目审定、组织采购、资质审核、合同签订、履约监管、绩效评估、经费兑付的规范化购买流程，强化绩效评估和监督管理，逐步形成行业化、专业化的政策体系。开展政府购买服务工作，要充分尊重地方基层的首创精神，鼓励大胆探索，加强分类指导。坚持从实际出发，因地制宜，积极探索多元化、多样化的政府购买服务模式和路径。近期，要按照突出公共性和公益性的原则，重点选取民生关注度高、适合由社会力量承担的养老、教育、就业、医疗卫生、文化体育、社区服务、住房保障、残疾人服务等公共服务项目，积极推进，积累经验，逐步推开。②

致公党中央副主席闫小培指出，政府购买社会组织公共服务是我国社会管理发展的必由之路。完善政府购买社会组织公共服务的顶层设计、大力培育社会组织是此项工作的关键。应该从以下几个方面加强完善:

1.加强顶层设计，完善相关法律，使政府购买社会组织公共服务有法可依。政府购买社会组织公共服务是一项复杂的综合工程，基于各地发展的不平衡现状，建议国家尽快出台相关的指导意见，确立宏观层面上公共服务的基本原则、主要内容、职责范围、体制机制等，建议制定政府购买社会组织公共服务的专项规划。此外，完善现行的《政府采购法》，把政府采购的范围扩大到向社会组织购买的公共服务，并针对这一服务的特殊性提出具体的购买原则和标准，使政府购买公共服务行为有法律依据。

2.加强制度规范，制定购买目录，使政府购买社会组织公共服务有章可循。规范地方具体的购买行为，研究并制定政府购买社会组织公共服务的指导性目录，明确政府购买社会组织公共服务的标准、种类、性质和范围。目录应突出政府所要购买服务的“公益性”，即非公益性服务一般不纳入购买范围，以确保政府真正履行公共服务职能，防止社会组织在承接服务过程中出现营利化倾向。同时，建立健全财政程序，规范购买流程，包括招投标、询价、委托等不同方式的操作流程，提高政府购买社会组织公共服务的效率和透明度，增强购买的公信力。

3.促进政府职能转变，明确职责权限，建立政府与社会组织的新型伙伴关系。明确政府与社会组织的分工，在厘清政府与社会组织职能的基础上，推动政府职能转型，使政府从具体的管理活动中脱离出来，致力于宏观政策的制定和市场环境的维护，做好“掌舵而不划桨”的角色。还要加强政府与社会组织的合作，创立多形式、多渠道的政府与社会组织购买服务方式，拓宽沟通渠道，加强政府与社会组织的互动，构建政府与社会组织之间的新型伙伴关系。

4.建立监督机制，评估购买绩效，使政府购买公共服务合理合法。力求政府向社会组织购买公共服务透明化，充分调动群众、媒体的监督力量，运用电子政务方式，建立政府购买社会组织公共服务的实时查询和监控平台，并引入第三方监督，防止政府购买公共服务过程中的权力寻租，确保政府购买行为的合法性。量化政府购买公共服务的绩效指标，构建科学合理的政府向社会组织购买公共服务绩效评估体系，使政府购买公共服务的效果评估具有可操作性。如在政府与社会组织签订的购买合同中，细化购买服务的数量、质量和费用标准，并确立量化的参照值，使购买服务的绩效评估具有可操作性。③

中国〈海南〉改革发展研究院院长迟福林认为，发展政府购买公共服务，需要从形成公共资源配置的社会化、市场化的制度安排入手，加快公共服务体制创新，形成公共服务领域开放竞争的新格局。

1.全面放开公共资源市场。这就需要在未来的3～5年，把培育公共资源市场作为发展政府购买服务的重大任务，在公共资源领域放开市场、引入竞争。

2.将政府购买公共服务纳入政府采购的范围。当前，公共服务尚未被正式纳入政府采购法及其实施细则的采购范围。适应全社会公共需求的大趋势，应当尽快明确将养老服务、残疾人服务、教育服务、公共卫生服务、城市规划与环境评估等服务纳入政府采购范围，以使政府购买公共服务成为政府履行公共服务职能的重要组成部分。

3.加快形成政府向社会组织购买服务的制度安排。

(1)发展公益性社会组织。公共资源配置向社会组织放开，把社会组织作为政府购买公共服务的重要承接主体。

(2)实现公平竞争机制。凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会组织购买。

(3)出台政府购买公共服务清单。抓紧形成向社会组织放开的公共资源领域的清单目录，以为社会组织承接政府公共服务职能提供制度与政策依据。

4.建立法治化的公共服务监管体制。

(1)制定公共服务标准、购买方式及实施细则。将政府购买公共服务纳入《政府采购法》，使之规范化、制度化。

(2)尽快出台一部《公共资源监管法》。明确界定公共资源社会化、市场化配置的范围和监管程序，形成政府购买公共服务的委托主体和委托对象之外独立性、专业性的外部监督机制，加强公众监督和媒体监督，强化监管的有效性。

