检察官办案责任制的域外考察与借鉴

高飞

（上海市闵行区人民检察院，上海 201199）

检察官办案责任制的域外考察与借鉴

高飞

（上海市闵行区人民检察院，上海 201199）

建立以检察官为基本办案单元的“办案者决定，决定者负责”的检察权力运行机制，是检察体制改革乃至整个司法改革的重要内容。我国当前正在努力推动的检察官办案责任制改革的制度参照蓝本主要来自于台湾地区，而台湾地区主任检察官的制度设计则处处透出德国检察制度的影子。域外检察官办案制度对我国检察官办案责任制的改革具有借鉴作用。

主任检察官；检察制度；域外检察官

检察机关是国家专门的法律监督机关，肩负维护社会公平正义和人民权益的宪法职责，然而，当前检察权力的行政化运行机制与检察工作司法化、法治化的要求尚存在不小的差距。在新一轮深化司法体制改革的背景下，以检察官办案责任制改革为契机，建立以检察官为办案主体的“办案者决定，决定者负责”的检察权力运行机制，是检察体制改革的重要内容。为了深化和落实检察官办案责任制改革，我国多地检察机关正在实践探索主任检察官制度，该制度的参照蓝本主要来源于我国台湾地区，而台湾地区的检察制度在很大程度上参照了德国，因而有必要对台湾地区的主任检察官制度的运作模式、背景以及德国的检察制度作简要的介绍，为我国正在试点改革的主任检察官制度提供参照。

一、我国台湾地区的主任检察官制度之考察

（一）台湾地区的检察机关设置及职权

台湾地区刑事诉讼原则上采取三级三审，简易程序采取三级二审，相应的检察机关也分为三级，分别是最高法院检察署、高等法院检察署和地方法院检察署（简称地检署）。法官、检察官均为司法官，法院隶属于司法院，检察署隶属于法务部。检察机关虽然在功能上趋向于独立，但在组织上仍隶属于司法行政部门的“法务部”，检察机关的行政事务，包括经费、人事等都由 “法务部”掌控。法务部设有检察司，负责检察制度的规划，督导检察业务，研修刑事法律，国际及两岸司法互助及办理律师行政业务。法务部还设有检察官人事审议委员会，审议主任检察官、检察官之任免、转任、迁调、考核及奖惩事项。法务部虽然对检察官有管理职权，但不能干预检察官对个案的司法判断。

台湾地区的检察机关最主要的职权是实施犯罪侦查、提起公诉、实行公诉（类似出庭支持公诉）及指挥刑事裁判之执行。检察机关是侦查主体，检察官手握侦查、追诉大权，位高而权重。台湾地区的“法院组织法”和“刑事诉讼法”均规定检察官有权指挥、调度警察协助侦查，即“检察指挥侦查”，检察官可以命令警察调查犯罪、收集证据并提出报告；检察首长还拥有对警察记功、记过的奖惩权力。

（二）台湾地区的检察一体原则与检察独立

台湾地区的检察机关遵循检察一体原则，在检察体系内部上、下级检察官之间的关系上，形成了以“检察总长”为顶点的“上命下从”的金字塔结构。[1]检察官相对于法院独立行使职权。检察体系为何奉行检察一体原则？根本原因在于检察体系与法院审判体系之间的结构差异，检察体系由于没有类似于法院体系的审级监督机制，为防止个别检察官误断滥权、适用法令和追诉标准不一等问题，因此，检察体系实行“上下一体、上命下从”的一体化机制，可以发挥类似于法院审级监督的功能，在检察体系内部实现对权力的监控；同时，因检察官手握侦查权，为有效打击犯罪，故也有结成一体、合力侦查的必要。

检察一体原则使上级检察首长得以在相当大程度上影响甚至支配着案件的最终处理。也正因为如此，如果对上级检察首长的权力完全不加限制，则必将导致上级检察首长借指挥命令权干预检察官的独立办案。台湾地区检察体制中历来最为人诟病之处，正在于检察一体与检察独立分际不明，以及由此带来的检察首长内部指令权的不当行使问题。[1]台湾早在1958年就曾经发生过检察首长滥用指令权的“奉命不上诉”案，之后至20世纪八、九十年代，随着“吴苏案”“萧天赞案”等弊案的连续爆发，以及台湾民主化进程的加剧，台湾地区新一代的检察官开始争取司法独立的空间，加之较为开放的媒体舆论报道，“检察一体”原则受到社会舆论的猛烈抨击。在此压力下，法务部于1998年颁布了“检察一体制度透明化实施方案”，提出指挥监督透明化、明确检察首长剥夺检察官案件侦办权的条件、建立客观化、制度化的分案原则、确定检察官接受调卷及报告义务及建立检察官协同办案制度等，对检察一体原则和检察独立的冲突进行调和。

