关于渐进式延迟退休的立法建议

陈 健，陈云俊

（首都经济贸易大学，北京 100070）

关于渐进式延迟退休的立法建议

陈 健，陈云俊

（首都经济贸易大学，北京 100070）

我国在人口老龄化和养老金支付面临危机的大背景下提出要“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，这符合我国的基本国情。渐进式延迟退休政策带来的效应是双面的，利与弊的界限没有楚河汉界那么分明。在实施该项政策的过程中，如果能有所侧重、循序渐进，制定配套的政策法规，公平对待各方利益，并做好相应的保障工作，定可以将其向更加光明的方向推进。

渐进式延迟退休；循序渐进；促进就业

2013年11月15日公布的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称 《决定》）提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，这意味着深化改革将触及延迟退休这一过去饱受争议的敏感领域。虽然延迟退休年龄近十年来已经被反复谈论，但《决定》出台还是迅速引起了各方的争议，学界、政界以及芸芸众生纷纷通过各种媒介发表自己的意见。从目前来看，对披上“渐进式”迷彩服的延迟退休政策持观望态度的居多。怎么“渐”、怎么“进”涉及到社会的诸多主体，且影响深远，自然引起热议。

本文针对渐进式延迟退休政策本身提出了一些具体的立法建议，至于如何构建完善的配套养老保险制度，诸多专家、教授多有论证、高见，本文无需再赘述。

一、男女劳动力应拥有大致相等的工作年限

渐进式延迟退休政策首先应考虑的是如何实现公平延退。笔者认为，最理想的社会工作状态是：具有相同能力的男女社会成员拥有均等的机会参与社会活动，享有相同的发展起点和发展前景，充分自由竞争，从而根据各自投入的劳动和资源获得相应的利益。然而现阶段，我国女性平均预期寿命比男性高出4～5岁，而法定退休年龄却是女性低于男性5-15岁，且根据《关于高级专家退（离）休有关问题的通知》和《关于县《（处）级女干部退（离）休年龄问题的通知》的有关规定，只有处级及以上女干部和高级职称女专家才享有和男性同龄退休的权利。从现行法律法规的规定来看，我国男女法定退休年龄差异较大，导致男女劳动力实际工作年限的差异更大。现阶段女性劳动力往往因工作年限过短而遭到用人单位的歧视，丧失职场晋升的机会，制约了女性职场的发展，是对女性劳动权和发展权的侵犯。若想顺利地实施渐进式延迟退休政策，必须先解决公平延退问题。我国须逐步适当提高女性劳动者的法定退休年龄，使女性劳动者与男性劳动者有大致相等的工作年限，两者的法定退休年龄不应过于悬殊，应改变过去女性劳动力因工作年限过短而遭雇佣企业歧视的现象，使男女劳动力在职场上应获得公平的竞争机会。

二、采用法定工作年限和生理年龄相结合的方式划定法定退休年龄

每个社会成员的人力资本投资和参加工作的时间点因人而异，如果“一刀切”地延迟法定退休年龄，无疑是不公平的，会直接影响人力资源的使用效率和配置效率，进而影响日后的人力资本投资，往后人力资源的质量也会受到不利影响。针对不同社会成员在人力资本投资和进入劳动力市场方面存在的差异性，可以采用法定工作年限（假定38年）和生理年龄相结合的方式取代目前单一以生理年龄划定退休年龄的方法。该方法更具科学性，在公平的基础上能充分利用劳动力资源，实现公平与效率的统一。除此之外，对于从事特殊工种或丧失工作能力的人员，在遵守法律法规的前提下可以根据实际情况允许其提前退休。对于高级技术人员、高级知识分子和高级管理人员这“三高”人群，应尊重其自身的意愿，允许他们在新划定的法定退休年龄的基础上申请再延长其退休年龄。例如教育、科研、医疗人员等脑力劳动者，延长这三类人力资源可替代系数低的人群的退休年龄有利于用尽其“才”，造福社会。