(3)建立公开透明的公共服务购买流程。规范招投标、询价、委托等不同方式的操作流程，以保证各类承接主体的公平竞争。

迟福林认为，发展政府购买公共服务关键是否在于以公益性为目标加快事业机构与社会组织改革。我国进入公共产品短缺时代，政府购买服务不仅是一个扩大范围的问题，更重要的是整体优化公共资源配置，提升公共服务供给的公平、效率和质量。事业机构与社会组织是我国公共服务供给的重要主体。加快推进事业机构与社会组织改革，是发展政府购买服务的关键所在。④

清华大学公共管理学院政府研究所所长于安认为，政府向社会购买公共服务前要做绩效和风险评估。

政府购买公共服务，是由政府体制以外的供应商向公众提供公共服务，由政府按照市场价格支配费用，以实现政府公共服务职能的行为。所以，政府推行向社会力量购买公共服务，必须要建立公共服务的制度和标准。这两条是所有服务的基础，如果没有建立起来，风险就会很大。

为了避免这些风险，首先要做两个评估:一是对政府要做绩效评估，看看政府在某个公共领域的管理是否效率低下，如果管得很好，就没有必要交出去。如果有可能进一步降低成本提高效率，那就可以试着交出去;二是交给社会之前要做全面的风险评估。如服务提供商是否能提供有效的高水平的服务，如果社会力量做不好是由政府收回自己做，还是有其他替代方案都要详细考虑。公共服务是以数量和质量来评判的，数量不是越多越好，而是要满足公众的需要。公众的满意程度是最重要的。

所以，政府向社会购买公共服务不能简单一推了之。如果这两个评估没有做好就把公共服务推出去，就会把公众利益至于高度不确定的位置。一般的政府采购不达标可以退货，但是一只公众因为公共服务不佳而利益受损，很可能引发群体性事件。

于安认为，需设立监管制度杜绝政府购买公共服务中的权钱交易。政府购买公共服务后，每个服务提供商都有自己的运行模式和方式，所以任何试点都是局部的、特定条件下的，不可能都具备广泛推广的价值。具体的参考经验也只能围绕政府的做法，比如，试点的政府在确立服务外包的清单上有没有值得借鉴之处、哪些是现阶段一定不宜承包出去的服务等。

一些过去只搞审批的人现在要搞监管，要有一个转变的过程。而且，监管社会力量做得怎么样要先去搜集信息然后才能评判，是一项很辛苦的工作。不过这件事情本身是好事，值得尝试。只不过在尝试的同时，政府应该充分考虑风险问题。

于安认为，总会有一些机构和组织利用跟政府部门的关系去获得竞争中的优势。要避免这种现象发生，就要设立良好的管理制度和监管机制。如果有一个好的监管制度，那么与政府关系再好也拿不到合同。

不过，现在的问题更可能是不能形成有效的竞争。政府购买公共服务的前提有三点:第一是市场提供的公共服务更有效率;第二是存在市场化的供应商群体;第三是供应商提供服务的定价机制与服务质量是合理和可靠的。如果上述三个前提不能具备，那么向市场购买公共服务的初衷就难以实现，还不如继续由政府或者政府设立专业机构提供这类服务。⑤

中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙同样认为，提供公共服务的是一项重要的社会责任，政府推购公共服务也并非是简单的市场化。政府把公共服务的提供转移到社会组织、机构和企业手中，自己获得了减少财政支出和公共责任的收益，承接者则获得物质上和声誉上的收益。然而，公共服务的竞标同样有可能成为腐败的新灾区，对此，国务院会议提出了“严格程序，竞争择优”、“严格政府购买服务资金管理”、“建立严格的监督评价机制”。

毛寿龙认为，在政府推购公共服务的过程中，关键要让社会组织在多个领域得到发展，不仅仅发展直接生产服务的社会组织，更要鼓励发展发现和形成老百姓公共服务需求的社会组织，还要发展支持和监督性的社会组织。只有这样，社会组织之间不仅可以通过相互竞争提高品质，还可以通过不同种类社会组织的发展，形成社会组织之间的相互支持和制约。

政府推购公共服务的有效实施，关键还是要形成和完善相关的多中心治理的制度平台。在这个平台里，公民是核心，各级政府及其部门都可以参与到特定的公共服务平台里提供融资和服务菜单，各种社会组织，甚至是企业组织，包括资金充足的佛教组织，也可以积极参与，公民个人，媒体，基金会，都可以积极参与到这个平台里。可以说，只有建成了这样的多中心治理的开放的公共平台，才会真正做好充分的融资，做好多中心的竞争和发展，真正做到为人民服务。⑥