（三）台湾地区的主任检察官制度

1980年6月29日台湾《法院组织法》修订公布，采行审检分隶制，单独设立检察系统，一改之前一直维持的审检合署制。台湾《法院组织法》第59条：各级法院及分院检察署检察官，最高法院检察署以一人为检察总长，其他法院及分院检察署各以一人为检察长，分别综理各该行政事务，各级法院及分院检察署检察官员额在六人以上者，得分组办事，每组以一人为主任检察官，监督各组事务。根据台湾“地方法院及分院检察署处务规程”之规定，主任检察官的职权主要包括：

1.分案建议权。在台湾，检察官配受案件是按照収案顺序轮分或者抽签决定的，相关分案标准由各检察署确定。检察长于必要时，可以亲自办理或者指定检察官办理。已经分配给检察官的案件，因故不能或者不宜办理时，由检察长核定改分其他检察官办理。主任检察官认为检察官配受之案件因故不能或者不宜办理的，可以报请检察长指定检察官办理。

2.经检察长授权命令检察官报告及调阅卷宗权。检察长或者其授权的主任检察官可以命令办案检察官就重要事项随时汇报，或者亲自调阅卷宗，检察官不得拒绝。

3.异议权。主任检察官与办案检察官有不同意见，可书写意见夹在卷宗中给检察官参考。由于主任检察官历练丰富，业务更强，办案检察官一般会接受主任检察官的意见。如果意见仍不能统一，应报请检察长决定。

4.法律文书审核权。检察官撰写的法律文书，应由主任检察官审核后转交检察长核定。主任检察官不仅审查文字或形式，而且审查有无犯罪事实未查清、事实认定及法律适用有无错误等事项。办案检察官收到裁判文书后，应声明是否上诉或者抗告，送由主任检察官核转检察长核阅。

5.羁押必要性处分权。主任检察官对所属检察官声请羁押被告的情形，应随时注意，有不适当的，应为必要之处理。

6.考核拟议权。检察官每月月底应将本月收结案件情况及未结原因，列表报主任检察官，主任检察官再转检察长核阅。

主任检察官的选任由法务部提名，检察官人事审议委员会审议、决定。主任检察官选任有比较严格的条件，比如：担任地方法院或者其分院地检署检察官八年以上；最近五年考绩三年甲等、二年乙等以上；最近三年未受过记过以上处分等。任期为四年，可以连任一次，如果经过调任其他职务，职期可以另行计算。职级待遇方面，根据台湾《法院组织法》，主任检察官相较一般检察官，可晋升至更高级别职等。

二、德国检察制度之考察

德国是大陆法系检察制度的代表国家之一，检察机关是根据法院组织法设立的，每个法院设置一个相应级别的检察院，包括联邦检察院、州检察院和地方检察院。由于德国是联邦制国家，因此联邦和州分别设有各自的检察机关，二者不具有行政上的隶属关系，而是分别隶属于联邦和州司法部，在人事、经费方面受联邦和州的司法部领导，在管理上受其监督，但在检察业务上处于相对独立的地位。[2]从我国台湾地区的检察制度中，无论是检察机关的职权范围、检警一体化还是检察官的设置，都可以看到德国检察制度的影子。

（一）检警一体化，检察指挥侦查

德国检察职能广泛，检察官主要负责刑事犯罪行为和违法行为的侦查、提起公诉以及对刑罚的执行进行监督等。检察机关享有侦查权，警察必须经过检察机关的授权才能开展侦查。检察院有权要求警察机关对某起违法犯罪事件进行侦查，同时作为侦查工作的主体监督警方的侦查活动；也可以由检察官直接进行侦查，对嫌疑人进行逮捕和搜查，对证人进行保护和传唤，在侦查中具有非常广泛的权力，同时有权要求警察对其侦查活动进行配合。[3]

（二）检察一体与检察独立

德国检察机关虽然附设在法院系统内，但在办理案件时，检察机关和检察官并非像法院和法官一样享有独立的权力。他们被分为若干鲜明的等级，每上一级法院的检察官都可以对其下级下达命令或指示，这一点使检察官的身份更类似行政官员。检察长能指挥检察官怎么做，而法院院长不能要求法官怎么判，这是检察官与法官的最大区别。但是，检察机关的这一特点并不影响检察官具体办理案件时的独立性。德国司法部虽然是检察机构的领导，但其只负责司法政策的制定和司法人员的行政管理，一般不过问具体案件。

