关于国家治理现代化与公安改革的几点思考

江西警察学院副院长 蒋熙辉研究员

关于国家治理现代化与公安改革的几点思考

江西警察学院副院长 蒋熙辉研究员

十八届三中全会提出全面深化改革，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。公安改革是全面深化改革的有机组成部分，是完善和发展中国特色社会主义制度的重要保障。公安制度与公安工作的现代化是国家治理现代化的重要标志，现结合十八大、十八届三中全会谈谈几点学习体会：

一是明晰公安事权。公安改革面临的难题是：人多、事杂、面广、要求高。公安队伍基数大，职数少，接触广,风险高，压力大，各警种涉及公共安全行政事务繁杂，承担除由检察机关职侦部门、国家安全部门和军队内保部门直接侦查案件之外的刑事侦查事权。转型社会，公安机关进入全媒体时代和法治时代，信息化、法治化对公安工作创新社会治理提出严峻挑战。这要求我们首先要明晰公安事权，理清纷繁头绪，分清轻重缓急。

长期以来，公安事权总体不够清晰，存在职能无限扩大、警种职能交叉、层级效能混淆、事权财权分离等倾向，集中表现为：第一，上下不清。公安机关中央事权和地方事权划分缺乏科学明确的界定，尤其在中央与地方共同事权、中央引导与鼓励性事权上边界不清，导致公安部和地方公安机关职责高度交叉重叠。有的观点建议学习国外经验改革警察体制归并单列刑事侦查权，将公安行政事权逐级分解到中央和地方各级，制度改革的可行性和运行的适应性尚值得进一步研究。第二，左右不清。1995年警察法明确人民警察14项职责，范围限定在“维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动”，职权划分静态分析并无问题，但制度具体运行中，公安机关因具有国家强制力、队伍规模大等多重因素，往往被地方政府“高看一眼厚爱三分”，各项工作“吃重”，超越法定权力边界，形成所谓的“多家洒水一家拖地”的格局。加之，地方公安机关受制于地方财政，因事权财权分离——“不得不”听话，“不得参与非警务活动”往往成为一句空话。第三，前后不清。在行刑衔接问题上，对于归属其他行政机关处理还是进入刑事司法程序，公安机关与其他行政机关存在争议，对于某类事项，公安机关作为治安行政处理而司法机关认为构成犯罪的，也归属于不清之列。理论与实务界建议构建信息共享平台创新行刑衔接制度，具有一定意义。明晰公安事权，这是推进公安改革的前提。

二是公安改革的着力点。当前公安机关最应着力的当为执法公信力建设。有人说：之前是一个公安特派员背一老套筒子，能维持一方治安；现在是一个派出所带所长指导员10余人，工作仍然左支右绌。社会治安形势更严峻，群众平安需求更高是事实；但不容否认的是，公安机关执法公信力亟待提高。执法公信力体现为三点：公正性、高效性和廉洁性。我们一再强调执法规范化建设、民调评警、社区警务、建设人民满意公安，都在提高执法公信力。执法公信力建设，是公安改革的“牛鼻子”。执法公信力建设最为直观的感受在群众，接触群众最多的是基层一线民警。

从公共安全感、群众满意度着手建设人民公安是必然要求，公正需要听得见、看得见、摸得着，她包括实体和程序，需要及时高效低成本实现，需要被群众切切实实感知感受；运用大数据、云计算加快推进公安信息化建设，推进大数据公安是运用信息化手段提高执法公信力的必然要求；法治时代，深化执法规范化建设推进法治公安建设是法治思维与法治方式在公安改革领域的必然要求，也是全面推进依法治国和法治中国建设在公安改革领域的必然要求。

三是公安改革的策略与方法。十八届三中全会提出要加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，这是改革的基本策略与方法。在警务改革上,江西省公安机关做过一些探索，比如共青城的邻家警务、赣州的“大侦查”警务工作机制、抚州的“六小警务”、宜春的深化警务改革创新等，我们曾经在《江西警察学院学报》上开辟专栏进行推介探讨。国内其他省市也有些经验，以警察体制改革为例，长期以来，地方警察体制普遍采取3+1结构,3为省市县，1为派出所。改革探索中，上海市推行市公安局下设分局，分局下设警察署做法，吉林辽源撤销分局和所有的派出所，成立警察署行使县级公安机关职权；河南全省撤销分局，做大做强派出所。改革初衷在加强基层警力，推动警务实战化、指挥扁平化，但目前警务体制改革半途而废者多，成功经验者少。体制改革遇到制度配套、相互协调等诸多问题。有些地方单设警种，比如食品药品犯罪侦查总队、图像侦查支队等，前者突出公安机关对某类犯罪的高度关注和集中打击，后者则突出公安机关适应信息时代要求对专业手段建设的高度重视，但目前公安机关警种林立形成的专业壁垒已经引起高度关注。也有些地方采取以公开促公正的办法，如建设警务广场等，尚值得进一步研究。

加强改革的顶层设计非常必要。顶层设计作为系统工程学的基本概念，为规划与部署的总体构想，是融合理论与实践的路径与蓝图，既具有目标的明确性，又具有具体的可操作性。加强公安改革的顶层设计是我国公安机关目前创新社会治理、深入推进改革、维护社会稳定、促进科学发展的急迫需求。公安属于国家强力部门，公安改革属于政治体制改革的重要组成部分，必须坚定走中国特色社会主义政治发展道路，整体上应当“自上而下”，必须坚持党的领导，改革主导权在中央。公安改革的顶层设计要对公安体制安排、公安队伍建设、公安事权划分、公安财权匹配等做好规划，推动国家层面法律的 “立改废”，建设与司法机关的协调配合机制、与行政机关的分工衔接机制。公安改革要“跳出公安看公安”，不要把自己看得过高，包打天下，但同时又要有所作为，有所担当。同时，公安改革必须坚持顶层设计与摸着石头过河相结合。在符合人民期待的方向、在宪法法律框架内，应当鼓励地方根据实际情况推动的“摸着石头过河式”的创新。这种创新可以为改革积累经验，积蓄力量，为顶层设计提供成功经验、试错样本。

责任编辑：钟 琳