毛寿龙认为，政府购买服务关键在引入竞争。政府购买公共服务是让公共部门借助社会力量管理和运行，消除政府与企业、社会的差异，从政府包办模式走向协作模式，使市场机制介入公共服务。“让社会力量参与到多样化的公共服务，符合效率优化原则，既有利于提升了服务质量又有效提高效率。如果政府购买服务，生产和提供公共服务的就是市场化的社会力量，就必须按照工作效果获得收入，有利于提高从业者的积极性。”在政府购买服务的制度平台里，公民是核心，各级政府及其部门都可以参与到特定的公共服务平台里提供融资和服务菜单，各种社会组织包括企业组织，以及公民个人都可以积极参与。可以说，只有建成了这样的多中心治理的开放的公共平台，实现竞争，才会真正做好充分的融资，真正做到为百姓服务。在政府推购公共服务的过程中，还要让社会组织在多个领域得到发展。⑦

北京大学社会学系教授王思斌认为，政府购买社会服务具有诸多积极功能:一是可以满足广大居民的众多需求，既包括困难群体的物质生活方面的基本需求，也包括文化等发展性的需求。二是通过委托社会组织提供社会服务，可以促进第三产业的发展，吸纳更多不同层次的劳动者就业。三是通过社会组织提供周到、高效的服务，可以解决众多社会问题，达到稳定社会秩序之效。当然，这里说的是及时有效的服务而不是粗糙的、低质量的服务，这就要求社会组织具备提供高质量服务的能力。除此之外，政府将更适宜社会做的服务转给社会组织，实际上是政府行政体制改革、社会事业体制改革的组成部分。政府购买社会服务是以政府减少行政审批权、让社会组织更加自主地提供服务为基本特征。当然，政府对委托服务还要监管。⑧

王思斌认为，在公共服务尤其是社会服务领域，政府出资让社会组织实施服务，不应被看做是纯粹的经济性的市场行为，而应将之看做委托性的购买行为。

我们可以把现在的政府购买服务称为以委托为基础的购买服务或委托性购买服务，是政府委托社会组织进行的以购买为运行方式的活动。政府、社会和市场唯有理性地认识到其本质是委托而不是“购买”，一个开放、健康的政府购买社会力量的服务体系才能成长起来，也才能完成国务院办公厅出台“意见”中确定的政府向社会力量购买服务的目标任务。⑨

国家行政学院教授丁元竹认为，真正把政府购买公共服务的政策落到实处的基本途径:一是在技术上要进一步对公共服务进行分类，根据不同的类型建立买方与卖方的关系模式，这就要求政府制定政策的精细化。在经济社会发展进入转型升级时期，政策的制定和实施恐怕也面临着转型升级，人民群众日益增长的对于公共服务的需求要求相关政策制定必须精细化、具体化和可操作化，这实际上给各级政府、社会组织和企业提出了新的要求。二是要建立完善实现公共服务消费的社会价值基础。整个民族要逐步培育“十二五”规划纲要所要求的“奋发进取、理性平和、开放包容”的社会心态。⑩

国家行政学院冯俏彬教授认为，政府购买服务需加强“后端”管理。

抓住机遇，加快完善后端环节的制度建设，解决财政管理中“最后一公里”难题。政府购买服务为深入推进财政资金的全过程管理带来重大历史性机遇。财政部门应当跳出传统的资金分配、政府采购主题，而更多地将注意力集中在制定、完善适用于各部门购买服务的资金规范上。围绕提高绩效这一主题，形成和出台一系列以结果为导向的新型预算资金分配制度、绩效评估制度、审计制度、财务报告制度和财政问责制度等，构建完整的财政支出管理链条，包括从提起资金需求开始，到预算审查、资金获得、预算支出、财务报告、绩效评估、审计、问责等每一个环节。特别重要的是，要利用政府购买服务这一机遇重点加强绩效评估、审计、会计报告和财政问责等后端管理环节建设工作。只有如此，方有望解决财政管理中“最后一公里”难题。

尽快制定政府购买服务的最佳实践指南。政府购买服务在我国固然是一个新鲜事物，但如果我们放宽视野，就可以发现，在一些发达的市场经济国家，政府购买服务已有数十年的历史了，理论和实践两方面都已经十分成熟。此外，国际上还有多个民间或学术团体，都在不定期或定期地总结、提炼出政府购买服务的最佳实践指南，供其成员参考、借鉴。在我国深入推进政府购买服务的实践中，完全可以对此进行充分的学习和借鉴，避免各地“摸着石头过河”、付出高昂的学习成本，甚至在一哄而上中形成某些纠正起来耗时费力、尾大难掉的弊端。财政部门应当组织力量对国内外政府购买服务的经验、做法进行比较、总结和提炼，对国内各地的政府购买实践进行重点追踪，建立案例库，制定非强制性的政府购买服务最佳实践指南，为各个部门进行政府购买提供非约束性的指导，力争使这项工作从一开始起就处于较高的起点上。