三、发挥新闻媒体的正确舆论导向作用

任何一项改革必然会引起一些既得利益者和不明真相群众的不满。因此，一项社会政策能否最大限度地实现其预期目标，在很大程度上取决于新闻媒体的宣传与引导是否到位。新闻媒体应本着实事求是的态度致力向社会公众解读中国最真实的就业形势和养老形势，而不应盲目呼应社会舆论的不满以谋求私利、扩大个人的影响力。新闻媒体应在社会舆论中起到积极地传播知识、传递真相的作用，改善其宣传方式，注重发挥电脑、手机、公交车窗等移动新媒体平台对渐进式延迟退休政策的宣传导向作用，客观对待渐进式延迟退休政策推行可能带来的一系列负面影响，不遮盖、不夸大、不隐瞒，使社会公众能充分地认识并正确地对待渐进式延迟退休政策，要让社会公众理解：渐进式延迟退休是国人平均寿命增长这一客观事实导致的必然结果，这里面既无政治阴谋，也无特殊社会组织、企业利益的驱动，从长远来看，符合人民的根本利益。

四、循序渐进地实施延迟退休政策

李红嵐曾用定量方法构建出退休年龄与失业率的测算表，进而得出过快提高法定退休年龄会导致严重失业、社会动荡的结论。[1]延迟退休制度是一项综合性的社会改革，如果在社会稳定发展的时期，根据不同地区、不同行业、不同工种和不同性别间的群体差异性循序渐进地适当延长退休年龄，那么渐进式延迟退休政策的实施将会更加顺利、更加公平。之所以要循序渐进地推进法定退休年龄的延长，还因为要形成一个合理的社会预期，给社会成员相对充足的时间和空间来合理利用、开发自身的人力资源，增强个人未来行为的理性，调整个人对新退休政策的适应性，进而引导个人做出正确选择。第一，法定退休年龄的延长应分地区、分行业、分工种、分性别有步骤地进行调整，例如根据我国老龄化程度呈自东向西递减的趋势，在选择延迟法定退休年龄的时间点上，可以考虑先从东部地区开始，中部稍后，西部最后。第二，政府应通过各种渠道向公众普及延退的知识，充分听取、吸纳社会公众的意见，把握好实施新政策的最佳时机，错开我国的就业高峰，并辅以完善的社会保障制度。第三，随着社会的深入发展，有关部门应对人口结构的变化、人均预期寿命的增加、劳动力市场供求关系的变化、社会保障收支等相关数据进入深入研究和科学预测，及时根据客观情况调整法定退休年龄，并将其造成的负面影响最小化。[2]

五、构建规制违规提前退休的法律机制

实行渐进式延迟退休政策的过程中，可能伴随着大量职工违规提前退休的现象。如果在职职工纷纷选择违规提前退休会使我国各项产业损失大量的熟练劳动力，还会加重我国养老保险基金的支出负担，进而加重企业和依然在职职工的养老保险缴费负担；更严重的是，过重的养老保险缴费负担会促使更多的在职职工选择提前退休，企业也会减少对劳动力的需求，转而用机器人替代劳动力，甚至采取非法手段以逃避企业的社保缴费责任，这不仅会减少政府财政收入，而且会降低社会劳动生产率，进而导致国民产出总量的减少。[3]为了渐进式延迟退休政策能取得预期效果，必须严格控制现有以及将来可能大量出现的违规提前退休问题。为了有效规制违规提前退休行为,笔者认为，可以从以下几个方面着手:

（一）严防审批过程中的寻租行为

国务院或人力资源与社会保障部应按照 《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》的精神，以行政法规或部门规章的形式进一步完善退休审批手续，严格执行法律法规的规定，严防审批过程中公务人员的寻租行为。对于违规办理提前退休的行政机关及有关公务人员要坚决严厉追究其法律责任。在改革的过程中，可以考虑实行“申请人所在单位担保”的原则，对于职工任何形式的“提前退休”申请,一律先由申请人所在单位支付养老金,待申请人达到法定工作年限或法定退休年龄后，再转由社保机构继续支付个人养老金。