在检察系统内部，检察院的组织是分等级的。总检察长是执行官，负责各州上诉法院，各地区检察院由检察长领导。德国检察机构办理刑事案件需要依据上级长官的职务指令行事。依据德国 《法院组织法》第144条、145条的规定，每一个检察官都不得全权自行决定事项，其只是检察机关长官的代理人；而该长官负责行使案件对外转移权，或将一案件根据需要转交给另一位检察官办理的权力。但是如果某位检察官违反上级指示将向第二审法院提出的上诉撤回，或其对法院所提议的诉讼终止擅自同意时，这些诉讼程序上的意思表示均有效，即使这些意思表示有违其义务。[4]从中可以看出，德国检察系统内部是遵循检察一体原则的，强调下级对上级指令的服从，但在外部整个司法环境中，仍然体现出对检察官个体行为的尊重。

（三）德国检察官的选任和晋升

在德国，检察人员大致分为四类：检察官、副检察官（检察事务官）、书记员和其他公务员。检察官是行使检察权的官员，包括检察长、副检察长、主任检察官和普通检察官。副检察官职能与检察官类似，但是属于国家公务员，不属于检察官序列，地位低于检察官。书记员和其他公务员负责行政事务、文秘等工作，统一为检察官提供服务。

德国检察官的选任要经过非常严格的程序，一旦被录用，终身任职（无论男女，法定退休年龄是65岁），非因法定事由不被免职。德国法律没有要求检察官职务逐级晋升，因此在检察官职务设置相对简单的情况下,检察官在其职业生涯中的晋升机会非常有限,一般要到55岁左右才能胜任主任检察官,负责一个业务部门的工作。检察官职务晋升，从组织管理的角度讲，就是高级检察官的选拔，主任检察官职位出现空缺以后,实行公开选拔。在德国,检察官职务晋升由司法部决定,而不是由检察长决定。晋升职位出现空缺时,要先公布空缺职位。主任检察官或职位空缺的消息属于公共信息,一律刊登在每月一期的州司法部公报上,以防止未经公开绕过法定程序而任用。填补空缺职位的检察官人选不限于出现职位空缺的检察院的检察官,下一级职务的检察官均有机会。通常情况下,本州内所有的检察院都会有人申请参加竞争。[5]选拔的过程为了确保公正，也规定了比较复杂的程序，一般会持续9个月到一年左右。

在德国，检察官享有高于同级政府公务员的薪资标准，按照职位和年龄确定，不在其位,不能享受相应的待遇。检察机关的经费和检察人员的薪资由州政府予以保障。除工资之外,检察官还享受假日津贴,还可从事与检察官职责不冲突的有报酬的业余工作；退休以后,享受公务员退休工资(约占原工资的75%左右)，还可以不经过考试直接从事律师工作。

（四）主任检察官

从上述检察官的选任和晋升部分的介绍可以看出，主任检察官是等级化的德国检察官体系的一个层级，地位和待遇低于检察长，高于普通检察官。据台湾地区检察官2006年7月赴德国考察报告，柏林州法院检察署检察官约330名，是全国人数最多的检察机关，分设8个业务部门，其中7个主要办理侦查和公诉业务，第8个负责刑事判决执行。每个主要业务部门下设4—7个组，各组组长即为主任检察官。全署分设37个组，每组约有5-10名检察官。柏林职务法院检察署 （独立的特殊区法院检察署），系处理中度及轻度犯罪案件、常见的交通事故轻罪案件的检察院，有102位检察官，分设12个组，每组有一位主任检察官。德国对检察官的选拔和晋升有专门的规定，要经过严格的教育、考试、培训，选任的主任检察官素质很高，尤其业务素质是必须胜任的。

三、域外检察官办案制度之借鉴

综上所述，我国台湾地区和德国的检察制度中有关检察官办案制度和主任检察官制度有许多值得我们学习的地方，但是需要注意的是，台湾地区和德国的主任检察官制度是建立在“检警一体，检察官是侦查主体”这一体制下的，其制度产生和运转的背景与我国有很大的差异。在检察官的独立性方面，台湾地区和德国的检察制度虽然也遵循检察一体原则，下级检察官对上级检察首长的指令必须服从，并负有案件报告义务，但是通过台湾地区的 “奉命不上诉”案、“吴苏案”等案件、德国的法院组织法的一些规定，我们可以明显看出台湾、德国的检察官在独立办理案件，不受上级首长不当指令方面的制度建设还是远远地走在我们前面。