总之，政府为一种新型的公共服务提供方式，对于财政管理而言，既有一脉相承的方面，但更多的则是新形势下的新任务。需要准确地认清财政部门在政府购买服务中的位置与作用，准确识别哪些可为、哪些该为，一方面才能为“怎样作为”提供思想指南，另一方面推动财政管理始终适合我国政府管理的新形势、新需要，充分发挥财政作为政府综合和牵头部门在全面深化改革中“牵一发而动全身”的核心作用。⑪

二、政府购买公共服务的具体措施

国务院机关事务管理局财务司李伟认为，政府购买公共服务的本质是公共服务市场化，就是从“划桨”到“掌舵”的政府职能转变，具体职责如下:

一要明确界定公共服务的范围。准公共物品是政府向社会力量购买服务的主要内容。从国内外的经验来看，这类服务主要涉及养老、教育、扶贫、技能培训、公共卫生、社区服务、社区矫正、城市规划、政策咨询、残疾人服务等方面。

二要合理制定公共服务的目录和标准。按照《政府采购法》规定，属于中央预算的政府采购目录，其集中采购目录由国务院确定并公布;属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定公布。采购目录公布后要及时出台相应的标准和目录说明，以便于操作执行。

三要创新政府购买公共服务的方式。我国一些地方政府经过积极探索与实践逐步形成了招标、谈判、询价等公共服务购买方式，但随着社会主义市场经济的逐步完善，购买方式仍需不断创新。一方面，可以通过发放教育券、养老券等政府补贴的方式间接购买公共服务;另一方面，可以通过“公私伙伴关系”机制由政府直接购买公共服务。

四要加强预算绩效管理。政府向社会力量购买公共服务要形成项目申报、立项、拨款、结项和评价的完善预算绩效管理体系。项目的前期评价要组织购买主体、服务对象及第三方独立机构的有关专家，设立科学的评价目标和指标，对项目预期的投入与产生效果进行评审，确定是否列入当年预算。编制预算必须列示绩效目标，按照绩效预算的要求确定拨款预期数。项目执行过程中，要通过定量和定性相结合的绩效评价来检测是否达到相应目标。项目执行完毕，要通过绩效评价结果来确定实际的结算金额。绩效评价结果要向社会公布，接受社会监督，并作为以后年度编制预算和选择服务承接主体的重要参考依据。

五要完善制度保障。目前，我国政府向社会力量购买公共服务主要依据《政府采购法》和《市政公用事业特许经营管理办法》等有关法律和规章制度。为促进政府采购公共服务的健康有序发展，我国有必要通过制定有关法律法规对采购公共服务的方式、程序、目录、标准、预算管理、监督与评估机制、质疑和投诉等问题进行详细规范。⑫

武汉大学政治与公共管理学院教授储建国认为，政府“买服务”不是简单市场化。西方国家曾因为公共服务过分地市场化和私人化，导致其公共性和公正性下降，普通国民的利益相对受损。因此，中国在推进公共服务购买的过程中，需要引入宏观的政治学思维，避免在经济上得分政治上失分。一开始就要注意从效率取向更多地转到公平取向，从强调较低的成本转向强调广泛的参与，通过创新社会政治机制，让这一购买过程更好地惠及普通民众。⑬

一些专家学者认为，确定购买公共服务的边界，解决“买什么”的问题是推行政府购买公共服务这项改革的核心任务之一。

对此，中国社会科学院财经战略研究所副研究员张斌认为，购买公共服务，重点强调“公共”二字，即增加社会净福利。原来属于政府部门的工作范围，虽然也可以通过外包减轻政府机关负担，但社会公众的福利并不必然因此增加。在地方财力有限、社会需求多样的形势下，应优先考虑购买增加社会净福利的公益性服务。

国家行政学院教授马庆钰也认为，能增加社会净福利的服务应该是重点购买对象。“要确定哪些公共服务会增加社会净福利，首先应明确政府核心职能，厘清不同服务的性质。”目前我国公共服务大致分三个板块，有三个相应服务主体:一是行政审批等事项服务，由各个政府部门直接负责，基本不委托;二是教科文卫体范畴的服务，主要通过大量的事业单位组织来提供，这在我国已形成固定模式;三是介于上述两者之间的服务事项，可由政府和各类社会组织、机构来合作提供。第三个板块的服务还可再细分为三类:一是商业性质的服务，包括行业调查、资质认定、项目评估、业务咨询、技术服务、检验检疫检测等服务事项;二是机关履职时需要的一些服务支持，包括法律服务、课题研究、决策论证、后勤服务等;三是社会公益服务，包括对养老助残、社会救助、社会矫正、就业服务、矛盾调解、环境维护、文体设施和场所养护与管理等。