（二）规范特殊行业特殊工种退休年龄规定

应根据时代的发展，结合特殊行业的实际工作环境，修改针对特殊工种的提前退休年龄规定，并以法律条款形式重新制定特殊工种目录，使其符合实际情况。企业应严格执行本行业涉及的特殊工种目录，详细记录本企业从事特殊工种的职工的档案，准时将本企业特殊工种人员名单上报当地人力资源与社会保障部门，各级人力资源与社会保障部门要规范管理和定期核实该档案。

（三）构建相应的激励、惩罚机制

对于违规提前退休的职工，应适当减少其每月领取的养老金数额，以追究其相应的法律责任，而对于按照国家法定退休年龄退休以及延迟退休的职工应给予一定的物质奖励。通过这种利益驱动机制，激励职工正常退休或主动延迟退休从而获利，进而形成全社会遵守渐进式延迟退休政策的良好社会风气。

（四）要增强提前退休的事前监督环节，提高提前退休工作的透明度

应采取先职工申请，再单位自审，最后公示的方法，三个环节缺一不可，方便社会公众的监督。与此同时，政府应加强养老保险政策和渐进式延迟退休政策的宣传力度，提高职工的法律意识和全局意识，指引其更好地遵守国家的渐进式延迟退休政策。

只有构建完善的法律机制才可以有效规制 “提前退休”违规行为，我国的渐进式延迟退休政策才能得以顺利实施，进而为我国的国民经济发展注入一剂长效的活力剂。

六、制定促进老年劳动力就业的政策

老年劳动力在人脉、经验、心理等方面有着年轻劳动力无法比拟的优势，但在我国当下的劳动力市场，老年劳动力却处于弱势地位，他们面临着就业时被用人单位提早劝退、再就业时被招聘单位歧视的困境。为了有效杜绝此类现象的发生，更大程度吸纳老年劳动力就业，除提高老年劳动力技能水平、调整产业结构扩大就业等措施外，笔者认为，还可以采取以下措施：

（一）严格执行《劳动法》、《劳动合同法》

在各类企业中建立劳动合同制度，规范劳动用工政策，并以强制性规定的形式禁止企业在招聘和雇佣过程中有直接或间接歧视老年劳动力的行为，消除老年劳动力在再就业过程中遇到的阻力，保障老年劳动力享有平等就业的权利。

（二）利用减免税收、行政奖励、简化审批等手段促进老年劳动力的就业

对于雇佣年龄超过法定退休年龄的劳动力的企业或者通过设立创新产业促进老年劳动力大规模就业的企业，政府应通过减免税收、行政奖励等手段鼓励、支持企业雇佣老年劳动力。老年劳动力自主创业的，政府应给予审批、税收、小额担保贷款等方面的倾斜扶持，鼓励老年劳动力凭借自身经验和努力自主创业，以带动更多老年劳动力就业。

（三）应充分发挥社会公益组织在援助老年劳动力就业中所起的作用

社会公益组织具有专业性、公益性和广泛的社会群众基础等特性，可以为老年劳动力提供就业渠道信息，也可以通过开展短期、中期和长期的培训计划使老年劳动力获得最新实用的职业知识和技能。政府应为社会公益组织开展上述活动提供必要的财政和场所支持。

[1]李红嵐.延长法定退休年龄可行性分析[M]//劳动和社会保障部社会保险研究所.时机选择——中国社会保障体系构架，北京：中国劳动社会保障出版社，2000：38.

[2]孙玄.关于退休年龄的思考[J].人口与经济，2005，（3）：71.

[3]阳义南.我国职工退休年龄影响因素的实证研究[J].保险研究，2011，（11）：69.

责任编辑：张 艳

D922.1

A

2095－2031（2014）04－0111－03

2014－06－23

首都经济贸易大学研究生科技创新项目资助

陈健（1990-），男，江苏宿迁人，首都经济贸易大学经济法硕士研究生，从事劳动与社会保障法研究；陈云俊（1990－），男，安徽天长人，首都经济贸易大学经济法硕士研究生，从事经济法、环境法研究。