（一）处理主任检察官与办案检察官、主任检察官与检察长之间关系的经验和技术值得借鉴

在台湾，主任检察官是检察行政环节的一个层级，负有行政管理和业务指导双重功能，具有强烈的行政化色彩；在德国，主任检察官是各部门的负责人，直接领导本部门检察官的工作，有权决定、更换、指派办案人员，有权中止案件。[2]大陆目前正在进行的检察官办案责任制改革，拟通过建立主任检察官制度达到消解检察体系在办案中过度行政化 （案件三级审批制）的目的，这与台湾的主任检察官制度存在本质的差异。但这并非不可借鉴，台湾地区处理主任检察官与办案检察官、主任检察官与检察长之间关系的经验和技术极具参考价值。换言之，主任检察官更多的是监督办案，而非直接审批案件，在与承办检察官意见不同时，唯有上报检察长决定，这是对检察独立原则的尊重。我们目前正在探索的主任检察官仍然面临审批案件和审核案件的争议，主任检察官审批案件是否有违检察独立原则，不无疑义。

（二）坚持办案检察官的独立性值得借鉴

台湾检察体制近年来发展变化很大。由于媒体的舆论监督，检察一体原则遭受了很大的质疑和批判，实务中主任检察官制度也有一些变化。由于担心遭受质疑，主任检察官一般不太愿意对办案检察官进行监督，除非办案检察官自己要求得到指导，这就将法律上的“主动监督”变相为“被动指导”。主任检察官监督、指导的范围限制在实务技术层面，而不涉及法律处分。德国检察制度强调检察一体，但也建立了完善的检察官独立行使权力的内部和外部保障机制。我国正在探索的主任检察官制度却依然在是否赋予检察官办案独立性的十字路口徘徊。从外部环境来看，检察权的独立行使受到行政权等外部权力的干预；从内部环境来看，规范化的检察一体的权力运作模式尚未建立，检察官应有的独立性难以体现。

（三）严格的主任检察官的选任机制值得借鉴

不管是台湾地区还是德国，都规定了严苛的主任检察官的选任条件和程序，比如台湾地区规定要担任地方法院或者分院检察署检察官八年以上，最近五年的考绩要相对优秀，最近三年执行职务没有受过惩戒等，然后才有资格被检察长推荐或者自荐，由法务部检察官审议委员会审议是否任用。德国检察官职务设置相对简单,检察官在整个职业生涯中的晋升机会非常有限,主任检察官出现空缺后，要在本州范围内进行公开选拔，而不仅限于出现空缺职位的检察院。与台湾相同的是，主任检察官的晋升由司法部决定,而不是由检察长决定，晋升的条件和程序也非常严格。由于我国的主任检察官制度目前还处于初级阶段，尚未建立相对统一的选任制度、退出机制，但是具有一定的从检年限及较高的业务水平是胜任主任检察官职务必备的条件，与此相对应，主任检察官的退出机制、职业保障也是进行制度设计时必须加以考量的。

（四）检察机关内部规范化的权力运行轨迹值得借鉴

台湾地区主任检察官制度遵循检察官——主任检察官——检察长的权力运行轨迹，上下级检察机关之间的领导关系以检察一体为原则，并以规范化的检察一体原则保障检察官的独立。综合前述对台湾检察制度的介绍，我们认为，台湾地区是以检察官为基本办案单位进行运转的，主任检察官从中起到业务指导和行政领导的作用，但这种业务指导仅限于技术层面，而非法律适用，即主任检察官要充分尊重办案检察官对案件的实体判断和法律适用的选择。为了保证检察一体的规范化运作，台湾的检察制度中还专门对分案、办案检察官案件侦查权的移转、协同办案等做了详尽而细致的规定，避免和减少检察机关内部领导指令权对检察官办理案件的不当干预。

我国大陆地区检察机关内部的上下级之间究竟应该如何行使领导关系，一直以来都没有引起重视。上级检察机关应当如何领导下级检察机关，检察长、主任检察官应当如何领导办案检察官，没有清晰而明确的规则。当然，主任检察官制度的改革不能动摇检察一体的检察权运行规律，但为了使主任检察官制度改革能够有效发挥其推动检察业务管理科学化、检察工作司法化的目标，必须建立检察机关内部规范化的权力运行方式，在规范化的检察一体的框架下，保障主任检察官制度下的检察官能真正独立行使检察职权。

[1]万毅.两岸检察机关领导体制比较[J].东方法学，2012，（1）.

[2]卞建林，刘玫.外国刑事诉讼法[M].北京：中国政法大学出版社，2008：198.

[3]周理松.法国、德国检察制度的主要特点及其借鉴[J].人民检察，2003，（4）.

[4]宋英辉，孙长久，刘新魁，等.外国刑事诉讼法[M].北京：法律出版社，2006：383.

[5]尹晋华，熊少敏，张步红.德国检察官很难越级晋升——通过一个州检察院微观德国检察人员管理制度 （下）[N].检察日报，2005-02-05.

责任编辑：黄晓玲

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2095－2031（2014）04－0093－04

2014－05－11

高飞（1978-），女，河北曲阳人，上海市闵行区人民检察院研究室检察官，从事刑事诉讼法研究。