马庆钰等专家认为，第三个板块的第三类服务和政府机关自身利益关系不大，却与增加群众净福利直接相关。因此，这类服务应成为当下政府购买的重点。目前在北京、上海、广东等开展社会购买公共服务较成熟的地区，基本上遵循了上述原则。

明确购买方向和边界是顺利推动政府购买公共服务的前提，但在具体落实过程中，最忌讳闭门造车。中央党校教授段若鹏认为，要将增加社会净福利的项目落到实处需要走群众路线。“只有群众最知道自己需要什么，唯有以群众需求为购买方向，才能将购买公共服务变成群众欢迎和接受的改革措施。”

清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜认为，很多发达国家购买公用服务都有事前评估过程。我国可采取汶川地震重建时的经验做法，先做需求调查，摸清百姓所需，然后再编制目录。保定市财政局政府采购处处长贺颖则建议通过论证会的方式征询民意。

河北大学政法学院教授袁刚认为，充分了解公众需求，并发挥人大的监督作用，可以避免超前购买和豪华购买。按需动态调整采购内容政府购买公共服务的内容是一个动态的范畴。随着市场经济的成熟，政府职能转变和履行职能方式的改革，原来没有纳入购买内容的公共服务，可以将其列入政府购买服务的范围，而另一些服务则可剔除出购买目录。

北京市协作者社会工作发展中心主任李涛认为，当前我国民生需求的多层次多样性趋势愈加明显，静态化的服务难以满足居民多元化、个性化、发展性的服务需求。

无锡市财政局采购处一位人士认为，政府购买公共服务应动态调整。一方面，目录不能涵盖所有领域，而每年的公共服务采购需求变化较大，一味遵循目录反而会把自己限制死;另一方面，一些列出的目录由于种种原因可能难以落地，在实际工作层面不具有可操作性。

鉴于这种困难，一些地方根据政府购买服务渐进改革的重点领域和试点项目，按照“先易后难、积极稳妥”的原则，先选择一些便于操作、条件较成熟的公共服务项目进行政府采购，然后逐步增加购买服务内容。

张斌认为，动态调整的原则:一是适应群众不断变化的需求，依群众所需适时增减;二是与政府不断推动的机构改革、职能转变相结合，以购买服务促简政放权;三是与地方经济发展进程匹配，依财政能力变化扩大或缩小购买范围;四是与社会组织、企业、机构等服务供应主体的发展水平相适应;五是根据服务项目可操作的难易程度进行取舍。⑭

清华大学公共管理学院副院长王名认为，适合政府购买(或按国际更通行的说法“外包”)的公共服务应具备竞争性、开放性、社会性的特征，城市管理服务涉及的范围极广，对购买的具体内容应该有明确的限定。此次国务院常务会议指出，可购买的公共服务是:“将适合市场化方式提供的公共服务事项。”至于什么是“适合市场化”的公共服务，各地方政府仍需在实践中探索。为此，“各地应加快研究和制定‘政府转移职能目录’和‘政府购买公共服务目录’，以政策法规的形式将购买服务的边界予以明确并执行。"王名表示，无论是委托、承包还是采购，都应该以市场化方式进行。“在购买过程中有充分的定价、竞争、讨价还价、选择。”“即便是‘委托’这种非竞争性的方式，承担服务的对象也应是经过充分市场竞争‘过滤’下来的有良好社会声誉的独立组织，过程中也应有充分的定价谈判。”与一般性政府采购不同的是，政府购买的公共服务的受益人不是政府自身，而是社会公众。“购买的服务不是用在政府自身的消费，而是由纳税人来享受。”

清华大学公共管理学院副教授贾西津则认为，政府的行政权和执法权不能转移或外包。“政府购买公共服务归根结底是一种契约式的市场行为，而非‘上对下’的行政行为。”未来工作中应制定严格的招标、评估、监督的法规制度，对采购过程进行动态管理，还应建立充分的政府采购公共服务的信息公开制度，实现第三方独立机构监督，媒体、公众监督。

中国政法大学副校长马怀德认为，从法理上来看，政府服务外包的底线是将政府承担的某些技术性、行业性、服务性、协调性职能转交符合资质的社会组织。按照《行政处罚法》和《行政强制法》的规定，政府的执法职能——即采取行政处罚、行政强制措施等必须获得法律授权，不得随意委托给行政机关以外的主体。⑮

中国政法大学政治与公共管理学院教授吕芳，购买服务对政府而言是一个挑战，全面挑战着政府的合同管理能力。在购买服务之前，政府需要对当地公众和社会需求进行分析与预测、政府要有采购的规划、市场分析和预测，要为合同管理确立预算，要建立起社会组织承接项目的资质评估机制。在购买服务时，要建立起规范、透明、公平的招投标机制。项目实施过程中建立起监督和跟踪机制。购买项目完成后要有透明规范的绩效评估和审计机制，对社会组织提供的公共服务进行评估，对资金使用情况进行监督。⑯

国家发改委投资研究所祁玉清认为，推进政府公共服务购买，核心是在公共服务提供过程中引入竞争机制，重点环节是科学确定服务购买价格，能否达到政府采购服务的目的关键在于是否实现了实质性的竞争采购。

1.竞争是政府公共服务购买的核心。公共服务购买能使政府通过采购环节的竞争，来改善服务质量，提高公共服务效益，增强对公共需求的同应性;通过采购标的服务的灵活运用，促进公共服务均等化，优化资源配置，促进社会公平，达到社会各方利益协调。

2.把适宜的城镇基础设施公共服务纳入政府采购目录。相对其他方式而言，政府公共服务采购主要适用那些一次性投入不大，需不断更新投资和经常维护的，难以直接向消费者收费的项目，如城镇园林绿化、城市水系环境治理、固体垃圾收集设施与服务等。从目前中央和省级政府采购目录看，都是根据《政府采购法》分为货物类、工程类和服务类，不过很多省级的目录比中央的更加详细，且范围更广，且已经有中介服务、专业基础服务等服务类内容，但还是没有公共服务一项。对于制定公共采购目录有两种思路，一是鉴于公共服务采购的特殊性，单独制定一套公共服务采购目录;二是在现有的目录中增加具体的科目。在开始阶段还是以第二种方法为宜，具体在服务类一级目录下，增设公共服务二级目录，并在该二级目录下列城镇园林绿化、城市水系环境治理、固体垃圾收集设施与服务等适宜纳入政府购买公共服务项目的3级科目。

3.科学确定服务购买价格。政府通过竞争环节购买公共服务的价格一定要低于自己生产时的成本价格，否则就体现不出购买服务的比较优势。为此，确定和判断自身综合成本是关键，在综合成本确定后，再以其为价格上限，并作为招标底价进行招标。在招标中，对于报价高于底价的即为废标，对于低于底价的进行综合评标，以确定合适的服务提供者。

三、完善公共服务购买的组织与管理

一个公开、透明、规范的公共服务购买流程不仅仅能够提高购买的效率和质量，更重要的是它能明确规范政府购买公共服务行为，为监督主体提供一个明确的监督政府购买行为的标准。为此，一是制定《政府公共服务采购实施办法》;二是建立购买公共服务专家评审委员会;三是完成对招投标代理机构的资格认定，明确招标代理机构责任;四是明确评标方式;五是健全组织机构;六是完善财政支出的预算管理，增加公共服务购买财政支出预算科目;七是开展地区试点和项目试点工作，积极鼓励地方政府根据当地实际先试先行。⑰

南京市社科院社会发展研究所所长许益军认为，作为一种政府治理变革工具，政府购买公共服务关键在于有一个“精明政府”，知道买什么、向谁买、如何买，既要有制度创新能力，也要能在实践中精细操作。

一要细化政府购买公共服务的法律框架。在我国《政府采购法》实施细则中应进一步细化政府购买公共服务规则，扩展政府采购目录中“公共服务”标的内容，并依法确立权责明确的合同机制、公开公平的招标程序、科学规范的购买流程。

二要明晰政府购买公共服务的实施名录。在科学划分政府、市场与社会三者关系以及中央和地方财权事权关系基础上，明确中央与地方政府的公共服务购买责任。各级地方政府也要结合本区域的实际，确立本地购买公共服务的种类、数量等具体名录，作为工作实施标准。

三要确立政府购买公共服务的标准流程。依法建立公开透明规范的公共服务购买流程是国际社会的通行做法。要对项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价等实施标准化流程管理，制定相应的管理办法，借此提高采购过程的透明度，规范政府购买行为。

四要加强政府购买公共服务的综合监管。借助有效监管破解政府购买公共服务的特殊困境。推进预算绩效评价工作，加强财政监督，有条件的地方推进第三方评估。民政、工商管理以及行业主管部门要将政府购买行为纳入年检、评估、执法等监管体系。同时也要加强社会监督。

五要优化政府购买公共服务的政策环境。保证政府用于购买公共服务的资金预算具有刚性约束力，在基本公共服务领域的财政资金使用上普遍设立购买机制。积极创造有利于社会组织发展的社会环境，探索设立专项资金，专门支持社会组织的能力建设。⑱

中山大学南方学院公共管理学系教授陈天祥认为，改变政府治理模式，大力推进政府购买公共服务，形成多元合作共治的伙伴关系格局。首先要改变重经济轻社会的政绩观，逐渐将政府的工作重心转移到公共服务上来，改革政府财政支出结构，增加政府在公共服务方面的资金投入。其次，继续放松对社会组织的管制，培育社会组织的发展和壮大。最后，积极推广政府购买公共服务的模式。

确定适合政府购买公共服务的原则和项目。不是所有公共服务都适合向社会购买的。综合起来，判断一项公共服务是否适合购买主要应考虑以下一些因素:第一，购买能否为政府部门节约开支。第二，政府能否对购买的服务进行有效的监管。第三，存在竞争的条件。除此之外，对于一些临时性的公共服务，或需要获得较复杂的技术性服务(如信息处理技术和系统)或一次性的公共服务，也比较适合向外购买。有时为了比较一项服务是由政府直接提供还是向外购买比较划算也可以运用购买的形式。

给不同的社会组织创造公平的竞争环境。首先要实现有官方背景的社会组织与政府之间“脱钩”，解决政府官员兼任或变相兼任社会组织负责人的问题，并尽快取消社会组织的行政级别。其次，确定对社会组织的资金资助原则和标准，政府资助对所有社会组织一视同仁。最后，规定哪些类型的公共服务和多少金额的项目一律公开招标，并实现所有购买项目的透明化运作，以便社会各界对购买过程进行监督，从而为社会组织创造平等的竞争环境。

积极探索建立科学的对政府购买公共服务项目的监管和评估机制。首先，明确参加投标竞争的社会组织的资质要求，这是保证公共服务质量和公信力的基本前提。其次，应在事前对拟购买的公共服务的标准给予清晰的界定，并在合同中予以明确的规定，以便对承包人进行有效的绩效评估。最后，将评估结果与奖惩挂钩，将绩效低劣者逐出竞争行列，使社会组织养成以绩效为本的习惯。与此同时，改革政府财政支出体制，鼓励节约行为，使政府有动力去监督购买的公共服务项目。

加快人才培养，提高公共服务工作的吸引力。除了一些大学应加大社会工作方面的专业人才培养力度外，应积极引进国(境)外培训机构帮助我们培养社工人才。更重要的是，应尽快改善社会工作人才的待遇和工作条件。⑲

武汉大学马克思主义学院教授曹亚雄认为，当前推行政府购买公共服务应遵循的原则包括:

一是适度原则。适度原则首先表现在公共服务领域的适用范围。政府购买的服务不是越多越好，项目多多益善，相反，政府购买服务也是有条件的。其次表现在政府主体责任方面。政府部门要准确设定自己的位置，明确职能职责，加强对第三方的监管，确保政府购买公共服务工作保质保量向前推进。最后应结合当地实际，因地制宜，否则就可能适得其反，给地方社会经济发展造成破坏。

二是质量效率原则。首先要建立和完善相关法律和法规。其次，制定科学规范的合同管理制度，明确政府、提供社会服务的第三方和服务受益者的人民群众三个主体的权利和义务，制定服务项目的标准和规范，提升责任意识，规范三方的行为，提高履行职责效率。再次，导入竞争机制，积极培育社会组织。最后，建立严格的监督和评估制度。

三是公开透明原则。坚持公开透明原则、加强社会监督，对政府购买公共服务模式的健康发展至关重要。这就需要建立招标制度，信息披露和公开制度，遴选出质优价廉服务的合作者。另外，加强社会监督，实行政府购买透明化、阳光化。⑳

宁波大学公共管理系副教授詹国彬认为，政府购买公共服务固然为改善和提高公共服务绩效带来了希望，但这仅仅是一种理论假设，如果无法克服和超越服务购买过程中的需求方缺陷和供给方缺陷，这种理想化的假设就无法转变为现实。为克服需求方缺陷和供给方缺陷，必须切实加强政府能力建设，要求政府不仅要能够清楚地认识和定位需求方和与供给方的处境，有能力区分不同市场所表现出来的不同问题，而且要善于运用不同的方式处理与服务承包商建立起来的、多样化的微妙关系。只有努力成为一个精明买家，才能“在确保政府规模和职能适度的前提下，有充足的能力提供法律、经济和公共物品生产的制度基础，为私营部门和社会组织发挥潜能提供充分的保障”，才能达成服务购买的目标，为公众做个好交易。一是精心构建公共服务责任机制，引入服务购买问责制度。二是切实优化公共服务决策机制，增强政府议程设定能力。三是不断加强政府学习能力建设，努力创建学习型政府。四是高度重视公共服务合同管理，提高服务合同监管能力。五是加大政府公共政策扶持力度，加快培育服务购买市场。六是洞悉公共服务购买市场行情，防范卖方形成价格联盟。㉑

《中国经济周刊》特约评论员葛丰认为，推进政府购买公共服务，起码有赖于以下三项制度创新，可大致归结为“打基础”、“拆围墙”、“扎篱笆”，具体来说就是:

首先，政府购买公共服务有利于提高效率的重要前提是，提供公共服务的投标者在价格、技术、质量等各环节要有充分竞争。因此，这就要求有一个基础性的前提条件，即市场中存在数量足够多、类型足够丰富的潜在公共服务生产者。中国目前在此方面基础薄弱极为突出，因此，中国有必要在包括社会组织登记管理制度等基础环节创新突破。

其次，政府购买公共服务对于中国这样长期奉行“大政府”模式的国家而言，势必触碰到极为敏感的既得利益格局调整问题。因此，这就需要作为改革主导者的政府主动拆除自身权力筑垒的围墙，通过制度，而非人为来保障“凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担”。

最后，政府购买公共服务就如此前已经大规模实施的政府购买商品与工程一样，必须克服普遍性的“公地悲剧”带来的困扰。政府在实施方兴未艾的公共服务购买中，必须先行完善公共预算控制体系，以及公开透明的公共信息披露机制，只有这样，才能扎紧篱笆尽可能避免财政资金跑冒滴漏，而政府采购公共服务，也才能像其方案设计预想的那样，把有限的资金用到群众最需要的地方，使群众得到尽可能多的便利和实惠。㉒

《上海金融报》署名盛人云认为，在政府购买服务上，一些地方存在着“一边购买服务，一边又养人办事”的“两头占”现象。如何防止政府购买服务“两头占”现象呢?盛人云认为，阳光是最好的防腐剂，公开透明是关键。首先，要制定阳光操作的章程，用“显规则”驱逐“潜规则”。通过设定招投标资质门槛、畅通信息发布渠道、强化惩处问责机制等措施，防微杜渐，使腐败行径在政府购买公共服务这个领域没有藏身之处。

其次，要建立公平、公正的监督管理机制。对于项目审核、资金投放等关键环节，应引入第三方机构评估，并通过依靠信息、账目的公开和透明，实现对政府部门和社会组织的双重监督。否则，“卖”得不清不楚，“买”得忽明忽暗，就不免让人疑虑重重。

最后，充分保障公民参与公共服务的知情权、选择权与评价权。政府提供公共服务须从人民群众的切身利益出发，以群众的需要为前提，而不能将政府的需要强加给被服务者。因此，政府在推进购买公共服务的同时，要进一步健全民主参与的机制，使群众能够有序、有效地参与其中，以选择公共服务的提供方与提供形式，因此，才能真正确保群众享受到丰富优质高效的公共服务，才能有效防止各种腐败现象的滋生。㉓

①言实:《什么是政府购买服务》，载于《中国工会财会》2013年第11期。

②刘昆:《贯彻落实三中全会精神 大力推广政府购买服务》，载于《人民日报》2014年2月10日。

③闫小培:《规范政府购买公共服务》，载于《人民日报》2013年3月20日。

④迟福林:《政府购买公共服务须开放竞争》，载于《经济参考报》2014年4月30日。

⑤王聪聪、许婕:《购买公共服务 政府应做好风险评估——访清华大学政府研究所所长于安教授》，载于《中国青年报》2013年8月16日。

⑥毛寿龙:《政府向市场买服务的深意》，载于《中国报道》2013年9月。

⑦王劲松:《政府购买服务关键在引入竞争》，载于《中国财经报》2013年12月25日。

⑧王思斌:《政府购买社会服务有多重效果》，载于《中国社会报》2013年8月30日。

⑨王思斌:《理性看待政府“购买”服务》，载于《中国社会报》2013年10月11日。

⑩丁元竹:《购买公共服务的技术路径与价值基础》，载于《人民论坛》2013年第11期。

⑪冯俏彬:《政府购买服务形势下的财政管理新任务》，载于《中国经济时报》2014年4月14日。

⑫李伟:《准确定位政府购买公共服务的职责》，载于《中国经济时报》2013年11月28日。

⑬ 储建国:《政府“买服务”不是简单市场化》，载于《人民日报》2013年8月5日。

⑭ 任峰等:《政府购买服务究竟买什么?》，载于《决策探索》2013年12月8日。

⑮康逸梅:《推进政府购买公共服务需厘清三大核心问题》，载于《中国信息报》2013年8月9日。

⑯ 朱静:《政府购买服务探路》，载于《新理财》2013年第10期。

⑰ 祁玉清:《推进政府购买公共服务》，载于《中国投资》2013年第11期。

⑱许益军:《政府购买公共服务:从制度设计到操作细节》，载于《群众》2014年第2期。

⑲陈天祥:《建立科学的政府购买公共服务机制》，载于《人民论坛》2013年第11期。

⑳曹亚雄、李宏伟:《政府购买公共服务的内在动因及基本原则》，载于《人民论坛》2013年11月15日。

㉑詹国彬:《需求方缺陷、供给方缺陷与精明买家——政府购买公共服务的困境与破解之道》，载于《经济社会体制比较》(双月刊)2013年第5期。

㉒葛丰:《政府购买服务要做好三项制度创新》，载于《人民网—中国经济周刊》2013年8月13日。

㉓ 盛人云:《政府购买服务须“阳光化”》，载于《上海金融报》2013年2月13日。